Понятие и признаки особых (свободных) экономических зон в Российской Федерации

В настоящее время в Российской Федерации действует множество федеральных законов, устанавливающих порядок создания, функционирования и прекращения существования различных видов особых (свободных) экономических зон (ОЭЗ, СЭЗ) в Российской Федерации с действием своих собственных (отдельных) правовых режимов (промышленно-производственные, технико-внедренческие, туристско-рекреационные и портовые ОЭЗ; ОЭЗ в Калининградской и Магаданской областях, СЭЗ на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя, свободный порт Владивосток, зоны территориального развития, территории опережающего социально-экономического развития и т.д.)*(351). Анализ их законодательных положений позволяет сделать вывод о том, что ОЭЗ по своей сущности представляет собой часть территории государства, на которой действует льготный (преференциальный) режим осуществления предпринимательской деятельности (льготное налогообложение, режим свободной таможенной зоны, гарантия от неблагоприятного изменения законодательства, предоставление мер государственной и муниципальной поддержки и т.д.).

К примеру, согласно ст. 2 Федерального закона от 22.07.2005 N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" ОЭЗ - это часть территории РФ, которая определяется Правительством РФ и на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности, а также может применяться таможенная процедура свободной таможенной зоны. Аналогичные определения закреплены в ст. 8 Федерального закона от 29.11.2014 N 377-ФЗ "О развитии Крымского федерального округа и свободной экономической зоне на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя"*(352), ст. 2 Федерального закона от 10.01.2006 N 16-ФЗ "Об Особой экономической зоне в Калининградской области и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" и ст. 3 Федерального закона от 31.05.1999 N 104-ФЗ "Об Особой экономической зоне в Магаданской области", которые указывают на определенную территорию (Республику Крым и город федерального значения Севастополь, Калининградскую область и г. Магадан) и специальный (особый) правовой режим осуществления хозяйственной и иной деятельности. О наличии особого режима хозяйственной, в том числе внешнеторговой, деятельности и таможенного режима свободной таможенной зоны на территориях ОЭЗ упоминается также в Федеральном законе от 08.12.2003 N 164-ФЗ "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности"*(353) (ст. 42).

Такого подхода в целом придерживается и судебная практика. К примеру, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ в деле об оспаривании постановления и.о. губернатора Самарской области от 09.08.1999 N 219 "О создании особой экономической зоны на территории г. Похвистнево и Похвистневского района Самарской области" указала на необходимость использования двух признаков для квалификации ОЭЗ: определенную в административных границах территорию и особый правовой режим хозяйственной деятельности. Она также отметила, что не имеет существенного значения название этих экономических зон, и подтвердила сходство понятий СЭЗ и ОЭЗ*(354).

Поскольку правовые меры стимулирующего характера, составляющие преференциальный режим осуществления предпринимательской деятельности, могли в пределах, установленных Конституцией РФ и федеральными законами, предоставляться органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления на уровне субъектов РФ и муниципальных образований, особенно в период отсутствия надлежащего федерального регулирования инвестиционных отношений в ОЭЗ в конце 1990-х - начале 2000-х гг., предпринимались попытки по принятию собственных региональных законов и муниципальных правовых актов в рассматриваемой сфере*(355). К сожалению, судебная практика против создания подобных зон на региональном и муниципальном уровнях.

Так, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ в деле о признании Закона Владимирской области от 11.01.2006 N 1-03 "О зонах регулируемого развития" противоречащим федеральному законодательству и не действующим посчитала, что оспариваемый Закон в силу ряда причин был принят с превышением полномочий, предоставленных законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ.

Во-первых, он урегулировал отношения между субъектами предпринимательской деятельности и органами государственной власти, в частности процедуру создания зон регулируемого развития и формы государственной поддержки, оказываемые как администрации зоны, так и ее участникам, предписывал определенные правила поведения при осуществлении хозяйственной деятельности в зоне регулируемого развития и регламентировал условия льготного режима инвестиционной, предпринимательской деятельности, условия стимулирования организаций, работающих в зонах регулируемого развития, путем предоставления налоговых льгот. Тем самым Закон, регламентирующий отношения в области гражданского законодательства и порядок установления особого режима предпринимательской деятельности, противоречит ст. 2 и 3 Гражданского кодекса РФ, относящим регулирование предпринимательской деятельности как способа реализации гражданских прав к исключительному ведению Российской Федерации.

Во-вторых, понятие ОЭЗ, введенное Федеральным законом "Об особых экономических зонах в Российской Федерации", и "зона регулируемого развития" как понятие, установленное оспариваемым Законом, тождественны.

В-третьих, предусмотренное п. 5 ст. 1 оспариваемого Закона положение о том, что участники зоны регулируемого развития обязаны пройти дополнительную регистрацию на территории муниципального образования, в границах которого расположена данная зона, является условием, ограничивающим конкуренцию.

В-четвертых, НК РФ не содержит положений, предоставляющих субъектам РФ полномочия устанавливать для отдельных категорий плательщиков дополнительные налоговые льготы, указанные в оспариваемом Законе, что также противоречит федеральному законодательству. Таким образом, в нарушение принципов единства экономического пространства Российской Федерации и равенства условий хозяйственной деятельности всех субъектов Законом субъекта РФ, по мнению Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ, был установлен особый режим хозяйствования, при котором налоговые льготы предоставлялись юридическим лицам, осуществляющим управление зоной регулируемого развития, заключившим договор, направленный на реализацию планов развития зоны, в отличие от хозяйствующих субъектов, не заключивших такие договоры и не имевших в силу этого налоговых льгот*(356).

В другом деле определением Верховного Суда РФ от 21.03.2003 N 11-Г03-5 Закон Мурманской области от 04.05.2000 N 192-01-ЗМО "О зоне экономического развития (роста) "Мурманская судоверфь"*(357) был признан противоречащим федеральному законодательству, не действующим и не подлежащим применению. Суд указал, что в соответствии с п. "н" ст. 71 Конституции РФ определение исключительной экономической зоны находится в ведении Российской Федерации и органы государственной власти Мурманской области при принятии указанного закона Мурманской области превысили свои права по разрешению вопроса, отнесенного к исключительному ведению Российской Федерации. В частности, на федеральном уровне законодательное урегулирование, в соответствии с которым мог бы быть принят закон Мурманской области об ОЭЗ, отсутствует, а полномочиями на принятие закона о зоне экономического развития субъект РФ не наделен. Кроме того, по своему смыслу и содержанию рассматриваемый закон Мурманской области затрагивает вопросы установления особого режима для резидентов зоны, что противоречит федеральному законодательству, регулирующему отношения инвестиционной и предпринимательской деятельности.

С таким выводом Суда нельзя согласиться в полной мере. Действительно, п. "н" ст. 71 Конституции РФ относит определение исключительной экономической зоны к исключительному ведению Российской Федерации. Однако исключительная экономическая зона и ОЭЗ суть разные явления. В соответствии с п. 1 ст. 1 Федерального закона от 17.12.1998 N 191-ФЗ "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации"*(358) под такой зоной понимается морской район, находящийся за пределами территориального моря Российской Федерации и прилегающий к нему, с особым правовым режимом, установленным данным Федеральным законом, международными договорами РФ и нормами международного права. ОЭЗ - это часть территории РФ, на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности. При этом она (за исключением портовой ОЭЗ), как предполагается, располагается на земельных участках. Более того, исключительная экономическая зона - это прежде всего категория международного публичного права, а ОЭЗ - внутригосударственного (российского) права.

Нельзя также безапелляционно утверждать, что если закон субъекта РФ устанавливает особый режим для резидентов ОЭЗ, то это противоречит федеральному законодательству, регулирующему отношения инвестиционной и предпринимательской деятельности. Здесь необходимо установить, действовали органы государственной власти субъектов РФ в пределах своей компетенции или нет.

К примеру, в соответствии с абз. 4 п. 3 ст. 12 НК РФ законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ, законами о налогах в порядке и пределах, которые предусмотрены НК РФ, могут устанавливаться налоговые льготы, основания и порядок их применения. Согласно п. 2.1 ст. 11 Федерального закона от 25.02.1999 N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений"*(359) органы государственной власти субъектов РФ для регулирования инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, могут использовать такие формы и методы, как предоставление на конкурсной основе государственных гарантий по инвестиционным проектам за счет средств бюджетов субъектов РФ; размещение средств бюджетов субъектов РФ для финансирования инвестиционных проектов в порядке, предусмотренном законодательством РФ о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд и др.

Федеральный закон от 24.07.2007 N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации"*(360) также предусматривает ряд полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предоставлению мер поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства и организациям, образующим инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства (п. 2 ч. 1 ст. 10, ч. 2 и 3 ст. 16, ст. 18).

От ОЭЗ следует отличать другие используемые в законодательстве понятия. Так, ничего общего несмотря на похожие наименования такая зона, как было уже отмечено, не имеет с исключительной экономической зоной - морским районом, находящимся за пределами территориального моря Российской Федерации и прилегающим к нему, с особым правовым режимом, в котором Российская Федерация осуществляет определенные суверенные права, в частности, в целях разведки, разработки, промысла и сохранения водных биоресурсов и неживых ресурсов*(361). Лечебно-оздоровительные местности, курорты и их земли, особо охраняемые природные территории, предусмотренные Федеральным законом от 23.02.1995 N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах"*(362) и Федеральным законом от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях"*(363), хотя и представляют собой определенную территорию с особым режимом, но содержание последнего обычно заключается в запрещении или ограничении хозяйственной деятельности в целях охраны данных территорий. В то же время правовой режим в ОЭЗ иной. Он носит льготный характер и направлен на создание условий для стимулирования инвестиционной деятельности в ОЭЗ.

В действующем федеральном и региональном законодательстве закреплены и другие понятия: "индустриальный (промышленный) парк", "промышленный кластер", "технопарк", "научно-производственный кластер" или "технологический кластер" и проч.*(364) Однако в отличие от ОЭЗ, обычно понимаемой как территория с особым (преференциальным) режимом осуществления предпринимательской деятельности, индустриальные, промышленные, технологические и иные парки и центры, как правило, рассматриваются в качестве совокупности объектов соответствующей инфраструктуры (зданий, сооружений и иного имущества) или даже в качестве юридического лица, оказывающего услуги по управлению таким имуществом (управляющая компания).

Следует констатировать, что в настоящее время правовое регулирование порядка создания, функционирования и прекращения деятельности ОЭЗ на федеральном уровне сформировано, но оно отличается неоправданной множественностью законодательных актов, предусматривающих отдельные правовые режимы для разных ОЭЗ. Принятые федеральные законы, как будет показано далее, преследуют общие цели - привлечение инвестиций, создание новых производств и обеспечение устойчивого социально-экономического развития, устанавливают сходный механизм создания и функционирования подавляющего большинства ОЭЗ (принятие Правительством РФ решения о создании ОЭЗ, заключение соглашения о создании ОЭЗ между публично-правовыми образованиями, наделение управляющей компании публичными полномочиями, заключение соглашения с резидентом ОЭЗ об осуществлении деятельности в ОЭЗ и его регистрация в качестве резидента ОЭЗ и др.) и имеют в целом гораздо больше общих особенностей, чем отличий.

В связи с этим возникает закономерный вопрос о необходимости проведения систематизации вышеназванных законодательных актов РФ в рассматриваемой сфере. Множественность видов ОЭЗ не означает их эффективности, что и продемонстрировала, к сожалению, практика последних лет. В результате в настоящее время на высшем государственном уровне обсуждается необходимость разработки единой стратегии работы ОЭЗ в целях оптимизации использования бюджетных средств*(365).

Кроме того, представляется оправданным допустить создание подобного рода зон на региональном и муниципальном уровнях, но в пределах полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, предоставленных Конституцией РФ и федеральными законами.