Общая юридическая конструкция административно-правовых режимов

 

В содержании административно-правовых режимов первостепенное значение имеет юридический контекст: нормативное определение правил поведения и деятельности в режимных сферах, система предоставления прав, запретов, разрешений; порядок регистрации определенных видов, отдельных категорий лиц; учет и контроль определенных видов деятельности; прямое запрещение отдельных действий, некоторых видов деятельности, прямое запрещение отдельных установлений и применение различных видов ответственности за нарушение действующих правил, а также административных мер воздействия для предупреждения и пресечения нарушений при строгом соблюдении при этом установленных гарантий законных прав и интересов лиц, попавших в сферу действия того или иного режима*(86).

Органы, уполномоченные на введение и обеспечение функционирования соответствующих административно-правовых режимов, заинтересованы в формировании надлежащей нормативно-правовой базы. Иначе они могут оказаться в "режиме бездеятельности", или самоуправства, превышении должностных полномочий, использовании противоправных форм и способов, в искажении целевых установок режима и ошибочной ориентации деятельности в большей степени, чем этого требуют задачи режима. Неотложные режимные меры, принимаемые в период террористических актов в Москве, хотя несомненно были оправданы соображениями целесообразности, тем не менее имели определенные юридические погрешности, ущемляли законные интересы и права тысяч граждан России. Это многократно отмечалось в периодической печати и научной литературе. Действия уполномоченных органов основывались на нормативных правовых актах, принятых Правительством и Мэром Москвы, которые не в полной мере соответствовали нормам Конституции РФ и законам об условиях пребывания в г. Москве*(87).

Режимное административно-правовое регулирование носит сложный комплексный характер. Это вызвано тем, что в условиях каждого административно-правового режима действует множество субъектов. Естественно, при этом возникает множество общественных отношений, являющихся предметом не только административно-правового регулирования, но и актов другой правоотраслевой принадлежности.

Основная юридическая цель любого административно-правового режима - обеспечение правопорядка - правомерного поведения всех субъектов, действующих в условиях режима, предупреждение и пресечение любых отклонений в режимных сферах жизнедеятельности.

Закрепление цели любого административно-правового режима означает: определение социально-правового состояния объектов воздействия; обеспечение эффективности государственной управленческой деятельности; правовое регулирование взаимоотношений между участниками управленческих отношений с учетом их административно-правовых статусов; реализация нормативно закрепленной совокупности правил, подлежащих неукоснительному соблюдению субъектами правоотношений.

Юридическую конструкцию административно-правовых режимов образуют три совокупности правовых норм, которые содержатся в нормативных правовых актах разных иерархических уровней и разного правового содержания.

Среди них принято выделять нормативные правовые акты, которые образуют нормативную основу административно-правовых режимов. Они устанавливают правила поведения субъектов режимных правоотношений и таким образом выполняют регулятивную роль соответствующего административно-правового режима. Другие нормативные правовые акты содержат гарантии административно-правовых режимов, обеспечивают их реализацию и таким образом выполняют охранительную функцию по отношению к режимным правилам*(88).

Административно-правовые режимы, как правило, формируются комплексом нормативных правовых актов разной иерархической принадлежности и разной юридической силы. Исходной основой этого комплекса является Конституция РФ, которая предусматривает общие принципы государственного управления в стране (принцип приоритета прав и свобод человека, принцип законности, принцип возмещения ущерба, причиненного публичной властью; общие принципы публичного управления - эффективность, рациональность, оперативность, экономичность и др.), а также содержит положения, являющиеся правовой основой конкретных административно-правовых режимов. Например, ст. 63 и 89 Конституции РФ образуют правовую основу административно-правового режима миграционной сферы.

В отношении отдельных административно-правовых режимов исходную правовую основу образуют международные договоры*(89).

Нормативная правовая основа административно-правовых режимов определяется также конституционными федеральными законами, федеральными законами, постановлениями Правительства РФ, приказами и другими актами федеральных министерств, федеральных служб, федеральных агентств.

Многоуровневая юридическая конструкция административно-правового режима призвана обеспечивать детальную правовую регламентацию деятельности государственных органов, организаций и поведения граждан в режимных условиях. Законы регулируют общественные отношения в наиболее важных сферах социальной жизни, административные акты конкретизируют положения законов, обеспечивают эффективность применения законов.

Как позитивную тенденцию следует оценивать замену широко используемой раньше подзаконной, нередко ведомственной регламентации административно-правовых режимов федеральным законодательством и законами субъектов РФ.

Нормативные правовые акты, образующие юридическую конструкцию административно-правового режима, направлены на решение широкого круга режимных задач:

- определение органов исполнительной власти, уполномоченных обеспечивать устойчивое функционирование режима, и регламентация порядка их деятельности;

- установление правового статуса субъектов в структуре режима и регулирование их действий путем комбинации юридических средств;

- установление режимных правил с учетом специфики объектов правового регулирования;

- установление порядка реализации режимных правил в целях обеспечения возможности функционирования объекта режимного регулирования (получение разного рода разрешений, лицензий, сертификатов, установление порядка регистрации на различные виды деятельности и т.д.);

- определение системы организационных, юридических, материально-технических гарантий, обеспечивающих функционирование режима;

- определение системы контроля со стороны органов исполнительной власти за соблюдением режимных правил;

- установление ответственности за нарушение режимных правил.

Особо подчеркнем значение определения цели режима, которая выступает основным ориентиром для всех видов и уровней регулирования соответствующего режима. Цель режима - та "лакмусовая бумажка", по которой должна проверяться корректность регламентации всех компонентов режима. Цель установления режима имеет нормативный характер, и все иные нормы, образующие режим не должны ей противоречить.

Определять цель через те задачи государственного управления, решение которых будет обеспечивать соответствующий режим, нерационально. Такой прием неизбежно приведет к неустойчивости режима*(90).

Введение любого административно-правового режима должно осуществляться в целях исполнения каких-либо государственных функций и (или) оказания государственных услуг.

А.А. Долгополов справедливо отмечает, что "в текстах нормативно-правовых актов, формирующих тот или иной административно-правовой режим, может отсутствовать этот термин, однако при наличии указанных выше признаков режимной праворегуляции можно утверждать, что в данном случае имеет место праворегуляция посредством административно-правовых режимов"*(91).

Однако автор не прав в своем утверждении, что "при таком способе правового регулирования нормативно-правовыми актами субъектам правоотношений не оставляется свобода деятельности"*(92). В рамках административно-правового режима субъекты правоотношений (органы исполнительной власти, организации, граждане) имеют возможность эффективно реализовывать свои права и интересы, так как знают легальное русло своих действий, что способствует уменьшению и профилактике произвола и беззакония в режимной сфере. "Таким образом достигается высокая эффективность государственного управления в целях неотвратимого обеспечения правопорядка". В этом своем выводе А.А. Долгополов бесспорно прав.

В юридической конструкции любого административного режима обязательно наличествует базовый нормативный акт. Такой акт "выполняет, с одной стороны, регулятивную функцию, а с другой - должен создавать нормативно-правовую основу построения всей юридической конструкции административно-правового режима"*(93).

Базовый нормативный акт, устанавливающий административно-правовой режим, определяет все основные аспекты структуры режима: статус субъектов и объектов режимных правоотношений; режимные правила деятельности и действий; юридические, организационные, материально-технические гарантии функционирования режима.

В соответствии с изложенным базовым нормативным правовым актом должен быть федеральный закон. В.Б. Рушайло это требование считает обязательным, поскольку административно-правовые режимы "являются определенным вторжением в сферу основных прав и законных интересов граждан"*(94). На наш взгляд, законодательное определение любого административно-правового режима следует считать принципиальным.

Юридическими актами, в которых закрепляются основные положения административно-правового режима должны быть во всех случаях федеральные законы, ибо режимные нормы регламентируют многоуровневые общественные отношения, касаются широких и разных слоев населения, призваны защищать личность, общество и государство от противоправных посягательств. Тенденция в этом направлении прослеживается. Все устойчивые и социально значимые административно-правовые режима вводятся и регламентируются в своих основных аспектах федеральными законами*(95).

Базовый нормативный правовой акт не может охватить весь спектр норм, которые определяют юридическую конструкцию административного режима. Его задача - определить систему последующих нормативных правовых актов разных иерархических уровней, замыкающих юридическую конструкцию административного режима*(96). В своей совокупности указанные нормативные правовые акты определяют правовые основы и содержание режима. Подзаконные акты в рассматриваемой сфере могут только развивать и конкретизировать положения закона.

При этом могут приниматься новые, а также должны учитываться ранее изданные нормативные правовые акты, в особенности это касается правовой регламентации ответственности за нарушение режимных правил. В этом случае законотворческий орган опирается на уже существующие нормы об ответственности физических и юридических лиц. Все нормативные правовые акты, образующие юридическую конструкцию административного режима, должны быть между собой согласованы, органически связаны и объединены в общую систему, образуемую разными видами нормативных правовых актов. Однако и на сегодняшний день остается верным вывод Ю.А. Тихомирова о том, что регламентация административно-правовых режимов еще не отлажена должным образом*(97).

Законодательством должна быть прежде всего определена современная система административно-правовых режимов. В настоящее время федеральными законами определена только система федеральных специальных режимов, хотя полностью она еще не упорядочена. Необходимо развивать законодательную базу, регулирующую порядок введения, осуществления и отмены административно-правовых режимов.

 

Режимные мероприятия

 

При определении понятия "административно-правовой режим" следует исходить из того, что это не только "порядок" - совокупность специальных норм и правил поведения*(98), но и регламентированная деятельность уполномоченных органов исполнительной власти по практическому воплощению режима в жизнь. Сущность режимной деятельности уполномоченных субъектов охватывается понятием "режимные мероприятия".

Термин "режимные мероприятия" употребляется в отечественных исследованиях административно-правовых режимов, особенно специальных (экстраординарных) и в нормативно-правовых актах, в которых перечисляются конкретные виды режимных мероприятий. Но определения понятия "режимные мероприятия" не существует.

На наш взгляд, под режимными мероприятиями следует понимать комплекс мер, реализуемых уполномоченными (организующими) субъектами административно-правовых режимов в целях обеспечения соблюдения установленных требований режима и выполнения возложенных на граждан и юридических лиц обязанностей.

Режимные мероприятия весьма многообразны, что обусловливается разнообразием объектов административно-правовых режимов. Тем не менее на основе единства целевого назначения административно-правовых режимов в их содержании можно выделить некоторые типовые организационные элементы, характерные для всех административно-правовых режимов.

И.С. Розанов правильно, на наш взгляд, подчеркивал, "что при проведении режимных мероприятий речь идет не вообще об упорядочении каких-либо работ, какой-либо деятельности с точки зрения технологического процесса, совершенствования управления в той или иной области и т.д., а преследуется цель сделать эту деятельность подконтрольной, не допустить отклонений от установленного в этих интересах порядка данной деятельности, предупредить, выявить и пресечь действия, наносящие ущерб охраняемым интересам"*(99).

По этой причине в структуре режимных мероприятий важное место занимает их планирование. Предметное содержание этих мероприятий, повторим, можно определить как обеспечение обычной жизнедеятельности людей, производственной деятельности в ординарной ситуации, но с учетом вероятности или возможности нарушения охраняемых режимом публичных интересов.

Общее режимное оформление таких мероприятий, повторим, предусматривается в федеральных законах или постановлениях Правительства РФ. Деятельность уполномоченных органов исполнительной власти по осуществлению режимных мероприятий носит процедурный характер и должна осуществляться, как правило, на основе административных регламентов.

Система режимных мероприятий формируется применительно к каждому режиму при помощи правовых установлений, отражающих специфику режимной сферы.

В рамках планирования и подготовки к решению разнообразных административно-организационных и материально-технических вопросов практического осуществления режима проводятся следующие мероприятия:

- подготовка сил и средств, обеспечивающих функционирование режима;

- создание специальных фондов и источников финансирования;

- оказание гуманитарной помощи;

- проведение спасательных и восстановительных работ и т.д.*(100)

В режимных установлениях содержится четкая регламентация порядка деятельности в режимных областях, осуществляемая преимущественно путем определения положительных правил поведения и производства работ, которые в своей совокупности образуют определенные параметры этой деятельности, препятствующие совершению действий в ущерб государственной или общественной безопасности (например, порядок въезда и производства работ в пограничной зоне, порядок учета и работы с секретными документами)*(101).

В соответствующих правовых актах, которые своевременно доводятся до субъектов (участвующих сторон) каждого конкретного режима, часто определяется, какого рода разрешения и от какого органа требуются на осуществление того или иного вида режимной деятельности, какие действия подлежат обязательной регистрации, какие действия запрещаются без специального на то разрешения, какие виды ответственности и конкретные санкции могут последовать за допущенные нарушения режима, в каком порядке можно обжаловать и заявлять претензии на действия властей, превышающих свои полномочия в сфере данного режима, и т.п.*(102)

К числу режимных мероприятий, осуществляемых уполномоченными органами, могут относиться: квотирование (скажем, ограничения количества лиц), мониторинг (выявление потенциальных угроз или, наоборот, благоприятных условий), аудит, экспертиза (скажем, ценность информации) и т.д.

В обобщенном виде содержанием административных режимов могут охватываться следующие мероприятия:

- создание штабов, нештатных подразделений, центров;

- создание бригад медицинских работников и др.; введение трудовой повинности; введение реквизиции; эвакуация граждан; выселение граждан; забой домашних животных; предоставление временных или стационарных жилищ; предоставление подъемных пособий; производство спасательных и аварийно-спасательных работ; выдача государственных пособий; мероприятия по охране общественного порядка;

- ограничение движения транспортных средств; запрещение продажи спиртных напитков; особый порядок распределения продуктов; порядок распределения гуманитарной помощи; принудительное помещение в медицинские учреждения; мобилизация ресурсов предприятий любой формы собственности; запрет на увольнение работников; переброска войск и техники; применение мер юридической ответственности и др.

Режимные мероприятия не должны противоречить конституционным принципам и конституционному порядку в стране.

При реализации любых административно-правовых режимов не допускаются: применение пыток, жестокое, бесчеловечное или унижающее человеческое достоинство обращение или наказание; ограничение права на жизнь, свободу мысли, совести, религии; придание обратной силы более строгому уголовному закону; какие-либо исключения из общего порядка применения оружия и спецсредств; неправомерное применение силы, превышение полномочий, ущемление гарантий прав личности; осуществление правосудия какими-либо другими, кроме суда, органами, введение ускоренных и упрощенных форм судопроизводства; запрет исполнения приговоров в условиях чрезвычайной ситуации*(103).