Режим общественной безопасности

 

Раскрытие особенностей режима общественной безопасности требует проведения предварительного анализа относительных категорий "общественная безопасность", "общественный порядок", "общественное место" и их соотношения и взаимосвязи.

Более или менее определенным из приведенного категориального ряда является понятие "безопасность", которое в Законе РФ от 05.03.1992 N 2446-1 "О безопасности"*(123), действовавшем до конца 2010 г., раскрывалось как состояние защищенности личности, общества и государства от разного рода угроз. В действующем Федеральном законе от 28.12.2010 N 390-ФЗ "О безопасности"*(124) определение безопасности отсутствует, но оно воспроизведено в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации*(125), где "безопасность" и "национальная безопасность" используются как синонимы.

Такое понимание безопасности как состояния защищенности представляется правильным, поскольку безопасность прежде всего соотносится с противоположностью - опасностью, возникающей в связи с появлением каких-либо угроз охраняемым ценностям - жизни и здоровью людей, окружающей среде, имуществу, общественному согласию, суверенитету и территориальной целостности, дееспособности государства. Угрозы безопасности довольно полно указаны в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации.

Также как и состояние защищенности, определяется общественная безопасность в утвержденной Президентом РФ 14.11.2013 Концепции общественной безопасности в Российской Федерации.

Вместе с тем в научных работах безопасность нередко определяется как система общественных отношений или правоотношений.

Так, М.И. Еропкин относил к общественной безопасности общественные отношения, связанные с соблюдением правил борьбы с пожарами, наводнениями, эпидемиями и другими стихийными бедствиями; правил, обеспечивающих безопасность движения транспорта и пешеходов; правил производства строительных и ремонтных работ в общественных местах и т.п.*(126) Буквальное толкование данного определения приводит к выводу о том, что ученый имел в виду контрольно-надзорные отношения с участием органов пожарного надзора, Госавтоинспекции и других субъектов обеспечения общественной безопасности.

Б.П. Кондратов предлагает понимать под общественной безопасностью систему общественных отношений, урегулированных правовыми нормами в целях обеспечения безопасности личности, общественного спокойствия, благоприятных условий для труда и отдыха граждан, нормальной деятельности государственных органов, общественных объединений, предприятий, учреждений и организаций от угрозы, исходящей от преступных и иных противоправных деяний, нарушения порядка пользования источниками повышенной опасности, предметами и веществами, изъятыми из гражданского оборота, явлений негативного техногенного и природного характера, а также других особых обстоятельств*(127). В то же время в общественной безопасности ученый выделяет материальное, волевое и правовое содержание*(128).

Анализ авторских позиций показывает, что в таких случаях под безопасностью подразумевается скорее деятельность по обеспечению безопасности, нежели собственно безопасность. Это, конечно же, ни в малейшей степени не способствует пониманию сущности общественной безопасности.

Вместе с тем в литературе встречаются примеры толкования понятия "безопасность" в соответствии с нормативным. А.А. Варгузова рассматривает общественную безопасность как состояние защищенности личности и общества от самых разнообразных угроз*(129), A.M. Воронов - как состояние защищенности урегулированных нормами права и морали общественных отношений*(130). А.И. Поздняков совершенно правильно отмечает, что понимание безопасности как состояния защищенности обладает универсальностью*(131).

Представляется, что определение безопасности как состояния является единственно правильным. Безопасность - качественная характеристика. Согласиться с мнением о том, что безопасность - это совокупность или система правоотношений (или общественных отношений) невозможно хотя бы потому, что безопасность предполагает наличие условий для нормальной жизнедеятельности, для возникновения, развития и прекращения желаемых и допустимых общественных отношений. Общественные отношения не могут создавать условия сами для себя. Отношения возникают в ходе осуществления деятельности по обеспечению безопасности.

В отличие от безопасности термин "порядок" и образованные с его использованием сочетания, например "общественный порядок", в законодательстве не определяются никак. В то же время в специальной литературе под "общественным порядком" предлагается понимать также систему общественных отношений, урегулированных социальными нормами разной природы, либо систему правоотношений.

Как следствие, возникает вопрос о соотношении безопасности и порядка, который исходя из того, что оба понятия раскрываются через систему отношений, решается двумя путями. Первому варианту соответствует представление о том, что общественный порядок и [общественная] безопасность - самостоятельные категории. По второму варианту одно объявляется частью другого.

Те ученые, которые описывают общественную безопасность через общественные отношения, сопоставляют ее с общественным порядком как часть и целое. Так, М.И. Еропкин считал, что общественная безопасность является составной частью общественного порядка*(132).

Рассматривая соотношение общественной безопасности и общественного порядка, Б.П. Кондратов, в свою очередь, исходит из "узкого" толкования общественного порядка как системы урегулированных социальными нормами общественных отношений, складывающихся в определенной сфере жизнедеятельности, ограниченной общественными местами, в процессе общения людей*(133). Таким образом, общественный порядок и общественная безопасность, по мнению Б.П. Кондрашова, не связаны и представляют собой системы общественных отношений. Различия заключаются в том, что общественная безопасность образуется правоотношениями, а общественный порядок - социальными отношениями. Кроме того, общественный порядок связывается с общественными местами и с общением людей, а общественная безопасность не имеет территориальных границ и не связана с общением, но определяется через цель - безопасность личности, общественное спокойствие. Взаимосвязь общественного порядка и общественной безопасности Б.П. Кондратов видит в том, что укрепление общественного порядка способствует повышению общественной безопасности*(134). Не ясно только, как автор полагает возможным укреплять систему общественных отношений.

И.И. Веремеенко писал, что общественный порядок как явление и как юридическая категория представляет собой сложную систему различных отношений, тесно смыкающихся и переплетающихся с системами других общественных отношений*(135). Это ошибочное мнение в части соотношения категорий "порядок" и "отношения". Синонимом понятия "порядок" является понятие "режим", а отношения, общественные отношения представляются категориями иного категориального ряда. Вместе с тем рассмотрение правоотношения как идеальной модели общественного отношения или как упорядоченного общественного отношения позволяет увязать порядок с правоотношениями, поскольку порядок, собственно, и представляет собой модель развития общественных отношений, которые несмотря на наличие установленного порядка могут существенно от него отличаться. В то же время каждое правоотношение можно рассматривать как порядок существования (возникновения, изменения, прекращения) общественного отношения, как микрорежим для элементарного общественного отношения. Но правоотношение - это абстрактное отношение. С такой точки зрения общественный порядок как правовая категория представляется системой правоотношений, вероятно однородных, имеющих общий родовой объект - безопасность, определяемый через признак "общественный".

Можно согласиться с тем, что суть отношений, образующих общественный порядок, оказывается одна и та же - безопасность либо общественная, либо личная*(136). Возвращаясь к сформулированным выше представлениям о соотношении категорий "порядок", "правоотношение", "общественное отношение", получаем возможность определить родовой объект системы правоотношений, образующих общественный порядок, как общественную безопасность.

Отметим здесь, что общественную безопасность, как правило, не отделяют от личной безопасности, критериев такого разделения в теории не выработано. Вместе с тем в законодательстве можно встретить примеры употребления данных терминов как равнозначных. Так, в ст. 12 Федерального закона от 07.02.2011 N 3-ФЗ "О полиции"*(137) устанавливается обязанность полиции "устранять угрозы безопасности граждан и общественной безопасности".

Но общественная безопасность как родовой объект правоотношений, образующих общественный порядок, имеет тенденцию к слиянию с национальной безопасностью и неразрывно связывается с иными видами безопасности, такими как пожарная безопасность, безопасность дорожного движения, ядерная безопасность, безопасность опасных производственных объектов, транспортная безопасность.

Рассмотрение безопасности как состояния, что соответствует определению безопасности в нормативных правовых актах и других официальных документах, позволяет иначе взглянуть на вопрос о соотношении безопасности и порядка. Тем более что для термина "порядок" известен синоним - "режим". Во всех дефинициях понятия "режим" оно раскрывается через понятие "порядок" или как совокупность правил*(138).

Таким образом, порядок применительно к общественной безопасности и является режимом общественной безопасности.

Наибольшую сложность в исследовании проблем, связанных с общественной безопасностью и общественным порядком, представляет раскрытие сущности определения "общественный". В теории единства мнений на сей счет не сложилось, а в законодательстве ответа на этот вопрос нет.

Говоря об общественном порядке и об общественной безопасности, некоторые ученые предлагают рассматривать общество в самом широком смысле. Это требует отнесения к угрозам общественной безопасности всего, что угрожает отдельному человеку - члену общества, отдельным группам людей или всем жителям (гражданам) государства, а также государству, ведь военные угрозы территориальной целостности государства действительно представляют опасность для жизни, здоровья и имущества граждан этого государства. Однако в таком случае общественная безопасность охватывает все виды безопасности и отождествляется с национальной безопасностью.

Другая крайняя позиция основывается на понятии "общественное место". В соответствии с ней общественный порядок - это порядок, действующий только в общественных местах. Соответственно общественную безопасность в таком представлении надо понимать как состояние защищенности граждан, находящихся в общественных местах. Данная позиция корреспондировала в свое время структуре органов внутренних дел, в которых существовало разграничение предметной компетенции милиции общественной безопасности и криминальной милиции. Современная структура полиции такого деления не предусматривает.

К сожалению, даже такое ограничение сферы действия общественного порядка остается в значительной степени относительным, поскольку оказывается невозможным точно определить, что входит в понятие "общественные места", а что не входит.

Применительно к категории "общественное место" определение "общественный" содержит в себе два признака:

- территориальный;

- сущностный.

Территориально к общественным местам относятся какие-то места, в которых возможно присутствие граждан, например, улицы, площади, парки, скверы, магазины, торговые центры, театры, кинотеатры, вокзалы, аэропорты.

Сущностно к общественным местам относятся места, в которых граждане удовлетворяют свои жизненные потребности*(139).

Относительность категории "общественное место" проявляется в законодательных актах указанием на оба признака общественного места, что не способствует ясности и определенности. Фактически поиск ответа на вопрос: произошло ли то или иное событие в общественном месте или вне общественного места, отдан на откуп правоприменителю, который в каждом конкретном случае самостоятельно решает, применять к этому случаю правила режима общественной безопасности (правила общественного порядка) или нет.

Указания на общественную безопасность и на общественный порядок имеются в УК РФ и законодательстве об административных правонарушениях, где общественный порядок и общественная безопасность объявляются в качестве защищаемых законодательством ценностей. Кроме того, общественный порядок и общественная безопасность представляются в качестве родовых объектов преступлений и административных правонарушений.

С другой стороны, общественная безопасность, как справедливо отмечается в Концепции общественной безопасности и в научных работах, зависит не только от того, что и как происходит в общественных местах*(140). Это означает, что общественная безопасность обеспечивается различными правовыми режимами - безопасности дорожного движения, транспортной, пожарной, промышленной, атомной и других видов безопасности.

Анализ положений законодательных актов, к сожалению, также не приближает нас к решению задачи. Вследствие этого приходится признать, что абсолютной определенности о сфере действия режима общественной безопасности достичь невозможно. Условно можно принять, что режим общественной безопасности является комплексным и образуется общественным порядком и элементами иных, смежных правовых режимов, которые в настоящей работе рассматриваются в качестве самостоятельных режимов.

Специфика общественного порядка как правового режима заключается в том, что он не устанавливается каким-либо одним нормативным правовым актом. Его источниками являются УК РФ, КоАП РФ и законы субъектов РФ об административных правонарушениях. При этом деяния, нарушающие требования общественного порядка, не в полной мере соответствуют легальным дефинициям преступления и административного правонарушения. Как известно, административным правонарушением признается деяние противоправное, виновное и наказуемое. Применительно к нарушениям общественного порядка признаки противоправности и наказуемости сливаются, поскольку не существует иного нормативного правового акта, устанавливающего правила поведения граждан в общественных местах. В результате требование вести себя прилично и уважительно к окружающим устанавливается путем запрета совершать действия, которые подлежат квалификации как мелкое хулиганство или хулиганство, появляться в общественных местах в состоянии опьянения, оскорбляющем общественную нравственность, и т.д.

В последнее время наметилась тенденция утверждения правил поведения в общественных местах нормативными правовыми актами. Так, если еще совсем не давно правила относительно употребления в общественных местах алкогольных напитков и пива устанавливались соответствующей статьей КоАП РСФСР, а затем КоАП РФ, то сейчас диспозиция нормы ст. 20.20 КоАП РФ изменена с простой описательной на ссылочную. Правила употребления алкогольной продукции в общественных местах установлены теперь ст. 16 Федерального закона от 22.11.1995 N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции"*(141).

Данные правила предусматривают возможность потребления (распития) алкогольной продукции, приобретенной в организациях, у крестьянских (фермерских) хозяйств и индивидуальных предпринимателей, признаваемых сельскохозяйственными товаропроизводителями, потребления (распития) пива и пивных напитков, сидра, пуаре, медовухи, приобретенных у индивидуальных предпринимателей, при оказании этими организациями, крестьянскими (фермерскими) хозяйствами и индивидуальными предпринимателями услуг общественного питания в местах оказания таких услуг.

Не допускается употребление алкогольной продукции в местах, где запрещается их розничная продажа, а также в других общественных местах, в том числе во дворах, подъездах, на лестницах, лестничных площадках, в лифтах жилых домов, на детских площадках, в зонах рекреационного назначения (в границах территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом).

Региональные законы об административных правонарушениях к правилам общественного порядка относят различные запреты, как правило, связанные с поведением граждан в общественных местах, например, приставание к гражданам, азартные игры, гадания.

Режим общественной безопасности характеризуется наделением полномочиями по обеспечению соблюдения установленных требований определенного круга субъектов, включающего негосударственных субъектов.

Основным субъектом обеспечения общественной безопасности является полиция, статус которой установлен Федеральным законом "О полиции".

На полицию возлагаются следующие обязанности: принимать и регистрировать заявления и сообщения о преступлениях и административных правонарушениях, о происшествиях, осуществлять проверку соответствующих сведений, осуществлять оперативно-разыскную деятельность, принимать предусмотренные законом меры предупреждения, пресечения, устранять угрозы общественной безопасности, возбуждать уголовные дела и дела об административных правонарушениях, осуществлять производство по таким делам; обеспечивать общественную безопасность граждан и общественный порядок на улицах, площадях, стадионах, в скверах, парках, на транспортных магистралях, вокзалах, в аэропортах, морских и речных портах и других общественных местах; обеспечивать безопасность граждан и общественный порядок в местах проведения массовых мероприятий; осуществлять государственный контроль (надзор) за соблюдением обязательных требований в области обеспечения безопасности дорожного движения, оборота оружия, осуществления частной детективной и охранной деятельности; осуществлять контроль (надзор) за соблюдением лицами, освобожденными из мест лишения свободы, установленных для них судом запретов и ограничений; осуществлять доставление граждан, административное задержание, проводить досмотры, задерживать транспортные средства, изымать вещи и предметы, незаконно находящиеся у граждан и организаций, применять временный запрет деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и т.д.

Для выполнения возложенных на нее обязанностей ст. 13 Федерального закона "О полиции" полиции предоставлены соответствующие права.

В последнее время активизировались негосударственные субъекты обеспечения общественной безопасности, получившие правовую основу в виде Федерального закона от 02.04.2014 N 44-ФЗ "Об участии граждан в охране общественного порядка"*(142). В соответствии с данным Федеральным законом в охране общественного порядка вправе принимать участие народные дружины, иные общественные организации правоохранительной направленности, а также внештатные сотрудники полиции.

Обязательным условием участия граждан в охране общественного порядка теперь является регистрация общественной организации или народной дружины в соответствующем региональном реестре народных дружин и общественных объединений правоохранительной направленности в субъекте РФ, который уполномочено вести МВД России.

Участие граждан в охране общественного порядка предполагает: информирование органов внутренних дел (полиции) и иных правоохранительных органов о правонарушениях и об угрозах общественному порядку; участие в мероприятиях по охране общественного порядка по приглашению органов внутренних дел (полиции) и иных правоохранительных органов; участие в охране общественного порядка при проведении спортивных, культурно-зрелищных и иных массовых мероприятий по приглашению их организаторов; участие в работе координационных, консультативных, экспертных и совещательных органов (советов, комиссий) по вопросам охраны общественного порядка, создаваемых в органах внутренних дел (полиции) и иных правоохранительных органах, по их приглашению. В то же время воспрепятствование осуществляемой на законном основании деятельности народного дружинника или внештатного сотрудника полиции в связи с их участием в охране общественного порядка либо невыполнение их законных требований о прекращении противоправных действий влечет административную ответственность на основании ст. 19.35 КоАП РФ.

Режим чрезвычайной ситуации

 

В условиях все возрастающего количества стихийных бедствий и техногенных аварий одним из наиболее востребованных направлений государственной политики является создание правовых, технических и организационных мер по мониторингу, прогнозированию, предупреждению (смягчению) и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 N 1662-р*(143), поддержание высокого уровня безопасности населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера определено как благоприятное условие для высвобождения инновационного потенциала населения и динамичного развития бизнеса. Действительно, создание гарантий для безопасной жизнедеятельности населения, защиты жизни и здоровья граждан, установление мер для безопасного функционирования объектов экономики и окружающей среды, а в случае наступления неблагоприятных последствий экстренное реагирование и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций позволяют государству стабильно развиваться.

В праве традиционно режим чрезвычайной ситуации относят к режимам специальным, целью введения которых является обеспечение стабильного порядка в государстве и обществе. В условиях специальных административно-правовых режимов, в том числе режима чрезвычайной ситуации, действия органов государственной власти направлены на создание и поддержание необходимого уровня защищенности объектов и поддержание общественной безопасности.

Специальные административно-правовые режимы и режим чрезвычайной ситуации не являются исключением, допускают серьезные "ограничения правосубъектности физических и юридических лиц, вводимые в качестве временной социально-объективной и правовой меры обеспечения безопасности личности, общества и государства, определяемой сложившимися конкретными обстоятельствами"*(144). При этом действие подобных мер ограничивается территорией чрезвычайной ситуации.

Ограничительные меры при возникновении чрезвычайной ситуации касаются не только прав и обязанностей физических и юридических лиц, но и системы органов управления, действующих на территории чрезвычайной ситуации, и порядка осуществления ими управленческой деятельности. От вида возникшей чрезвычайной ситуации зависит выбор не только мер, направленных на ее ликвидацию, но и мер, направленных на восстановление жизнедеятельности в регионе. Выбор форм управленческого воздействия при наступлении чрезвычайной ситуации опосредуется также видом угрозы (природное явление, техногенная катастрофа), масштабом чрезвычайной ситуации, временным периодом, сопутствующими негативными последствиями, влиянием чрезвычайной ситуации на экономическую и социальную составляющие и иными подобными факторами.

Понятие "чрезвычайная ситуация" раскрывается в Федеральном законе от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера"*(145). Согласно ст. 1 Закона под чрезвычайной ситуацией понимается обстановка, сложившаяся на определенной территории в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей. Авария, опасное техногенное происшествие, стихийное бедствие являются разрушительными процессами, развивающимися в результате нарушения нормального взаимодействия технологических объектов с компонентами окружающей природной среды.

Таким образом, в основе чрезвычайной ситуации всегда лежит объективно выраженное событие, которое повлекло наступление негативных последствий для широкого круга лиц. Следует согласиться с Е.С. Калиной*(146) в том, что именно признаки социального или природно-техногенного процесса позволяют рассматривать чрезвычайную ситуацию в качестве носителя правового режима.

Исследователи указывают, что возникновение чрезвычайной ситуации влечет "невозможность обеспечения общественной безопасности обычными способами, с использованием обычных средств. Возникает необходимость в создании новых организационных структур, новых форм взаимодействия всех сил, принимающих участие в обеспечении общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях, а также иного нормативного воздействия, чем те, которые действуют в обычных условиях"*(147).

В зависимости от масштабов чрезвычайные ситуации классифицируются в соответствии с постановлением Правительства РФ от 21.05.2007 N 304 "О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера"*(148) на ситуации локального, муниципального, межмуниципального, регионального, межрегионального и федерального характера. Классификация строится на основе следующих показателей:

1) территория;

2) количество пострадавших;

3) размер материального ущерба.

Чрезвычайные ситуации в лесах, возникшие вследствие лесных пожаров, классифицируются в соответствии с постановлением Правительства РФ от 17.05.2011 N 376 "О чрезвычайных ситуациях в лесах, возникших вследствие лесных пожаров"*(149) на четыре группы: муниципального, регионального, межрегионального и федерального характера в зависимости от сложного сочетания критериев. В качестве таковых критериев выступают: зона поражения, время длительности пожара; количество субъектов РФ, оказавшихся в зоне поражения, и т.д.

Юридическим фактом введения режима чрезвычайной ситуации является состоявшееся событие природного или техногенного характера. При введении режима чрезвычайной ситуации согласно ст. 4.1 Федерального закона "О защите населения и территорий от чрезвычайной ситуации природного и техногенного характера" в зависимости от ее последствий, а также от привлекаемых к ликвидации чрезвычайной ситуации сил и средств единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, классификации чрезвычайных ситуаций и характера развития чрезвычайной ситуации и других факторов, влияющих на безопасность жизнедеятельности населения и требующих принятия дополнительных мер по защите населения и территорий от чрезвычайной ситуации, устанавливается один из следующих уровней реагирования:

1) объектовый уровень реагирования - решением руководителя организации при ликвидации чрезвычайной ситуации силами и средствами организации, оказавшейся в зоне чрезвычайной ситуации, если зона чрезвычайной ситуации находится в пределах территории данной организации;

2) местный уровень реагирования:

- решением главы поселения - при ликвидации чрезвычайной ситуации силами и средствами организаций и органов местного самоуправления, оказавшихся в зоне чрезвычайной ситуации, которая затрагивает территорию одного поселения,

- решением главы муниципального района - при ликвидации чрезвычайной ситуации силами и средствами организаций и органов местного самоуправления, оказавшихся в зоне чрезвычайной ситуации, которая затрагивает межселенную территорию, либо территории двух и более поселений, либо территории поселений и межселенную территорию, если зона чрезвычайной ситуации находится в пределах территории одного муниципального района,

- решением главы городского округа - при ликвидации чрезвычайной ситуации силами и средствами организаций и органов местного самоуправления, оказавшихся в зоне чрезвычайной ситуации, если зона чрезвычайной ситуации находится в пределах территории городского округа,

- решением должностных лиц, определяемых законами субъектов РФ - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, - при ликвидации чрезвычайной ситуации на внутригородских территориях городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;

3) региональный (межмуниципальный) уровень реагирования - решением высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) при ликвидации чрезвычайной ситуации силами и средствами организаций, органов местного самоуправления и органов исполнительной власти субъекта РФ, оказавшихся в зоне чрезвычайной ситуации, которая затрагивает территории двух и более муниципальных районов либо территории муниципального района и городского округа, если зона чрезвычайной ситуации находится в пределах территории одного субъекта РФ;

4) федеральный уровень реагирования - решением Правительства РФ при ликвидации чрезвычайной ситуации силами и средствами органов исполнительной власти субъектов РФ, оказавшихся в зоне чрезвычайной ситуации, которая затрагивает территории двух и более субъектов РФ.

Решениями назначается и руководитель работ по ликвидации чрезвычайной ситуации, который несет ответственность за проведение этих работ в соответствии с законодательством РФ и законодательством субъектов РФ, а также вправе принимать дополнительные меры по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. К таковым мерам законодатель относит:

- ограничение доступа людей и транспортных средств в зону чрезвычайной ситуации;

- определение порядка разбронирования резервов материальных ресурсов, находящихся в зоне чрезвычайной ситуации, за исключением государственного материального резерва;

- определение порядка использования транспортных средств, средств связи и оповещения, а также иного имущества органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций;

- приостановление деятельности организации, оказавшейся в зоне чрезвычайной ситуации, если существует угроза безопасности жизнедеятельности работников данной организации и иных граждан, находящихся на ее территории;

- осуществление мер, обусловленных развитием чрезвычайной ситуации, не ограничивающих прав и свобод человека и гражданина и направленных на защиту населения и территорий от чрезвычайной ситуации, создание необходимых условий для предупреждения и ликвидации чрезвычайной ситуации и минимизации ее негативного воздействия.

Анализ законодательства в рассматриваемой сфере показывает, что перечень возможных ограничений прав хозяйствующих субъектов при чрезвычайных ситуациях является открытым. В условиях действия режима чрезвычайной ситуации может быть установлено, как ограничение деятельности хозяйствующих субъектов путем использования принадлежащего им имущества для ликвидации чрезвычайных ситуаций, так и полное прекращения хозяйственной деятельности. Так, например, согласно ст. 66 Федерального закона 07.07.2003 N 126-ФЗ "О связи"*(150) операторы связи должны предоставлять абсолютный приоритет всем сообщениям, касающимся безопасности человека на воде, на земле, в воздухе, космическом пространстве, а также сообщениям о крупных авариях, катастрофах, об эпидемиях, эпизоотиях и о стихийных бедствиях, связанным с проведением неотложных мероприятий в области государственного управления, обороны страны, безопасности государства и обеспечения правопорядка.

Применяемые меры зависят от характера протекания чрезвычайной ситуации, масштабов бедствия, мер, принимаемых для ликвидации чрезвычайной ситуации.

Функции по обеспечению режима чрезвычайной ситуации в соответствии со ст. 4 Федерального закона "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций" возложены на Единую государственную систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС), которая объединяет органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и организаций, в полномочия которых входит решение вопросов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (ЧС).

В настоящее время в рамках деятельности РСЧС решаются следующие основные задачи*(151):

- обеспечение готовности к действиям органов управления, сил и средств, предназначенных и выделяемых для предупреждения и ликвидации ЧС;

- подготовка населения к действиям в ЧС и организация оповещения и информирования населения о ЧС;

- прогнозирование и оценка социально-экономических последствий ЧС;

- создание резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации ЧС;

- осуществление государственной экспертизы, надзора и контроля в области защиты населения и территорий от ЧС;

- ликвидация ЧС;

- осуществление мероприятий по социальной защите населения, пострадавшего от ЧС, проведение гуманитарных акций;

- международное сотрудничество в области защиты населения и территорий от ЧС.

Несмотря на то, что большая часть задач поставлена перед РСЧС уже почти два десятилетия тому назад, решение многих из них по-прежнему затруднено. Так, состояние готовности к действиям по предупреждению и ликвидации ЧС не обеспечивает полной безопасности населения, всего земельного, водного, воздушного пространства в пределах Российской Федерации, объектов производственного и социального назначения, а также окружающей среды от ЧС природного и техногенного характера, прежде всего из-за недостаточности или малоэффективности мер предупреждающего характера, предпринимаемых органами управления РСЧС. Кроме того, практика ликвидации ЧС нередко показывает, что уровень готовности сил и средств РСЧС не всегда соответствует современным требованиям.

Утвержденным постановлением Правительства РФ от 30.12.2003 N 794 Положением о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций*(152) установлено, что федеральные органы исполнительной власти создают функциональные подсистемы РСЧС. Согласно п. 4 Положения о РСЧС организация, состав сил и средств функциональных подсистем, а также порядок их деятельности определяются положениями о них, утверждаемыми руководителями федеральных органов исполнительной власти и уполномоченных организаций, имеющих функциональные подсистемы единой системы, по согласованию с МЧС России. Исключение составляет сфера предупреждения и ликвидации последствий ЧС, связанных с ядерным оружием, а также функциональные подсистемы единой системы, создаваемые федеральными органами исполнительной власти в соответствии с решениями Правительства РФ, поскольку положения об указанных функциональных подсистемах реагирования и ликвидации утверждаются Правительством РФ по представлениям федеральных органов исполнительной власти, согласованным с МЧС России.

В настоящее время соответствующие положения о функциональных подсистемах РСЧС утверждены Минтрансом России, МЧС России, Минкомсвязи России, Минпромторгом России, Минэнерго России, Минздравом России, Минрегионом России, Минсельхозом России, Минобрнауки России, Минтруда России, Рослесхозом, Росприроднадзором, Росрыболовством, Росгидрометом, Ростехнадзором, Роспотребнадзором, Роснедрами, Росстроем и Госкорпора