Глава I. Теоретические проблемы института административно-правовых режимов

§ 1. О термине "административно-правовой режим"

 

В доктрине административного права понятие отраслевого правового режима обозначается разными терминами: "режимное регулирование", "управленческие режимы", "режимная организация управления", "режимы государственного управления", "режимное административно-правовое регулирование", но наиболее часто - "административно-правовые режимы"*(25), что свидетельствует о неустоявшемся наименовании одного из базовых институтов административного права.

Административно-правовые режимы могут иметь и другое наименование. Например, наиболее характерный вид административно-правового режима - таможенный режим - в настоящее время имеет наименование таможенной процедуры*(26). Термин изменился, но сущность та же: это особый порядок регулирования в таможенной сфере.

В административном законодательстве многие административные режимы обозначаются просто "режим", без прилагательного "административно-правовой": "режим государственной границы", "режим контртеррористической операции", "режим закрытого административно-территориального образования" и т.д. Официально термин "административно-правовой режим" не употребляется.

Доктринальное использование термина "административно-правовой режим" оправдано, поскольку обозначает принадлежность этого понятия к отрасли административного права и деятельности органов исполнительной власти. Вместе с тем исходя из сложившейся законодательной практики наименования режимов, применяемых в государственном управлении, вполне допустимо употребление термина "административный режим" в качестве их общего доктринального наименования. Использование прилагательного "правовой" в данном термине представляется излишним, ибо в государственном управлении вся деятельность законодательно и нормативно строго регламентируется: "разрешено только то, что указано в законе", "правильно (обоснованно) только то, что законно" и т.д.

 

§ 2. Основные подходы к определению понятия "административно-правовой режим"

 

Наукой административного права еще не выработано никакого общепринятого взгляда на природу и роль административно-правовых режимов в публичном управлении. И это не случайно, имея ввиду многообразие режимов и тот факт, справедливо отмеченный проф. С.С. Маиляном, что "в большинстве случаев проблематика административно-правовых режимов рассматривается лишь применительно к режимам чрезвычайного и военного положения"*(27).

Такой подход к исследованию административно-правовых режимов для своего времени был правильным потому, что именно указанные и другие специальные режимы образуют основу общегосударственной системы обеспечения безопасности.

Однако он, естественно, не способствовал выработке полного и содержательного представления о всей совокупности режимов, которые можно было бы охватить общим понятием "административно-правовые режимы", хотя научная работа по определению сущности, границ и описанию проблематики административных режимов в науке административного права проводилась в отдельные периоды, можно сказать, интенсивно.

Анализ основных точек зрения, более или менее четко сформулированных в науке административного права на сегодняшний день, позволяет констатировать следующие подходы к определению понятия "административно-правовой режим".

1. Административно-правовой режим - это дополнительные способы "обеспечения правового порядка специальными или тематическими законами, преимущественно запрещающими и обязывающими нормами, установлением зонирования, режимных правил жизнедеятельности, закреплением особого статуса объекта (носителя режима)"*(28) (Д.Н. Бахрах, С.Д. Хазанов и др.).

При этом различаются общий режим деятельности государственной администрации и специальные режимы, под которыми понимается система норм права, регулирующих определенную деятельность разных субъектов, их отношения по поводу определенного объекта. Он закреплен нормативно и тесно связан с соответствующей группой общественных отношений - предметом административно-правового регулирования*(29).

Достоинство изложенной позиции в том, что в ней подчеркивается связь административно-правовых режимов с исходными категориями - "правовое регулирование", "правовой режим", но не выявляются правоотраслевые характеристики административно-правовых режимов.

Близко к изложенной позиции (в контексте выделения общего режима деятельности государственной администрации) примыкает подход, согласно которому административно-правовые режимы являются основой административно-правового регулирования (Ю.А. Дмитриев, А.А. Евтеева, С.М. Петров)*(30).

Выделение так называемого общего режима деятельности государственной администрации по существу тождественно общему административно-правовому регулированию деятельности органов исполнительной власти и не привносит ничего нового в характеристику административно-правовых режимов. Авторы даже не дали "имя" этому режиму. Это означает, "общему режиму деятельности государственной администрации" свойственны все признаки механизма административно-правового регулирования. Следовательно, фактических оснований для выделения такого административно-правового режима не существует. Нет никаких научных оснований и для рассмотрения административно-правовых режимов в качестве основы административно-правового регулирования. Такой подход ведет к отождествлению административно-правовых режимов с институтами административного права в целом.

2. Административно-правовой режим - это "особый правовой режим деятельности физических и юридических лиц в сфере исполнительной власти, который устанавливается федеральным законодательством и обусловлен обстоятельствами чрезвычайного характера или особенностями вида деятельности". Соответственно их основной целью и главным предназначением является "создание на пути правонарушителей надежных правовых барьеров, которые бы серьезно затрудняли, а в ряде случаев и полностью исключали достижение преступных целей"*(31) (В.Б. Рушайло, В.Л. Анисимов, А.Б. Антонов, В.Г. Балашов, А.Л. Балтовский, Б.П. Кондратов и др.).

В другом фрагменте своей монографии В.Б. Рушайло характеризует административно-правовой режим как установленную в законодательном порядке совокупность правил деятельности, действий или поведения лиц, а также порядок реализации ими своих прав в определенных ситуациях обеспечения и поддержания общественной безопасности специально созданными для этой цели государственными органами и общественными объединениями*(32).

Такая трактовка понятия "административно-правовой режим" охватывает только одну обособленную категорию административно-правовых режимов, а именно специальных или экстраординарных административно-правовых режимов, и не выявляет специфических признаков общего понятия "административно-правовые режимы".

3. С позиций обеспечения суверенитета и обороны страны, т.е. в более широком варианте охраны и защиты общественной и государственной безопасности, административно-правовой режим определяется И.С. Розановым как установленная в законодательном порядке совокупность правовых и организационно-технических мер, используемых в сфере безопасности, представляющий собой юридико-организационный институт*(33).

Практически аналогичным образом, но в более узком варианте - с позиций обеспечения безопасности и охраны общественного порядка определяет административно-правовой режим В.В. Ласточкин - как совокупность правовых установлений и необходимых организационных управленческих мероприятий, обеспечивающих порядок реализации отдельными гражданами своих соответствующих прав и обязанностей, а также такой порядок деятельности государственных органов и общественных объединений, который наиболее адекватно отвечает интересам обеспечения безопасности и охраны общественного порядка на данном, строго ограниченном участке государственного управления*(34).

Приведенные определения понятия "административно-правовой режим" также отражают цели, назначение и параметры только определенной совокупности административно-правовых режимов, хотя и заявлены в качестве общенаучных определений административно-правовых режимов.

4. По мнению некоторых авторов, административно-правовой режим представляет собой совокупность опосредованных источниками повышенной опасности общественных отношений, регулируемых нормами административного права и обеспечиваемых организационными и материально-техническими средствами (Е.С. Калина, А.Н. Кислицын, А.П. Коротков, Ю.Ю. Соковых и др.).

Данный подход также представляется достаточно узким, поскольку охватывает только режимы, введение которых обусловлено ситуациями техногенного, природного и иного социально-опасного характера.

5. А.И. Стахов предлагает административно-правовые режимы определять с позиции информационного подхода. Сущность административно-правового режима, по его мнению, состоит в информационно-психологическом содержании.

Однако заявленная А.И. Стаховым позиция, представляющая научный интерес, фактически не раскрыта. В авторском определении административно-правового режима*(35) не содержатся ни информационные, ни психологические компоненты понятия "административно-правовой режим".

Оно носит "интегративный характер" и отражает такие аспекты административно-правовых режимов, как установление специального порядка деятельности государственных органов и реализации физическими и юридическими лицами своих прав; обеспечение интеграции многосубъектных отношений; превенция правонарушений, которые представлены и в других доктринальных подходах.

Другой недостаток данного, в целом фактически методологически верного широкого подхода, видится тем не менее в неполноте отражения сущности административно-правовых режимов, в частности, в игнорировании особенностей тех административно-правовых режимов, которые используются для создания оптимальных условий жизнедеятельности в той или иной сфере, на определенной территории, для реализации соответствующих функций государственного управления, обеспечения экономических и социальных интересов граждан и государства и других целей.

6. По мнению некоторых авторов, административно-правовой режим представляет собой "установленный нормами права и обеспеченный совокупностью юридических и организационно-технических процедур комплекс административно-правовых средств, определяющих меру возможного и должного поведения субъектов"*(36).

Применительно к предпринимательской деятельности, например, В.Д. Мельгунов административно-правовые режимы определяет:

а) в качестве одного из основных, минимально достаточных средств, при помощи которых осуществляется административно-правовое воздействие на общественные отношения в сфере предпринимательской деятельности;

б) как объективно необходимый элемент вмешательства государства в предпринимательскую деятельность в целях ее упорядочения, обеспечения безопасности, развития и сглаживания противоречий публичных и частных интересов.

Своеобразие административно-правовых режимов проявляется при этом в особом порядке возникновения и формулирования содержания прав и обязанностей участников административно-правовых отношений и их осуществления, наличии специфических санкций, особых способах их реализации.

7. Представляется, что методологически более обоснованным является подход к определению понятия "административно-правовой режим" как к официально установленному особому порядку правового регулирования, отражающему совокупность юридических и организационных средств, используемых для закрепления социально-правового состояния объектов воздействия, и направленному на обеспечение их устойчивого функционирования (Ю.А. Тихомиров, Д.Н. Бахрах, Б.В. Российский, Ю.А. Старилов и др.)*(37).

Близко к изложенной позиции примыкает точка зрения С.С. Машина, согласно которой сущность управленческих режимов в особом организационном проявлении объективных закономерностей управления, обеспечивающих достижение его целей, поддержание устойчивого состояния системы управления и протекающих в ней управленческих процессов в условиях открытости систем социального управления и их активного взаимодействия с окружающей средой*(38).

Как видно, существующие подходы к определению сущности и назначения административно-правовых режимов в целом не отражают их многоплановости и многоаспектности в государственном управлении; не выделяют социально значимые цели, для достижения которых они образуются; не характеризуют правовые средства, при помощи которых решаются режимные задачи; не отражают многообразие выполняемых задач и функций органами исполнительной власти; в теоретическом плане - не выявляют взаимосвязей с другими категориями науки административного права и не определяют их основных общих признаков как своеобразного института административного права.