Регламент работы официальной оппозиции

Деятельность парламентской оппозиции в Канаде зависит не только от её партийной принадлежности и характера обсуждаемых вопросов, но и от регламента работы Парламента, от установленных правил и процедур. Среди парламентских партий федерального уровня особое положение занимают партии, имеющие не менее 12 депутатских мест в Палате общин. Они получают налоговые льготы и государственное финансирование для проведения научной и аналитической работы. Таким образом, укрепляется положение ведущих партий.

Одна из особенностей работы Парламента состоит в том, что время для дебатов распределяется между партиями (или независимыми депутатами) по числу депутатских мест. В то же время повестка дня и формат обсуждения определяются на собрании с участием лидеров всех политических партий.

Привилегированное положение при этом имеет глава официальной оппозиции (Leader of Official Opposition), пост которого (официально признаваемый с 1905 г.) занимает лидер второй по числу депутатских мест партии, не входящей в состав правительства. Не считая почётного места в первом ряду в зале заседаний, глава официальной оппозиции получает право первым выступать по всем законопроектам и другим инициативам правящей партии. При этом продолжительность его выступлений регламентом не ограничивается.

Лидер официальной оппозиции в Палате общин канадского Парламента - 14-е лицо в иерархии государственных должностей. По статусу он стоит между министрами федерального правительства и лейтенант-губернаторами провинций и, в отличие от лидеров других оппозиционных партий, имеет право встречаться с прибывающими в Канаду с официальными визитами руководителями иностранных государств.

Сменяемость лидеров официальной оппозиции происходит значительно чаще, чем премьер-министров. Так, с 1993 г. по настоящее время в Канаде сменилось всего три премьер-министра (Ж. Кретьен, П. Мартин и С. Харпер) и 12 лидеров официальной оппозиции (Бушар, Дюсепп, Готье, Мэннинг, Дэй, Харпер, Хилл, Грэхэм, Дион, Игнатьефф, Лейтон и Малкэр). Кроме того, было ещё пять временных (исполняющих обязанности) лидеров официальной оппозиции.

Правящая партия обязана проводить консультации с официальной оппозицией и, прежде всего, с её лидером по важнейшим планируемым правительственным решениям, не исключая и рекомендаций на назначение на такие высокие должности, как спикер палаты и генерал-губернатор. В принимаемые документы лидер официальной оппозиции имеет право вносить своё особое мнение или комментарии, которые подлежат опубликованию. Глава официальной оппозиции формирует "теневой кабинет", призванный критически оценивать работу членов действующего федерального правительства. В провинциальных законодательных органах лидер официальной оппозиции имеет похожие права и обязанности.

Хотя время выступлений в парламентских дебатах распределяется между партиями в зависимости от числа принадлежащих им депутатских мест, официальная оппозиция и здесь имеет ряд преимуществ. В частности, в течение восьми дней после "Тронной речи" и шести дней после бюджетного послания оппозиция имеет право на выступления в дебатах без ограничения по времени. Вместе с тем, парламентские правила, регламентирующие прекращение прений, служат средством правящего большинства прерывать критику оппозиции.

Кроме того, ежедневно на заседании Палаты общин 45 минут отводится для вопросов и ответов (question period), когда любой парламентарий (в том числе представитель оппозиции) может устно задать вопрос министрам, председателям парламентских комитетов и членам аппарата Палаты общин [19]. В Канаде практически все заседания Палаты общин транслируются по телевидению.

Небезынтересно отметить, что лидер официальной оппозиции имеет такую же заработную плату, как и федеральные министры, одновременно являющиеся депутатами. Лишь премьер-министр - лидер правящей партии - получает большую зарплату.

Наконец, следует сказать и о так называемых днях оппозиции (allotted days, opposition days). В течение календарного года 22 дня заседаний Палаты общин распределяются между оппозиционными партиями пропорционально числу занимаемых ими депутатских мест. Повестку дня каждого такого заседания формируют оппозиционные партии, все выдвигаемые ими предложения ставятся на голосование (кроме случаев, когда сами инициаторы предложений считают их не требующими голосования) [18]. Понятно, что оппозиция вряд ли может рассчитывать на принятие своих предложений большинством голосов. Её основная цель - обратить внимание парламентариев и широкой общественности на важные для оппозиции проблемы, высказать собственную позицию по вопросам, которые правительство обходит молчанием.

Оппозиция может проявлять законодательную инициативу и вносить законопроекты от лица рядовых членов Парламента (так называемые частные законопроекты, private member's bills). Этим правом наделены все депутаты, в том числе независимые, не состоящие в партиях, и представители правящей партии. Частные законопроекты не могут касаться вопросов налогообложения или расходования государственных средств (в исключительных случаях парламентарий может получить специальное разрешение на внесение подобного законопроекта) [9].

Парламентские комитеты, которые играют ключевую роль в деятельности любого Парламента, в Канаде, как правило, возглавляются депутатами от правящей партии. Однако 4 из 26 постоянных парламентских комитетов возглавляются депутатами от официальной оппозиции (в настоящее время - НДП). Это - комитеты по вопросам доступа к информации, этики и защиты частных прав; по делам женщин; по правительственным операциям и бюджетным предположениям и, что примечательно, по контролю над расходованием государственных средств. При этом в любом комитете, возглавляемом депутатом от правящей партии, первым заместителем является представитель официальной оппозиции, а вторым - представитель другой оппозиционной партии. Соответственно, в комитетах, возглавляемых официальной оппозицией, первым заместителем является представитель правящей партии, а вторым - представитель другой парламентской партии.

Несколько слов следует сказать и о верхней палате Парламента - Сенате. Хотя сенаторы представляют, прежде всего, регионы, они также ассоциированы с партиями, но могут быть и независимыми или не связывать себя с членством в партии. Здесь также формируется официальная оппозиция по числу депутатских мест. Однако - и это очень важно - официальной оппозицией в Сенате может быть другая партия, нежели партия, являющаяся официальной оппозицией в Палате общин (партия официальной оппозиции в Палате общин может не иметь своих представителей в Сенате). Лидер официальной оппозиции в Сенате является по должности (ex-officio) членом всех комитетов Сената. Роль официальной оппозиции в Сенате носит, скорее, символический характер, так как верхняя палата практически всегда утверждает решения, принятые нижней палатой.

Если, скажем, в ряде стран современного мира после смещения правительства вставал непростой вопрос - кто будет управлять страной? - то в Канаде ответ изначально ясен - официальная парламентская оппозиция, которая в структурном плане значительно сложнее, чем в Великобритании.

Роль и тактика оппозиции

Мнения о роли оппозиции в политическом процессе высказываются самые разные. Так, ещё в 1922 г. депутат канадского Парламента от Лейбористской партии В. Ирвин назвал официальную оппозицию "политическими безработными" [10, р. 214], ждущими своей очереди постоять "у руля". Известный европейский политолог Ж. Блондель однажды заметил, что оппозиция, по сути, "паразитирует" на идеях правительства [4, р. 463]. Канадский учёный Д. Смит в опубликованной в 2013 г. книге утверждает, что в Канаде не сложилось прочных традиций парламентской оппозиции в силу разных причин. К их числу он относит длительное доминирование Либеральной партии, закрепившее представление об оппозиции как об "альтернативном правительстве"; частые периоды правления "правительств меньшинства"; роль новых СМИ, включая социальные сети, взявших на себя парламентскую функцию обсуждения политики правительства; переход многих "групп интересов" к тактике "прямого действия" [24, р. 2].

В силу этих и других обстоятельств закономерно возникает вопрос - какова роль Парламента в наши дни? Каким он должен быть: упреждающе инициирующим принятие новых законов, или, скорее, обсуждающим предлагаемые исполнительной властью проекты? В любом случае его задача - поиск согласия по ключевым политическим вопросам путём нескольких чтений законопроектов, их обсуждения в парламентских комитетах, голосования в обеих палатах (на провинциальном уровне - в одной). Как считают в Канаде, парламентские дебаты - важный инструмент согласования конфликтных интересов, выражения различных позиций. К тому же, в отличие от прошлых времён принятие законов требует специальных знаний. Поэтому возрастает роль профильных комитетов и комиссий. В зависимости от наличия и степени развитости комитетов и комиссий парламенты условно подразделяются на "обсуждающие" и "работающие". В первом случае большую часть времени Парламент обсуждает различные вопросы на общих заседаниях в присутствии всех депутатов. Во втором - большая часть работы происходит в комиссиях и комитетах, а на общее заседание выносятся уже подготовленные законопроекты и решения. В этом случае складывается своего рода "разделение труда", и комитеты в силу гораздо большей компетентности в специальных вопросах могут на практике брать на себя основные законотворческие функции, тогда как на общих заседаниях депутаты голосуют за уже подготовленные решения без дополнительного обсуждения.

В парламентской системе, где исполнительная власть не избирается населением, а производна от законодательной, оппозиция должна быть, прежде всего, внутри Парламента. Это, впрочем, не исключает наличия и внепарламентской оппозиции - профсоюзов, СМИ, других лоббистских групп. Так происходит и в Канаде: сформированная в Парламенте оппозиция, взаимодействуя с внепарламентской оппозицией, обеспечивает "сдержки и противовесы" правящей партии. Оппозиция должна быть в любой момент готова сформировать новое правительство в случае ухода в отставку действующего кабинета министров. Поэтому в научной литературе представлена точка зрения, согласно которой в реальной жизни канадская официальная оппозиция зачастую уже представляет собой альтернативное правительство (теневой кабинет) [13, p. 159]. Однако можно встретить и мнение о том, что в последние два десятилетия в Канаде не было "альтернативного правительства в ожидании" [6, р. 277]. Так, нынешний премьер-министр С. Харпер не был депутатом Палаты общин на момент избрания лидером Консервативной партии, что расходится с традиционной концепцией, согласно которой будущий глава правительства ждёт своего часа на посту лидера парламентской оппозиции. Похожим образом складывалась и карьера М. Кинга, Дж. Тернера и Ж. Кретьена.

Парламентская оппозиция видит своей задачей постоянную критику правительства, предпочитая при этом не высказываться определённо о том, как бы она сама действовала на его месте в сложившихся обстоятельствах. Такой традиционный подход к выполнению функций оппозиции вызывает споры. Действительно, может ли партия (или объединение депутатов от нескольких партий) ограничиваться критикой, не предлагая собственного варианта решения существующих проблем. Отсутствие конструктивной программы может оттолкнуть потенциальных избирателей, создать оппозиции репутацию безответственных "критиканов", подмечающих малейшие оплошности и недостатки работающего кабинета министров, не предлагая ничего взамен.

С другой стороны, в условиях быстро меняющихся общественных настроений оппозиции невыгодно связывать себя какой-либо однозначной позицией по основным вопросам политической повестки дня, для неё важна возможность "подстраиваться" под сиюминутные колебания общественного мнения, менять точку зрения, реагируя на изменение правительственной политики. К тому же оппозиция может оказаться в ситуации выбора между интересами оппозиции (способствовать уходу в отставку действующего правительства) и интересами государства в целом (сохранения политической, экономической и социальной стабильности). Так, в политической истории Канады был эпизод, когда лидер официальной оппозиции и ярый противник правившей Либеральной партии Р. Стэнфилд после беседы с управляющим Банком Канады отказался от попытки инициировать отставку правительства, рискуя обрести при этом репутацию "предателя" интересов оппозиции. Смена правительства в тех экономических условиях могла спровоцировать в стране тяжёлый кризис [26, р. 480]. Сохранение единства Канады также всегда требовало консолидации политических сил.

Стоит отметить, что традиционная парламентская процедура принятия решений и особенно правило большинства в современных условиях всё меньше и меньше устраивает различные политические силы. Бывший квебекский премьер Ж. Шаре как-то сказал канадскому премьер-министру С. Харперу: "В условиях демократии Вы не можете просто сказать "Я победил, вы проиграли. Я буду делать всё, что хочу"" [25, р. 22]. Появляются новые концепции, предполагающие построение консенсуса, нахождение варианта решения, в максимальной степени удовлетворяющего интересы наибольшего числа заинтересованных сторон. В подобной ситуации парламентская процедура воспринимается как препятствие к сотрудничеству разных политических сил [5]. Поэтому в Канаде в последние годы растёт число сторонников концепции так называемой "делиберативной демократии" (deliberative democracy), в основе которой - максимальная степень учёта имеющегося в обществе многообразия интересов и мнений, поиск согласия, консенсуса, решений, приемлемых для подавляющего большинства.