Межсекторное социальное партнерство как философия, стратегия и концепция политики стимулирования социально ориентированных некоммерческих организаций

Стратегия межсекторного социального партнерства (далее - МСП) - системный комплекс форм, методов и средств по обеспечению конструктивного сотрудничества трех подсистем: «государство» – «гражданское общество» – «бизнес – структуры», взаимосвязанных и взаимодействующих между собой посредством множества формальных и неформальных методов, каналов коммуникации, приемов, связей. Главным стимулом такого взаимодействия является осознание наличия взаимозависимости и общности ресурсов, а также общей стратегической целевой установки – повысить благосостояние общества в целом и отдельной группы интересов в частности.

Идея МСП является новой. Процесс ее концептуального оформления в России начался лишь около 20 лет назад, но системного описания она не получила.

В российской действительности социалное партнерство как новая идея и реальность получает признание и развитие с начала 1990-х, а именно с формированием новых взаимоотношений в условиях модернизации общества.

В широком смысле социальное партнерство понимается как специфический тип общественных отношений между социальными группами, слоями, классами, общностями и властными структурами. По содержанию политика социального партнерства - это цивилизованная форма человеческого общежития, обеспечивающая защиту интересов людей наемного труда, предпринимателей (работодателей), органов государственной власти путем стремления к договору, дости­жению консенсуса, выработки и осуществления интегрирован­ной позиции по важнейшим направлениям социально-эконо­мического и политического развития, формированию социаль­ного правового государства и гражданского общества.

Впоследствии, в эпоху постмодерна, когда третий сектор стремительно развивается, наряду с государством и бизнес – сектором становясь полноправным участником социально – политических процессов, концепция социального партнерства приобретает новые аспекты, трансформируясь в систему МСП.

Особую ценность приобретает инновационный взгляд на МСП как на стратегию конструктивизации взаимодействия государства, бизнеса и общественности, основанную на принципах партисипативной демократии, системного соучастия государственного, коммерческого и некоммерческого секторов в сфере социальной политики, распределения функций каждой из сторон в рамках такого взаимодействия, распределение взаимной ответственности в общем деле и т.п.

При этом, в контексте основной проблематики исследования, автор акцентирует внимание на сфере взаимодействия государственного и некоммерческого секторов, ни в коей мере не умаляя этим роли бизнеса в МСП.

МСП – это конструктивное взаимодействие организаций из двух или трех секторов (государственного, коммерческого и общественного) при решении социальных проблем, обеспечивающее синергетический эффект от комплементарности ресурсов и выгодное каждой из сторон и населению.

Цель МСП – синергетический эффект как результат взаимодействия самостоятельных, независимых субъектов, скооперировавшихся для решения общих задач. Это результат, которого невозможно достичь вне партнерства, предполагающий объединение ресурсов государства, коммерческого сектора и общественности.

Анализ данной концепции позволяет выделить основные принципы МСП:

- заинтересованность каждой из взаимодействующих сторон в поиске путей решения социальных проблем;

- объединение усилий и возможностей каждой из сторон в решении важных проблем, неэффективно “атакуемых” ими раздельно;

- конструктивное сотрудничество между ними в разрешении спорных вопросов;

- стремление к поиску реалистичных решений социальных задач, а не имитация такого поиска;

- децентрализация решений, преодоление государственного патернализма;

- взаимоприемлемый контроль и учет интересов;

- правовая обоснованность “кооперации”, предоставляющая выгодные каждой стороне и обществу в целом условия взаимодействия.

Вышеизложенные постулаты важны, чтобы прояснить ключевые элементы социального партнерства: осознание социальной проблемы; заинтересованность партнеров в ее решении, наличие их возможности и использование “сильных сторон”; условия взаимодополнительности усилий; правила взаимодействия и взаимного контроля; наличие проекта как способа соорганизации сторон; правовая обоснованность партнерства.

Узловой элемент, на базе которого формируется МСП - это социальная проблема. Такая проблема, как правило, возникает при наличии неантагонистического конфликта интересов разных групп населения относительно некоего общего ресурса. Ситуация осложняется, когда это группы с неравными возможностями. Проблемой также может быть конфликт интересов населения и властей, когда “спрос” определенных социальных групп на удовлетворение их потребностей, не противоречащих общественным интересам, не обеспечивается “предложением” со стороны органов власти в силу каких – либо причин, и возникает серьезная социальная напряженность.

Даже если проблема выявлена и всеми осознается, это еще не означает, что возможно возникновение МСП. Необходима артикуляция интересов сторон, подразумевающая ряд этапов:

- установление интересов каждого из возможных партнеров. Взаимодействие невозможно, если партнер заинтересован в деструктивном воздействии на тех субъектов или групп субъектов, для которых значимо решение социальной проблемы;

- явно обозначенное стремление каждой из сторон найти решение проблемы за счет взаимодействия;

- осознание сторонами, что объединение их сил и средств дает синергетический эффект: целое больше суммы его частей.

В свете концепции МСП любая общественная организация переживает три этапа своего развития:

1.«благотворительный» – период становления организации, когда она действует как группа взаимной поддержки, не имея при этом четко очерченного профиля своей деятельности и оказывая фрагментарную единовременную помощь конкретным людям. В этом случае, общественная организация не является субьектом социального партнерства.

2.«переходный» – этап, включающий осознание проблемы, поиск путей ее решения, позиционирование себя как партнеров, а не зависимых просителей. В этот период сотрудники организации осознают необходимость поиска более широких возможностей и ресурсов, а также надежных партнеров с целью более качественной реализации своей миссии. Общественная организация должна работать с учетом интересов возможных партнеров и самой стать привлекательной для них. Это означает, что организации нужно осознать свои сильные стороны.

3.«межсекторное социальное партнерство» – общественно полезное действие, основанное на чувстве человеческой солидарности и разделяемой ответственности за проблему. Этот вид взаимодействия является наиболее результативным с точки зрения социального эффекта и подразумевает долгосрочное взаимовыгодное сотрудничество государства, бизнес- структур и некоммерческих организаций.

МСП возникает, когда стороны начинают работать над решением общих проблем, осознав:

- значимость социальной проблемы, возможность решить ее только совместными силами;

- различие своей роли, целей и статуса в обществе;

- свои особые возможности по решению проблемы;

- взаимную выгодность и привлекательность партнерства.

Третьему сектору принадлежит особая роль в МСП, и на нем лежит особая ответственность. В подавляющем большинстве случаев именно НКО выступает иницитором и координатором взаимодействия. МСП возникает в том случае, если НКО удается обосновать его привлекательность. Для государства такая привлекательность видится в перераспределении функций по выполнению социальных обязательств. Если государственные органы соглашаются на сотрудничество, то в большинстве случаев они рассматривают некоммерческие организации как дополнительный инструмент государственного регулирования, с помощью которого требуемые услуги можно оказать эффективнее, т.е. дешевле (без затрат на функционирование бюрократического аппарата) и качественнее.

Представляется, что на этом этапе МСП следует учитывать опасность крайних вариантов: когда органы власти “отчитываются” работой общественных организаций и “закрываются” ими от населения (1); когда общественники и чиновники обвиняют друг друга в непрофессионализме и некомпетентности (2).

МСП, таким образом, - это своеобразный вызов как организациям третьего сектора, нуждающимся в росте профессионализма и организационном развитии, так и государственным структурам, которые должны внедрять инновационные и адаптировать традиционные методы управления к новой социально – политической реальности. Это не только вопрос о перераспределении ресурсов, но и формировании политических приоритетов. Думается, для того, чтобы общественные структуры могли занять свою нишу (путем роста квалификации и компетенции) в кругу тех субъектов, которые влияют на деятельность государственных учреждений, распределение ресурсов и определение приоритетов государственной политики, необходимо показать, что интеллектуальный капитал (способность поставить социальную проблему, компетентность, возможность привлечь профессионалов, интегрирующих свои навыки в работу общественной организации и т.п.) находится в органическом единстве именно с неофициальностью, небюрократичностью общественной организации.

Работа над своими специфическими проблемами и даже создание достаточно большого, альтернативного государству пространства деятельности еще не позволяет качественно изменить на политическом уровне сложившиеся приоритеты и структуры. В этой связи для установления МСП с государственным и коммерческим секторами НКО должны отвечать следующим требованиям:

· Профессионализм и компетентность. Часто государственные чиновники жалуются на то, что представители общественных организаций обращаются с просьбами о финансовой помощи, при этом предлагая в ответ лишь весьма расплывчатую готовность «быть к услугам». Те общественные объединения, которые предлагают нечто жизнеспособное, интересное, профессиональное, могут в значительно большей степени рассчитывать на поддержку со стороны государства. Государственные чиновники располагают планами работы, планами мероприятий и стремятся выполнить их. Если общественное объединение может предложить или практически осуществить проект в соответствующей сфере, отказа, скорее всего, такая организация не получит.

С другой стороны, в процессе взаимодействия с НКО выявляется также и степень профессионализма государственного служащего. Поскольку современную государственную структуру невозможно представить без служб по связям с общественностью, это дает основания полагать, что вопросами взаимодействия с гражданскими структурами должны заниматься прежде всего данные специализированные отделы. Однако нельзя согласиться с мнением, которое встречается в публицистической литературе, что только службы по связям с общественностью взаимодействуют с НКО. Каждому чиновнику, независимо от должности и вида деятельности, следует обладать навыками общения с представителями НКО. Важно дать НКО возможность высказаться. У ее представителя не должно быть ощущения, что власти преуменьшают ее роль, угрожают ее существованию или просто игнорируют ее деятельность. Для органов власти будет полезно проявить вежливость по отношению к членам общественной организации, выказать интерес к их заявлениям, задать им вопросы, оценить их предложения, оказать консультативную помощь.

· Способность к привлечению дополнительного финансирования. Являясь некоммерческими, многие организации испытывают затруднения не только в финансировании своей деятельности, но даже содержании собственного аппарата сотрудников. Государственная политика в отношении НКО может как стимулировать, так и, наоборот, препятствовать не только развитию, но и выживанию НКО. Некоторым гражданским организациям удается изыскать средства для успешного осуществления своей деятельности. Как правило, НКО, располагающая свидетельствами о позитивных результатах деятельности, проводящая продуманную стратегию фандрайзинга (привлечения средств на осуществление деятельности), может рассчитывать на финансовую поддержку со стороны государства.

· Способность выражать и лоббировать интересы своей группы на уровне принятия государственных решений. Действия правительства зачастую отражают потребности народа только в том случае, если достаточно большое количество граждан берет на себя труд довести свою точку зрения до сведения тех, кто принимает решения на государственном уровне. Общественная организация, которая стремится установить партнерские отношения с государством или оказать влияние на процесс принятия решений, должна разработать программу лоббирования своих интересов. Взаимоотношения с правительством или программы лоббирования некоммерческими организациями обычно направлены на то, чтобы оказать воздействие на местные, региональные или государственные выборные или назначенные органы и отдельных чиновников и правительственные учреждения. Программа должна быть организована и спланирована на основании четкого понимания временных рамок принятия решений и тех ключевых лиц, от которых эти решения зависят.

Для достижения целей МСП работа по его организации должна проводиться на трех уровнях:

1. На общенациональном. Речь идет об изменении типа государственно - общественных отношений от конфронтации к диалогу.

2. На общественном - становление третьего сектора. Впрочем, процесс этот межуровневый, т.к. осуществляется одновременно “сверху” – путем системной государственной политики поддержки НКО и “снизу” – путем не только количественного, но и качественного роста НКО.

3. На уровне отдельно взятой НКО. Реформа социальной сферы должна перераспределить полномочия и ответственность НКО в сторону их расширения всоотношении с госсектором, бизнес – структурами.

Межсекторное сотрудничество и возникает реально тогда, когда удается:

• Трансформировать тип отношения “государство – общество - личность”, выявлять приоритеты политики в социальной сфере в ходе общественных дискуссий и политического участия общественности (например, включая механизм общественных экспертиз).

• Достигать необходимого для партнерства уровня профессионализма и компетентности, в том числе в вопросах организационного развития, проектирования, сбора и привлечения средств (фандрайзинга) и управления финансами.

• Обеспечить понимание необходимости в общественных кругах сыграть серьезную роль в создании новой модели социальной сферы, которая должна быть направлена на будущее. Реформа не может быть делом только государства, это вопрос ответственности общества в целом.

Здесь необходимо сделать замечание практического свойства: нужно, чтобы организации третьего сектора осознавали свою ответственность за реформу социальной сферы в целом, и потому миссия НКО видится не просто в отстаивании интересов отдельной социальной группы. НКО должны лоббировать свои интересы не в частном порядке и не корпоративными группами, а через единую ассоциацию, действующую на принципах пропорционального представительства интересов, самоорганизации и саморегулирования. Они должны осмыслить, что являются не только “просителями” благ у государства для своей цели, но и субъектами социальной государственной политики, равноправными партнерами власти, способными оказать государству реальную помощь. Взаимоотношения общественности и государства, основанные на принципе “проситель - благотворитель”, ведут к социальной инвалидизации общественной группы – “клиента”, т.е. пассивном, безынициативном выпрашивании благ от государства. В конечном счете, это приводит к обострению существующих и появлению новых социальных проблем, созданию все большего количества “клиентов” из числа общественных организаций и, соответственно, перенапряжению государства, на плечи которого взваливается все большее число общественных сложностей.

Идея МСП, напротив, предполагает активизацию гражданского сознания и – как следствие - действия в решении общегосударственных социальных проблем совместными усилиями. Само МСП оказывается гражданской реакцией (ответной конструктивной самоорганизацией) на действия государственных структур в социальной сфере. Суть партнерского мышления, как подчеркивает И. Леонова, “планировать то, что ты способен отдать. Быть партнером означает разделять идеи другого, иметь перед ним обязательства, принимать участие в совместной деятельности, наконец, разделять ответственность за происходящее”.

Чтобы реализовать вышеозначенные идеи в практике взаимодействия НКО и государственных учреждений, необходимо тщательно проработать механизм МСП.

Механизм МСП можно определить как систему взаимоотношений государственного, коммерческого и некоммерческого секторов в процессе совместного решения вопросов, включающую комплекс разработанных сообща правил, способов, технологий и документации по (а) организации, (б) обеспечению ресурсами, (в) реализации совместных мероприятий.

Критериями успешности механизма МСП можно признать:

- адекватность функционированию социальной сферы на данной территории;

- соответствие ожиданиям и требованиям общественности;

- обоснованность нормами действующего законодательства;

- универсальность, т.е. возможность быть воспроизведенным в будущем без участия создателей.

МСП как концепция взаимодействия государства, бизнеса и НКО является инновационным явлением для России и само взаимодействие сторон часто возникает и протекает спонтанно, хаотично, носит волнообразный характер. Вместе с тем, процесс внедрения МСП происходит весьма бурно и можно наблюдать сегодня довольно много новых элементов в системе взаимодействия. Нужно отметить, что в большинстве случаев первенство в инициировании сотрудничества и разработке его механизмов часто принадлежит НКО.

Обобщая доступную практику взаимодействия трех секторов, исследователи феномена МСП в России выделяют следующие группы механизмов МСП, основываясь на анализе сущности и порядка их работы:

1) конкурсные

2) социально – технологические

3) организационно – структурные

4) процедурные

5) комплексные.

К конкурсным относятся такие, в соответствии с которыми взаимодействие реализуется в том случае, когда НКО выигрывает конкурс, организованный по заранее продуманной и разработанной схеме и предусматривающий участие НКО и/или вовлечение гражданских инициатив. В эту группу механизмов МСП входят: социальный заказ и грант уровня субъекта РФ, муниципальный социальный заказ и грант, тендер, конкурс социальных проектов по различным номинациям, конкурс проектов на соискание грантов Президента РФ в области культуры и искусства, на получение кредита и др.

К социально–технологическим относятся механизмы, основой взаимодействия которых является социальная технология (ноу-хау), представляющая инновационную разработку НКО либо результат адаптации иностранного опыта в российской практике. Обязательный критерий такой технологии – высокая эффективность по сравнению с технологиями, применявшимися государственными структурами в данной сфере. В число таких механизмов входят: приемные семьи, экологические экспертизы, модели социализации детей – инвалидов, умственно отсталых детей, новые подходы к психологической реабилитации алкоголиков и наркоманов, оздоровительные программы, концепция реабилитационного пространства для несовершеннолетних группы риска и многое другое.

Организационно–структурные механизмы отличаются тем, что государственные /муниципальные учреждения совместно с НКО, действующими на единой территории, образуют организационную структуру (как правило, юридическое лицо), которой делегируется часть функций по решению совокупности социально значимых задач путем вовлечения граждан и общественных объединений при финансовой поддержке со стороны государства / муниципалитета. Примером являются созданные в Москве центры «Социальное партнерство», «Центр поддержки общественных объединений г. Москвы».

К процедурным механизмам взаимодействия относятся те, которыми определяются правила сотрудничества НКО и власти при решении определенного класса задач без организации конкурса, создания новых юридических лиц и опоры на какие – либо инновационные технологии. Такие процедуры формируются в ходе совместного обсуждения и чаще всего оформляются в виде рамочного соглашения либо положения, действующего в течение фиксированного периода. Это, например, различного рода и статуса Общественные палаты, Общественные комитеты, круглые столы, форумы граждан, общественные парламенты, губернские собрания общественности, палаты социального бизнеса, общественные советы и др. Процедурные механизмы взаимодействия могут быть закреплены в виде законов и иных нормативно-правовых актов субъектов РФ, а также органов местного самоуправления.