Этапы развития законодательства о градостроительной деятельности в России

Нами было обоснованл три необходимых условия, одновременное наличие которых определяет возможность возникновения правового градорегулирования как особого юридического института и его применения на практике. Напомним эти условия:

1) наличие рыночных отношений, рынка недвижимости;

2) наличие базовых законодательных актов, которые закрепляют первое условие и утверждают принципы градостроительного зонирования — установления ограничений использования недвижимости посредством зонального подхода к определению градостроительных регламентов;

3) наличие документов градостроительного зонирования — правил землепользования и застройки.

Следует обратить внимание на то, что номинальное наличие базовых законодатель ных актов о градостроительной деятельности не является автоматическим свидетельством наличия института правового градорегулирования или условий для его возникновения. Для возникновения института градорегулирования, помимо законов, нужны действия по созданию документов градостроительного зонирования. Нет таких документов — значит, нет правового градорегулирования, значит, правовое градорегулирование замещено суррогатными квазиправовыми институтами, эрзац-схемами. Это наглядно видно из табл. 9, в которой зафиксированы этапы развития законодательства о градостроительной деятельности в России.

Суть ныне происходящих в России событий и того, что еще предстоит сделать в об ласти градорегулирования, можно определить как восстановление ранее существовавших и упразднённых введением социалистической системы правовых институтов регулирования использования земельных участков, принадлежащих частным лицам. Правовое градорегулирование необходимо при наличии института частной собственности на недвижимость, но "не живёт" в условиях, когда такой институт отвергается, а взамен него функционирует институт сосредоточения всех ресурсов в руках государства.

В дореволюционной России существовало законодательство, которое регулировало земельно_имущественные отношения на государственном и местном уровнях и определило принципы взаимодействия между собственниками земли, местными органами власти и государством. Для царской России были характерны колебания от жесткого централизованного управления до децентрализованного регулирования и широкой поддержки частновладельческих интересов.

Любое правовое государство, в котором существует право частной собственности на землю, имеет и правовые нормы, ограничивающие частное право в интересах общества. В законодательстве дореволюционной России также существовали нормы, ограничивавшие интересы собственников на использование земельных участков.

Дореволюционное право относило городские земли к недвижимому имуществу, их правовой режим изучался в основном наукой гражданского права. Законодательство различало вотчинный спор, то есть спор о праве собственности на земельный участок, и межевой спор, то есть спор о границах и местонахождении земельного участка. Вотчинный спор и межевой спор имели разную подсудность.

Дореволюционное строительное законодательство окончательно сформировалось в период действия Устава строительного, кодифицированного как свод узаконений по строительной части в 30_х гг. XIX в. и действовавшего до 1917 г. Законодательство данного периода устанавливало ограничения частновладельческих интересов при использовании земли для строительства в городах. Использование улиц, площадей и иных мест общего пользования регулировалось нормами публичного права, а частных владений — нормами соседского (частного) права. Любое поселение, как это трактовалось в Уставе строительном, могло возникнуть только в результате распланировки территории, а "города строились не иначе, как по планам, в установленном порядке утверждаемым".

Все постройки в городе возводились в соответствии с городским планом, все "изменения" в плане трактовались и регламентировались Уставом строительным, а позднее, в период городовых реформ конца XIX века, и обязательными постановлениями городских дум для городов, принявших Городовое положение.

Устав строительный был издан в 1832 г. Он объединил все законы в данной сфере и действовал до национализации земли в 1917 г. Устав переиздавался с дополнениями и изменениями три раза — в 1842, 1857 и 1900 гг. В результате городовых реформ 1870 и 1892 гг. в Уставе остались лишь общие положения, а города получили право издавать постановления городских дум по строительству, стали допускаться отклонения от правил Устава, больше свободы появилось у частных застройщиков.

После введения Нотариального положения (1866 г.) частная собственность на землю юридически оформилась в современном ее понимании, и крепостные дела перешли из палат суда к нотариусам. "Собственник имеет право полного и исключительного господства над поверхностью своего участка в пределах его границ, вверх, над определенным пространством воздуха, и вниз, над недрами земли" — на основе такого определения строились правовые отношения между частными собственниками (соседское право), а также между частными собственниками и обществом (публичное право).

Практически всё, что Россия наработала в результате более чем 400 летнего периода регулирования земельных отношений, ликвидировали декреты о земле (1917 г.) и оботмене частной собственности (1918 г.).

Декрет о земле, объявив отмену частной собственности на все категории земель, определил, что земля не может продаваться, покупаться, сдаваться в аренду или залог, а также каким-либо иным способом отчуждаться. В отношении усадебных городских земельных участков декрет установил, что они вместе с домашними садами и огородами остаются в пользовании прежних владельцев, причем размер самих участков и величина налога за пользование ими должны быть определены в последующем в законодательном порядке. В Инструкции по применению Положения о социалистическом землеустройстве Наркомзема (1919 г.) была специальная статья об отводе земель городам, в которой отмечалось, что земли, отведенные городам, поступают в распоряжение городских советов. Земельный кодекс, введенный в действие 1922 г., установил порядок, при котором действия земельных органов перестали распространяться на городские земли.

В целях "укрепления правового положения застройщиков" декретом ВЦИК и СНК в1922 г. был введен институт права застройки, в соответствии с которым городские земельные участки предоставлялись застройщикам по договору права застройки на срок до 20 лет для деревянных строений и до 49 лет для каменных строений. Это означало фактический возврат на короткий период системы частного (но срочного) землепользования, предполагавшего право залога, продажи, дарения и иных операций с землей, принадлежащей застройщикам по праву застройки. Однако постепенно право застрой ки вытесняется правом бессрочного пользования. Постановление ВЦИК и СНК 1932 г. "О предоставлении учреждениям, предприятиям и организациям обобществленного сектора земельных участков для строительства на праве бессрочного пользования" безоговорочно утвердило главенствующую роль бессрочного пользования, а срочное было сохранено лишь для земельных участков, отводимых для индивидуального жилищного строительства.

Третий этап — с 1992 по 1998 г. Этот этап начался с введения в действие Федерального закона от 14 июля 1992 г. "Об основах градостроительства в Российской Федерации" и продолжался вплоть до принятия первого Градостроительного кодекса Российской Федерации от 7 мая 1998 г. Характеристики рассматриваемого этапа в значительной мере определяются особенностями ФЗ "Об основах градостроительства в Российской Федерации", которые можно свести к следующим основным положениям.

1. Это первый с 1917 г. закон о градостроительной деятельности в России. В социалистический период истории страны, когда земля была изъята из гражданского оборота, процесс градостроительства начинался и заканчивался в рамках государственных структур. С правовой точки зрения градостроительство было не чем иным, как отношениями между публичными юридическими лицами. А поскольку такие отношения не требовали вмешательства закона, уровень правового регулирования не поднимался выше ведомственных нормативных актов административного характера.

2. Указанный федеральный закон провозгласил приоритетную цель установления основ федеральной градостроительной политики. При этом в законе отсутствовало четкое указание на область и предмет его регулирования. В условиях начинавшегося в то время трудного и противоречивого процесса перехода к рыночным отношениям, смены приоритетов в расстановке задач государства и резкого сокращения его бюджетных возможностей такая целевая установка закона заведомо должна была способствовать тому, чтобы "отодвинуть" его в сторону от реальных процессов и сделать в значительной степени второстепенным, декларативным и малоэффективным. Что, собственно, и произошло. Поэтому законодательное решение вопроса о предмете законодательства о градостроительной деятельности и его месте в системе законодательства оказалось отложенным на несколько лет.

3. Закон не утверждал правовых принципов регулирования в условиях рынка недвижимости. При этом он закрепил выраженную установку на утверждение значимости градостроительной "отрасли" как системы государственного регулирования по принципу вертикального соподчинения властей сверху донизу. Например, органам архитектуры и градостроительства предоставлялось право устанавливать административную черту городов, при том что органы местного самоуправления наделялись только соподчиненным правом согласования этих действий. Главной задачей закона было закрепление "градостроительной отрасли" как таковой, с подчинением этой главной задаче всех иных вопросов, в том числе юридического закрепления методов градорегулирования в условиях рынка недвижимости, но решение этих вопросов откладывалось на потом. Таким образом, в силу противоречивости содержащихся в нем положений, закон носил промежуточный, временный характер. Иными словами, в нем отсутствовали "опережающие" установки на обеспечение базовых условий, при которых система градорегулирования могла бы проявить себя как действенный механизм инициирования и упорядочения процессов реформирования в сфере недвижимости. По причине фактической "индифферентности" к рыночным преобразованиям закон автоматически и неизбежно почти сразу после его принятия стал второстепенным и малозначащим. Развитие градорегулирующих процессов в этот период стали определять другие федеральные законы, находящиеся вне сферы градостроительного законодательства, прежде всего Земельный кодекс РСФСР от 1991 г., Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 1995 г.

4. Федеральный закон "Об основах градостроительства в Российской Федерации" в неявном виде, но фактически утвердил исключительное применение принципа "целевого назначения" в ущерб практикуемому в рыночных условиях принципу зонального ре_

гулирования назначения недвижимости. Зонирование предстало преимущественно в виде технологических (функциональных) этапов последовательного установления целевого назначения объектов недвижимости как однозначно определенного единственно возможного вида использования каждого объекта в отдельности.

5. Несмотря на "индифферентность" градостроительного законодательства в рассматриваемый период к требованиям развития рынка недвижимости, на местном уровне шла работа по подготовке проектов правил землепользования и застройки, основанных на градостроительном (правовом) зонировании.

6. Для деятельности по градостроительному зонированию в рассматриваемый период были формально-юридические основания.

Во-первых, в состав предметов ведения органов местного самоуправления входило "регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований", что было закреплено Федеральным законом от 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (подп. 9 п. 2 ст. 6 "Предметы ведения местного самоуправления").

Во-вторых, возможность использовать зональный принцип установления назначения земельных участков и иных объектов недвижимости определялась трактовкой понятия "целевое назначение земель", содержащегося в Земельном кодексе РСФСР от 1991 г.

В кодексе отсутствовал однозначный ответ на вопрос, что считать целевым назначением конкретного участка — весь список разрешенных для соответствующей категории земель объектов или тот конкретный объект, который на данном участке сейчас расположен или запроектирован. Данное обстоятельство позволяло отдать предпочтение первой трактовке, согласно которой целевое назначение конкретного участка определяется всем списком разрешенных объектов для соответствующей категории земель.

Это явилось необходимым правовым основанием для разрабатываемых в то время в городах России проектов правил землепользования и застройки, основанных на принципах градостроительного (правового) зонирования, когда соответствующие разделы правил устанавливали списки разрешенного использования земельных участков, расположенных в тех или иных территориальных зонах. Что касается действовавшего на то время градостроительного законодательства, то оно (в отличие от земельного) фактически закрепляло только один разрешенный вид использования конкретного участка, то есть блокировало возможность использовать зональный принцип установления назначения земельных участков и иных объектов недвижимости.

В-третьих, была возможность использовать не только процедуры предварительного согласования мест размещения объектов строительства (в качестве фактически единственного на то время типа процедур), но и иные процедуры, когда земельные участки при наличии установленных правовым зонированием градостроительных регламентов могли формироваться до начала проектирования и строительства и, соответственно, предоставляться до начала указанных действий на долгосрочных правах собственности или долгосрочной аренды. Эта возможность следовала из нормы ст. 28 ("Порядок предварительного согласования места размещения объекта") Земельного кодекса РСФСР:

Четвёртый этап — с 1998 по 2001 г. Это период действия Градостроительного кодекса Российской Федерации от 7 мая 1998 г. вплоть до принятия Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 г. (ЗК РФ).

Для развития основанной на градостроительном зонировании системы градорегулирования принятие Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее — ГрК РФ от 07.05.98) было важно в следующих отношениях.

1. Наличие в федеральном законе норм о градостроительном зонировании положительно повлияло на распространение правовых методов градорегулирования. В этот период были приняты в качестве нормативных правовых актов органов местного самоуправления правила землепользования и застройки для Казани, Самары, Хабаровска, Уфы. Начались подобные работы в ряде других городов.

2. В качестве юридической нормы был закреплен базовый принцип зонального регулирования: "Правовой режим, установленный для каждой территориальной зоны градостроительным регламентом, применяется в равной мере ко всем расположенным в ней земельным участкам, иным объектам недвижимости" (п. 4 ст. 39 ГрК РФ от 07.05.98).

Эта норма стала и продолжает быть лакмусовой бумагой для определения того, существует градостроительное зонирование или нет.

3. Законодательно было закреплено положение, согласно которому градостроительные регламенты разрешенного использования недвижимости исходно содержатся не в градостроительной документации и не в государственном градостроительном кадастре, а в местных нормативных правовых актах — правилах землепользования и застройки: "…градостроительный регламент — совокупность установленных правилами застройки параметров и видов использования земельных участков и иных объектов недвижимости в городских и сельских поселениях, других муниципальных образованиях, а также допустимых изменений объектов недвижимости при осуществлении градостроительной деятельности в пределах каждой зоны" (ст. 1 ГрК РФ от 07.05.98). Это положение снимало юридическую неопределенность, связанную с фактическим отсутствием регламентов в ситуации, когда многоуровневая градостроительная документация использовалась лишь как технологическое средство определения "целевого назначения" каждого отдельного земельного участка и объекта недвижимости. Другими словами, на практике под "зональной терминологией" скрывался прямо противоположный зональному индивидуальный подход к регламентированию назначения недвижимости, теперь же в обязанность вменялось применение не мнимого, но подлинного зонального подхода.

Результатом вышеперечисленных разнонаправленных движений — как в сторону рынка недвижимости, так и прочь от него — было в большей степени "топтание на месте", чем продвижение вперед.

Пятый этап — с 2001 по 2004 г. Это период действия ГрК РФ от 07.05.98 и ЗК РФ вплоть до принятия ГрК РФ. Существенным событием в развитии системы градорегулирования на принципах градостроительного зонирования стало принятие в конце 2001 г. ЗК РФ. Примечательным это событие было в следующих отношениях. Во-первых, ЗК РФ фактически воспроизвел и закрепил нормы правового зонирования, которые четыре года ранее появились в ГрК РФ от 07.05.98. Тем самым была подчеркнута значимость именно этого компонента градорегулирования, что сказалось на активизации деятельности администраций городов в части введения правового зонирования (например, Хабаровска, Самары, Калининграда, Перми, Чебоксар, Саратова, Владимира, Ульяновска, Нижнего Новгорода и др.).

Во-вторых, в ЗК РФ были усилены и детализированы некоторые нормы, относящиеся к правовому зонированию. Речь идет преимущественно о нормах ст. 83 ЗК РФ:

- "границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне";

- "правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно_делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков)";

- "для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений";

В-третьих, в ЗК РФ оказались некоторые нормы, которые могли бы иметь негативные последствия для дальнейшего развития событий в сфере градорегулирования. ЗК РФ установил возможность иного, чем в ГрК РФ от 07.05.98, определения предмета законодательства о градостроительной деятельности. Нормой ч. 2 ст. 7 ЗК РФ устанавливалось, что "правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов".

В начале шестого этапа, с принятием ГрК РФ и Федерального закона "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации", были установлены правовые последствия, наступающие по истечении определенного срока при отсутствии правил землепользования и застройки. Также установлена норма, согласно которой с 1 января 2010 г. при отсутствии правил землепользования и застройки не допускается предоставлять частным лицам для строительства земельные участки, выделенные из состава государственных или муниципальных земель.

С введением данной нормы градостроительное зонирование для органов местного самоуправления перестало быть факультативным действием по принципу "хочешь — делай, не хочешь — не делай", причем отсутствующие правила землепользования и застройки, документация по планировке территории легко замещались суррогатными схемами регулирования — институтом "предварительного согласования мест размещения объектов строительства".

Контрольные вопросы:

1. Назначение законодательства о градорегулировании?

2. Публичные субъекты, уполномоченные ограничивать права использования и изменения объектов недвижимости?

3. Документы территориального планирования и градостроительного зонирования?

4. Технология зонального установления прав использования и изменения объектов недвижимости?

5. Разрешение на строительство?

6. Информация о градорегулировании?

7. Участие граждан в градорегулировании?

8. Содействие местному градорегулированию со стороны государства?

9. Метаморфозы зонирования. Три типа систем градорегулирования?

10. Основные итоги и текущий этап развития законодательства о градостроительной деятельности в России?

Тема 1.3.5. Сметные нормы и правила (СНиП), их состав и содержание.

Общие положения

1.1. Настоящие Методические рекомендации по применению сметных норм (далее - Методические рекомендации) разработаны в целях методологического обеспечения применения сметных норм на строительные, специальные строительные, ремонтно-строительные, пусконаладочные работы и монтаж оборудования при определении сметной стоимости строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства.

1.2. В Методических рекомендаци* к сметным нормам относятся сметные нормы на строительные, специальные строительные (далее - ГЭСН), ремонтно-строительные (далее - ГЭСНр), пусконаладочные работы (далее - ГЭСНп) и монтаж оборудования (далее - ГЭСНм). Текст документа соответствует оригиналу. - Примечание изготовителя базы данных.

1.3. Методические рекомендации могут быть использованы при применения сметных норм в случае выполнения строительных, специальных строительных, ремонтно-строительных, пусконаладочных работ и монтажа оборудования в более сложных производственных условиях по сравнению с предусмотренными сметными нормами, а также положения по применению сметных норм при осуществлении демонтажных работ.

1.4. Методическими рекомендациями предусмотрены положения по применению ресурсного метода определения сметной стоимости строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства.

1.5. Положения Методических рекомендаций являются рекомендательными при определении сметной стоимости строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, финансируемых с привлечением средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, средств юридических лиц, созданных Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, юридических лиц, доля в уставных (складочных) капиталах которых Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований составляет более 50 процентов, а также при определении сметной стоимости капитального ремонта многоквартирного дома, осуществляемого полностью или частично за счет средств регионального оператора, товарищества собственников жилья, жилищного, жилищно-строительного кооператива или иного специализированного потребительского кооператива либо средств собственников помещений в многоквартирном доме.

1.6. Сметные нормы являются составной частью системы нормирования и ценообразования при проектировании и строительстве и предназначены для определения состава и потребности в материально-технических и трудовых ресурсах, необходимых и достаточных для выполнения строительных, специальных строительных, ремонтно-строительных, пусконаладочных работ и монтажа оборудования.

1.7. Сметные нормы используются при определении сметной стоимости строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства ресурсным методом, формировании начальной (максимальной) цены при подготовке закупочной документации, разработке единичных расценок и укрупненных сметных нормативов.

1.8. Сметные нормы, а также полученные на их основе ресурсные показатели, могут быть использованы при разработке проектов организации строительства (далее - ПОС), для определения продолжительности выполнения работ, определения производственных норм расхода материалов, аналитических и иных целей.

Для взаиморасчетов за выполненные работы сметные нормы не предназначены.

1.9. Сметные нормы разработаны на основе принципа усреднения с минимизацией расходов всех необходимых ресурсов и в сторону уменьшения не корректируются.