Законодательство о градорегулировании за рубежом

Содержание зарубежного законодательства о градорегулировании мы постараемся

раскрыть путем постановки самых важных вопросов и ответов на них с привлечением поясняющих примеров из практики развитых зарубежных стран — США, Англии, Германии, Франции, Швеции.

Назначение законодательства о градорегулировании состоит в том, чтобы определить права для владельцев недвижимости (или лиц, планирующих её приобрести) в части видов разрешенного использования и параметров изменения объектов недвижимости, а также обеспечить контроль за соблюдением этих прав.

Из трех видов прав применительно к объектам недвижимости (владеть, пользоваться, распоряжаться) законодательство о градорегулировании "ведает" правами пользования, то есть правами, связанными с извлечением пользы. Виды разрешенного использования недвижимости (магазин, офис, жилье и т.д.) и ее параметры (этажность, общая площадь и т.д.) определяют величину пользы (полезности, прибыли), которую конкретный объект недвижимости может принести его владельцу. Устанавливая такого рода права, законодательство о градорегулировании во многом предопределяет стоимость недвижимости не только на текущий момент, но и на предстоящий период, на будущее.

Два других компонента прав на недвижимость (право владеть и право распоряжаться) регламентированы другими видами законодательства. Так, порядок вступления в права на недвижимость, изменения и прекращения этих прав устанавливается граж данским законодательством, законами о земле, об отчуждении недвижимости и т.д.

В силу того что градоустроительное право "ведает" своей сферой прав, оно должно рассматриваться как относительно самостоятельная отрасль законодательства, но в общих рамках законодательства, регулирующего отношения по поводу недвижимости.

Кто, почему и кому передал права устанавливать ограничения на использование и изменение объектов недвижимости? Чтобы ответить на этот вопрос, следует обратиться к истории.

Градоустроительное право начинает оформляться в самостоятельную отрасль права в начале ХХ столетия как административного регулятивная деятельность органов местного самоуправления. В разных странах еще до Первой мировой войны начинают приниматься соответствующие законодательные акты, поначалу разрозненные, в 1920_1930_х гг. их количество увеличивается, а после Второй мировой войны они принимают более или менее систематизированную форму в виде самостоятельного законодательства о градорегулировании

Законодательство о градостроительной деятельности начинает формироваться относительно поздно и почти одновременно во многих странах. Это не может быть простой случайностью. Вплоть до начала ХХ века владельцы недвижимости использовали ее почти исключительно по своему усмотрению и не проявляли желания делиться этим правом пользования с кем бы то ни было. Но настал момент, когда такое желание появилось, и это совпало с периодом активной индустриализации и сопровождающей её урбанизации, когда неконтролируемая строительная деятельность одних частных субъектов стала приносить ощутимый ущерб недвижимой собственности других. В этот период происходит, по существу, добровольная передача части прав пользования и изменения (строительства) объектов недвижимости от частных собственников местным органам власти. Между ними заключается своего рода общественный договор, оформляемый соответствующими правовыми актами, совокупность которых последовательно формирует новую отрасль права — законодательство о градостроительной деятельности.

То, что эти права передаются местным, а не государственным органам власти, также не случайно. Дело в том, что природа этих прав (сочетание разрешенных видов исполь зования недвижимости и параметры застройки) предполагает высокую степень конкретности, которая может быть определена только на местном уровне. Важно и то, что передача этих прав происходит особым образом: местной власти передаются не права однозначно устанавливать, каким быть тому или иному объекту, а только права ограничивать произвольное использование, чреватое ущербом для соседних владельцев недвижимости. Свобода использования и изменения недвижимости для частных лиц не упраздняется, а заключается в определенные правовые рамки, более или менее широкие.

В каком юридическом документе устанавливаются права использования и изменения недвижимости? Очевидно, что права данного вида могут устанавливаться только в итоге разработки документов градорегулирования. По технологическим характеристикам и особенностям визуального отображения информации эти документы иногда воспринимаются идентичными тем документам, которые разрабатывались ранее в СССР, до периода перехода к рыночным отношениям. Однако подобная схожесть не должна вводить в заблуждение — в части правового статуса и содержания между этими документами существуют фундаментальные различия.

В развитых странах на местном уровне действует, как правило, двухуровневая система документов градостроительного проектирования. Эта система строится на основе принципа согласования общего регионального контекста окружения и более детальных местных решений. Предусматриваются документы территориального планирования (первый уровень) и документы, определяющие права использования и изменения объектов недвижимости (второй уровень)67. Документы первого уровня содержат, по существу, подготовительные и предваряющие решения, учитываемые при разработке и принятии документов второго уровня. Для простоты будем называть документы первого уровня документами территориального планирования, а документы второго уровня — документами градостроительного (правового) зонирования.

Документы территориального планирования фиксируют принципиальные (стратегические) решения по развитию нескольких общин (коммун), всего города в контексте ближайшего окружения или в границах более крупных административных единиц, например графств. Эти документы содержат принципиальные решения в части перспективного развития общественных (муниципальных) систем социального и инженерно_технического обеспечения, характера распределения территорий различного назначения.

Документы градостроительного (правового) зонирования представляют собой более детальные проработки, в результате которых выделяются различные типы территориальных зон с различным набором ограничений и видов разрешенного использования недвижимости, а также с различными предельными размерами земельных участков и различной плотностью застройки.

Помимо различий в задачах, планы двух уровней имеют существенные различия в правовом статусе, они различаются по своей юридической силе. Понятие юридического статуса четко определяется двумя положениями: во_первых, тем, кому адресованы те или иные решения и кто обязан их выполнять, а во_вторых, тем, какого рода решения (в отношении чего/кого) надлежит выполнять.

Документы территориального планирования адресованы главным образом местным административным органам, которые должны следить за выполнением стратегических планировочных решений. Принятие документов территориального планирования не связано с наступлением прямых правовых последствий для частных правообладателей недвижимости.

Документы градостроительного (правового) зонирования адресованы не только местной администрации, но и собственникам и арендаторам недвижимости, и все они обязаны выполнять решения этих документов. Документы градостроительного (правового) зонирования вместе с регламентациями утверждаются представительными органами местного самоуправления и имеют статус местных законов68. Эти документы устанавливают прямые правовые последствия для частных правообладателей недвижимости.

Законодательство предусматривает согласованность содержания обоих видов документов. Однако степень этой согласованности (в части обязательной трансляции решений подготовительных документов территориального планирования в документы градостроительного зонирования) применительно к различным странам варьируется в достаточно широких пределах.

При установлении прав на использование и изменение недвижимости решается двуединая и неизбежно противоречивая в своей основе задача: одновременно и предоставить свободу, и ограничить ее.

Универсальный способ решения этой задачи состоит в предоставлении так называемого пакета прав, когда свобода владельцев использовать и изменять недвижимость реализуется в рамках установленных ограничений. На практике это выглядит следующим образом:

- определяется ограниченное число более или менее дифференцированных классов (типов) использования недвижимости;

- каждый класс содержит обычно длинный перечень конкретных видов использования и соответствующих им типов строительных объектов;

- в границах каждого класса владельцы свободны выбирать и менять заведомо разрешенные законом виды использования принадлежащих им объектов недвижимости,

- сообразуясь с конъюнктурой рынка и ориентируясь на максимально эффективное использование недвижимости;

- до тех пор, пока выбор видов использования недвижимости осуществляется в границах установленных классов, владельцы, как правило, не обязаны испрашивать дополнительных разрешений у администрации, поскольку это право свободного выбора и изменения им уже предоставлено "в пакете".

Переложение принципа "пакета прав" на территорию города происходит путем формирования_выделения ограниченного числа типов территориальных зон, которые соответствуют определенным классам использования недвижимости. Все документы градостроительного (правового) зонирования составляются в соответствии с зональным методом, который является универсальным.

При выделении территориальных зон, помимо принципа "свободы выбора в установленных границах", используются ещё два универсальных принципа — принцип непричинения ущерба собственности и принцип "защиты слабых от сильных".

Под ущербом обычно понимается широкий спектр разнообразных действий, которые могут привести к уменьшению стоимости недвижимости. Чтобы этого не произошло, несопоставимые по экологическим и функционально_эксплуатационным характеристикам виды использования недвижимости пространственно отделяются друг от друга путем соответствующей трассировки границ территориальных зон и группировки в их пределах только таких видов деятельности, которые как минимум не затрудняют осуществление других.

Принцип "защиты слабых от сильных" распространяется на сферу несопоставимых видов деятельности по признакам коммерческой прибыльности. Жилье, например, в сопоставлении с торговыми предприятиями и объектами бизнеса рассматривается как "слабый вид", который "не выживет", если допустить магазины и офисы в чисто жилые территориальные зоны. В то же время "слабые" в части прибыльности виды деятельности (такие, как жилье) допускаются в зонах сосредоточения "сильных видов", например коммерческих зонах.

В документах градостроительного (правового) зонирования в качестве неотъемлемого элемента всегда присутствуют (в форме текста и/или таблиц) регламентации, где каждой выделенной в документе территориальной зоне приписываются виды разрешённого и неразрешённого использования недвижимости.

Важно, что регламентации в части видов использования распространяются в равной мере на все земельные участки и иные объекты недвижимости, расположенные в пределах соответствующих территориальных зон (за малыми исключениями, которые специально оговариваются). Это означает, что все владельцы объектов недвижимости, расположенных в пределах одной и той же территориальной зоны, обладают равными правами в части свободы выбора одного или нескольких видов разрешенного использования этих объектов из более или менее широкого набора таких видов.

Права использования и изменения недвижимости устанавливаются не только в части видов разрешенного использования, но и в части физических (пространственных, строительных) параметров. Параметры имеют ряд отличительных особенностей, обозначим наиболее важные из них.

Параметры адресованы (приписываются) земельным участкам, то есть единицам недвижимой собственности, у которых есть владельцы.

Параметры устанавливаются по принципу "ограничений сверху". В условиях действия механизма налогообложения недвижимости, основанного на её рыночной стоимости, и наличия соревновательности (конкурентности) в наиболее эффективном экономическом использовании недвижимости её владельцы (большинство из них) стремятся увеличить размеры (параметры) недвижимости до возможных пределов с тем, чтобы получать от нее максимальную пользу (доход). С некоторого порога реализация этого естественного (в экономическом смысле) стремления может принести ущерб собственникам сопряженных объектов недвижимости и городскому сообществу в целом. Поэтому вводятся такие параметры, которые ограничивают это потенциально опасное или "неудобное" для городского сообщества стремление установлением верхних пределов, превосходить которые запрещено75: предельная этажность или высота зданий, предельный процент застройки участков, предельный коэффициент использования земельных участков.

Последний показатель весьма характерен для системы градорегулирования в рыночных условиях. Он измеряется как отношение общей площади всех построек на участке (существующих и тех, которые могут быть дополнительно построены) к площади земельного участка. Такой показатель (наряду с известными видами разрешенного использования недвижимости и с учетом места расположения участка) в значительной мере предопределяет потенциальную рыночную стоимость недвижимости и может быть использован вероятными инвесторами_застройщиками при решении вопросов прибыльности и целесообразности осуществления тех или иных строительных проектов.

Предельные параметры документов градостроительного (правового) зонирования — это, можно сказать, параметры правоустанавливающего типа. В западных системах градорегулирования используются еще (1) параметры (расчетные показатели) территориального планирования и (2) стандарты_требования строительно_технологического и экологического характера. В терминологии ГрК РФ первый тип параметров соответствует рекомендательным нормативам градостроительного проектирования, второй — обязательным для соблюдения техническим регламентам безопасности. Расчетные параметры территориального планирования используются исключительно для разработки подготовительных планов первого уровня, тех планов, решения которых учитываются при подготовке документов градостроительного зонирования второго уровня.

Эти расчетные показатели (нормативы градостроительного проектирования) адресованы крупным массивам городских территорий и служат для определения потребностей преимущественно в различных общественных (муниципальных) системах и объектах социального обслуживания и инженерно-технического обеспечения. Их статус большей частью рекомендательный, независимо от уровня административных органов, которые эти показатели рекомендации разрабатывают и предлагают для использования при составлении документов территориального планирования.

Параметры другого типа — стандарты_требования строительно-технологического и экологического характера — имеют статус обязательных минимальных требований и подлежат выполнению при производстве всех видов строительных и иных работ, связанных со строительством, монтажом оборудования и т.д. Это стандарты такого рода, которые "говорят": хуже — нельзя, лучше — можно78. Следует подчеркнуть, что ни расчетные показатели территориального планирования, ни строительно-технологические и экологические стандарты_требования не являются правоустанавливающими параметрами и не включаются непосредственно в документы градостроительного зонирования, но учитываются в них. Аналогичное положение установлено и ГрК РФ для применения в России.

Как реализуется право на строительные изменения объектов недвижимости? Это право принадлежит только правомочным владельцам недвижимости или их доверенным лицам и может быть реализовано при наличии разрешения на строительство. Однако для некоторых незначительных изменений такие разрешения не требуются.

Для получения разрешения в местную администрацию передается запрос, к которому прилагаются сведения о строительных намерениях, а в случаях крупных или сложных строительных объектов может прилагаться и проект застройки. По истечении строго фиксированного срока рассмотрения заявки80, в течение которого проверяется соответствие строительных намерений регламентациям документа градостроительного зонирования и требованиям безопасности, предоставляется разрешение на строительство (как правило, от имени главы местной администрации — мэра). За предоставление разрешения на строительство может взиматься соответствующий сбор в пользу местного бюджета. Владелец недвижимости, не получивший разрешения на строительство, может обратиться в суд.

Предоставление разрешений на строительство практикуется почти во всех странах. Но следует подчеркнуть, что местная администрация, предоставляя такое разрешение, не устанавливает никаких новых прав, которые бы не были уже установлены местным законом, каковым является документ градостроительного (правового) зонирования, утвержденный представительным органом местного самоуправления. Разрешение на строительство только подтверждает наличие соответствия между строительными намерениями владельца недвижимости и регламентациями документа градостроительного зонирования при соблюдении требований безопасности.

По завершении строительства производится инспекция нового объекта опять-таки на предмет соответствия регламентациям документа градостроительного зонирования и требованиям безопасности. Если владельцем недвижимости или его доверенным лицом (подрядчиком) это соответствие не было обеспечено, то применяются штрафные санкции.

Можно ли получить информацию о каком-либо конкретном земельном участке, например о том, что на нем разрешено строить? Если владельца не устраивают регламентации применительно к принадлежащей ему недвижимости, могут ли эти регламентации быть изменены по его инициативе так, как бы ему этого хотелось?

Информация, содержащаяся в утвержденном местном документе градостроительного зонирования, является открытой и доступной для всех частных лиц, даже тех, кто не владеет недвижимостью, но хотел бы ее приобрести, предварительно выбрав подходящий земельный участок. Помимо ознакомления с материалами зонирования, информацию можно получить, запросив ее непосредственно у местной администрации.

Кроме того, закон предписывает публиковать в местной печати все изменения доку Законодательное регулирование градостроительной деятельности моментов градостроительного зонирования, которые могут быть произведены лишь по результатам публичных слушаний при участии заинтересованных сторон. Сам документ градостроительного зонирования вступает в силу только в день публикации решения представительного органа местного самоуправления об утверждении этого документа.

Владелец, желающий изменить регламентации документа градостроительного зонирования применительно к принадлежащей ему недвижимости, может предоставить в местную администрацию соответствующее ходатайство с обоснованием необходимости таких изменений. Если ходатайство будет признано обоснованным, а предлагаемые изменения не затронут интересы соседей и не причинят им ущерба, такие изменения могут быть произведены.

Могут ли частные лица, общественность участвовать в установлении регламентаций зонирования по использованию и изменению недвижимости?

Положения об участии общественности и частных лиц в процессе градорегулирования носят своего рода "инфраструктурный" характер, то есть они представлены практически во всех разделах законодательства развитых зарубежных стран. Тема "участия" имеет два аспекта: ее можно рассматривать либо с точки зрения формы (прямое или косвенное участие), либо с точки зрения стадии (стадия подготовки, стадия согласования и стадия реализации документов зонирования).

Косвенно участвовать в процессе градорегулирования общественность может через своих выборных представителей в местных органах законодательной и исполнительной власти. Проявления такого участия, несмотря на его косвенный характер, вполне реальны. Во-первых, политическая судьба местных лидеров напрямую зависит от их способности отстаивать интересы городского сообщества перед вышестоящими органами власти, с одной стороны, и поддерживать приемлемый баланс интересов (в том числе имущественных) внутри местного сообщества — с другой. Во-вторых, органам местного самоуправления принадлежит приоритетное право на проведение самостоятельной градостроительной политики. В-третьих, особый механизм распределения полномочий и функций внутри самих органов местного самоуправления позволяет администрации выполнять решения, относящиеся к вопросам регулирования отношений собственности и утверждённые представительной (выборной) властью.

Прямое участие общественности и частных лиц в градорегулировании происходит как до, так и после принятия соответствующих официальных решений, а также в виде общественных инициатив (то есть помимо официальных решений). Здесь следует упомянуть три момента: 1) необходимость учета мнений ассоциаций граждан и частных лиц в процессе подготовки и принятия решений (высшей формой выражения этих мнений являются референдумы по общим и частным вопросам местной градостроительной по литики); 2) возможность апелляции по поводу уже состоявшихся решений; 3) возможность осуществления общественных градостроительных акций, например в форме программ реконструкции главных улиц, поддержания местного исторического наследия, своеобразия городского облика и т.д.

Городская администрация и специалисты планировщики заинтересованы получить общественное одобрение на ранних стадиях подготовки решений, с тем чтобы в последующем избежать продолжительных и дорогостоящих корректировок, тем более что без такого одобрения трудно рассчитывать на утверждение документов градостроительного зонирования. Вот почему широко распространена практика проведения соответствующих разноплановых исследований до и в процессе подготовки этих документов.

Стадия обсуждения подготовленного проекта документа градостроительного зонирования начинается обычно со дня официального оповещения о завершении работ. Все общественные организации и частные лица, желающие участвовать в обсуждении подготовленного проекта документа, могут это сделать путем внесения предложений о поправках и изменениях. Законодательно закреплена необходимость публикации основных положений документа в местной печати. Предписывается создавать специальные комиссии по сбору и анализу поступающих предложений и претензий и давать на последние аргументированные заключения. Процесс обсуждения и утверждения проекта документа связан с публичными слушаниями в местном городском совете.

Общественность и частные лица имеют возможность воздействовать на ситуацию в сфере недвижимости и после утверждения документа градостроительного зонирования. Это воздействие может принимать разнообразные формы. Основные из них: инициирование корректировки документа; участие в референдумах по спорным вопросам местного развития; апелляции в суд по поводу регламентаций, неправомерно ущемляющих права собственников на эффективное использование принадлежащей им недвижимости, и т.д.

Администрация выполняет социально значимую и необходимую функцию — обеспечивает отлаженное действие правовых механизмов, которые приобрели форму подготовки и реализации документов градостроительного зонирования.

В развитых зарубежных странах градоустройство, градорегулирование не является функцией центральной власти, государства. Города обладают значительной самостоятельностью и свободой как в сфере осуществления своей собственной градостроительной политики, так и в сфере экономической деятельности.

При этом государство берёт на себя обязательство путем тонкой, "прилаженной" к конкретному месту налоговой и кредитно-финансовой политики создать (при взаимодействии с муниципалитетами) такие выгодные для потенциальных инвесторов условия, при которых на одну единицу государственных вложений можно было бы привлечь 5-7, а иногда и более единиц частных инвестиций. И это приносит успех. Примеры подобной государственной градостроительной политики ныне широко распространены почти во всех развитых странах.

Градоустроительное право возникает и формируется на пересечении разнонаправленных интересов. Его исходное (и одновременно итоговое) назначение состоит в том, чтобы вырабатывать, развивать и корректировать, сообразно меняющимся условиям, а также национальным, региональным, местным и локальным ценностным установкам, правовые механизмы взаимосогласования и поддержания баланса этих интересов. Такие установки ориентируют и настраивают на поиск той области действительности, которую можно назвать этической реальностью. Однако практика реализации правовых механизмов градорегулирования (несмотря на их видимое совершенство и изощренность) показывает, что из этой однажды найденной области могут вывести сбои, которые названы "перезонированием" и "незонированием".

"Перезонирование". Иногда в результате либо несправедливого зонирования, либо многочисленных изменений плана зонирования владельцам начинают предписывать использовать их недвижимость однозначным образом, без права выбора конкурент Законодательное регулирование градостроительной деятельности но способных видов использования, то есть относительно широкий "пакет прав" превращается в "точку" целевого назначения. Тем самым подрывается основополагающий принцип зонирования, ориентирующий на максимально эффективное использование недвижимости в рамках установленных ограничений. Использование "жестких" схем зонирования может поощрять развитие крайних форм социально-пространственной сегрегации городского населения95. Зонирование может стать сильным оружием "социального выталкивания", когда оно подразделяет территорию на крупные участки и поддерживает их предельно высокую цену, тем самым вытесняя из района средне и низ кооплачиваемые группы населения96. Например, в городе Вестчестере (Нью_Йоркский метрополитенский ареал) 90% участков для односемейных домов имеют установленную зонированием площадь не менее 4 акров, а в одноименном графстве 80% территории разбито на участки размером 1-4 акра. Таким образом, подавляющая часть населения в силу недостатка средств на покупку больших по площади земельных участков не может позволить себе жить в таких элитарных графствах. "Незонирование". Зонирование — это ограничение. В условиях свободной экономики может возникать соблазн освободиться от ограничений. Особенно когда зонирование перерождается в "перезонирование". Соблазн этот мотивирован конкуренцией между городами, когда какой_то город, "освободившись от зонирования", предполагает получить инвестиционные преимущества. Однако "за всё нужно платить". Преимущества в инвестиционной сфере могут обернуться недостатками в сфере экологии и социального обеспечения.

К примеру, Хьюстон — практически единственный (и в этом отношении уникальный) крупный город США, где до сих пор не введено зонирование в качестве местного градоустроительного закона. Такое положение имеет свои преимущества с точки зрения одних интересов и недостатки с точки зрения других. Преимущества связаны с тем, что отсутствие жестких ограничений на использование земли стало ощутимым импульсом в строительном и экономическом развитии города. Недостатки связаны с заметным отставанием сферы социального обслуживания средне_ и низкооплачиваемых слоев населения. По мнению самих американских исследователей, пример Хьюстона демонстрирует, что ничем не ограниченное развитие капиталистического типа противоречит стремлению людей к высокачественной жизни в современном городе.

С одной стороны, после окончания Второй мировой войны в Хьюстоне построено больше крупных объектов, чем во многих других городах США. Суммарная площадь офисов с конца 1940_х гг. по настоящее время увеличилась более чем в 20 раз — с 6,9 млн кв. футов в 1949 г. до 163,5 млн кв. футов в 1986 г. С другой стороны, наряду с повышенной экономической активностью, здесь заметны следы социальной напряженности. Метрополитенский район Хьюстона является одним из самых неблагополучных по уровню онкологических заболеваний в стране: 47 смертей на 100 тыс. населения ежегодно против 22 смертей по общенациональному показателю. На начало 1980_х гг.

Хьюстон был самым опасным городом по уровню смертности от дорожно_транспортных происшествий: 23 смерти на 100 тыс. жителей в год, что в два раза выше, чем в Детройте (12,7) и более чем в два раза выше, чем в Нью_Йорке (9) и Филадельфии (7,5). В 1979 г., во время пика развития Хьюстона, почти 200 тыс. жителей, или 13% населения, находились ниже национального уровня бедности. Являясь четвертым городом США по численности населения, Хьюстон занял только 15_е место по количеству социального жилья. В 1977 г. он находился на 140_м месте среди американских городов по удельной площади парковых территорий — 4,9 акра на 1000 жителей. Сопоставимые с ним города американского юга Феникс и Даллас имеют 34 и 27 акров на 1000 жителей соответственно. Хьюстон имеет меньшее число муниципальных служащих: 8,7 на 1000 жителей (в Атланте и Денвере — 17 и 19 соответственно). Суммы, выделяемые на планировочные работы в Хьюстоне в расчете на одного жителя, меньше, чем в Далласе и Остине, соответственно в 5 и 9 раз.

В практике неизбежно возникали, возникают и будут возникать частные отклонения (каковыми в данном случае являются "перезонирование" и "незонирование") от эволюционного развития. Однако градоустроительный механизм достаточно прочен и надежен и вряд ли позволит слишком резко и надолго вырваться из области этической реальности.

Как уже было показано, этическая реальность поддерживается балансом общественных и частных интересов. На шкале эволюционного развития отмечены три возможных вида соотношения интересов: 1) доминирование частного интереса, 2) равновесный баланс общественных и частных интересов, 3) доминирование государственного интереса.

Этим видам соотношений интересов соответствуют три типа систем градорегулирования:

1) система, при которой отсутствует законодательство о градостроительной деятельности, а характер и объемы изменений недвижимости определяются самими владельцами при минимальном контроле со стороны местных общественных органов и государства;

2) система "классического" законодательства о градостроительной деятельности в развитых зарубежных странах, которая характеризуется одновременным наличием

двух компонентов — территориального планирования и зонирования. Последнее обеспечивает права использования и изменения недвижимости и построено по принципу предоставления свободы в некоторых рамках;

3) система "классического" градостроительства социалистического типа, действовавшего ранее в странах бывшего соцлагеря. Эта система характеризуется и отсутствием законодательства, и отсутствием документов, содержащих юридические гарантии возможного изменения назначения недвижимости, а также наличием громоздкой "разрешительной системы" бюрократическо_чиновничьего толка, существующей и действующей благодаря отсутствию указанных документов, диктатом однозначного "целевого назначения", предписывающего только один неизменный вид использования недвижимости.

О содержании и сложностях перехода от системы третьего, социалистического, типа к системе градорегулирования второго, рыночного, типа пойдёт речь в следующем разделе.