Лекция 12. Основные положения закона РФ «Об обеспечении единства измерений»

 

Принятая редакция Закона Российской Федерации «Об обеспечении единства измерений» (далее - Закон) прошла путь многих компромиссных согласований, на которые потребовалось около пяти лет; Закон впитал в себя опыт международной практики законодательного управления, требования формирующихся рыночных отношений в России, сложившиеся традиции организации и деятельности Метрологической службы СССР.

Принципиальным моментом введения Закона явилось провозглашение «недостоверных результатов измерений» вне закона; установление определенных метрологических норм и правил, как юридической обязанности, и соответствующей юридической ответственности за нарушение этих норм и правил, как вида государственного принуждения.

Объективная необходимость принятия и введения в действие Закона определялась принципами правового государства, направленными на защиту прав и интересов физических и юридических лиц, охрану правопорядка, интересов государства путем организации соответствующей правоисполнительской и правоохранительной деятельности.

Перевод метрологической деятельности на законодательный принцип управления был связан со многими обстоятельствами, например, необходимо было:

- провозгласить для новых организационных и экономических условий «обеспечение единства измерений» государственной функцией;

- законодательно ввести для новых условий государственное управление деятельностью по обеспечению единства измерений;

- сохранить достигнутый уровень обеспечения единства измерений при переходе к рыночным отношениям, когда предприятия получают значительные свободы в выборе форм и видов деятельности и управления, в ряде случаев перестают быть государственными и становятся мало управляемыми с помощью административных методов централизованного воздействия;

- адаптировать Российскую национальную систему измерений к мировой системе;

- обеспечить отечественным производителям равные условия по отношению к зарубежным конкурентам в решении вопросов управления качеством продукции как оперативной функции, т.е. функции, реализуемой только непосредственным исполнителем работ; достичь это, при прочих равных условиях, за счет снижения излишнего для рыночных отношений «метрологического прессинга»;

- ввести разделение видов метрологической деятельности на характерные для государственного управления и рыночных отношений;

- сохранить ранее действовавший государственный метрологический контроль и надзор только для сфер государственного управления;

- создать условия для вступления определенных видов метрологической деятельности в рыночные отношения;

- оптимально снизить расходы налогоплательщиков на государственное поддержание деятельности по обеспечению единства измерений;

- ввести соответствующие санкции за нарушение метрологических норм и правил.

В определенной степени поставленные задачи были решены.

Ст. 71 Конституции установила: «В ведении Российской Федерации находятся:...стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени».

Тем самым, нормативно-правовой акт, обладающий высшей в стране юридической силой, учредил основные принципы для метрологической деятельности.

Закон Российской Федерации «Об обеспечении единства измерений», обладающий высшей юридической силой в областях метрологической деятельности, установил правовые основы обеспечения единства измерений в Российской Федерации.

Как известно, управление требует выбора объектов и реализации воздействий на них, организации функциональной и обеспечивающей частей, в целом формирования системы.

Закон распространяется на все звенья Российской системы измерений (РСИ) и реализуется через Государственную систему обеспечения единства измерений (ГСИ) как научно-техническую и организационно-правовую систему управления. Правила и нормы для РСИ устанавливаются в ГСИ в соответствии со ст. 5 Закона. По своей сути статьи 5, 6, 7 и частично ст. 9 Закона составляют основы законодательной метрологии.

Целесообразно обратить внимание на формулировку ст. 9 Закона: «Измерения должны осуществляться в соответствии с аттестованными в установленном порядке методиками». Из этого следует, что не аттестованные методики выполнения измерений (МВИ) не имеют права на существование. В принципе, это справедливо, так как МВИ - это процедура, и если она не имеет аттестации, то она не существует. Для сфер распространения государственного метрологического контроля и надзора (ст. 13 Закона) установлен четкий регламент аттестации МВИ. Методики, не входящие в эти сферы, целесообразно аттестовывать в рамках фирменного метрологического контроля.

Раздел Ш Закона представляет структуру, обеспечивающую единство измерений. В целом - это метрологические службы. Данный раздел в значительной степени воспроизводит структуру ранее действовавшей Метрологической службы СССР. Сказалась сложившаяся практика работ, которая не вызывала возражений в условиях административного централизованного управления. Однако на новом этапе, при законодательном принципе государственного управления целесообразно проанализировать некоторые выбранные подходы.

Термин «служба» предполагает исполнение обязанностей, однако в общем составе Государственной метрологической службы (ГМС) находятся как Государственные научные метрологические центры (ГНМЦ), которые в соответствии со ст. 10, п.2 Закона несут ответственность за основы законодательной метрологии, так и органы Государственной метрологической службы (ОГМС), имеющие исполнительские функции; кроме того, ОГМС осуществляют государственный метрологический контроль и надзор (ГМКиН). Таким образом, законодательная, исполнительская и надзорная деятельность осуществляется в одной структуре: метрологические службы. Кроме того, ГМКиН осуществляется в органах Государственной метрологической службы.

Ст. 10 Конституции Российской Федерации установила: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны».

Принцип разделения властей принят многими демократическими государствами провозглашен Конституцией Российской Федерации и его воплощение в реализацию государственной функции может принести значительный эффект. Основы законодательной метрологии должны составлять государственную монополию и могут формироваться только в ГНМЦ, деятельность которых не должна кем-либо дублироваться, особенно исполнительными структурами. Государственный метрологический надзор не должен осуществляться службой, за деятельностью которой он обязан следить.

По разделу III Закона целесообразно отметить, что ГМС составляют только ГНМЦ и ОГМС. Кроме того, существуют Государственные службы времени и частоты и определения параметров вращения Земли (ГСВЧ), стандартных образцов состава и свойств веществ и материалов (ГССО), стандартных справочных данных о физических константах и свойствах веществ и материалов (ГСССД), которые являются иными государственными службами обеспечения единства измерений. Госстандарт России осуществляет руководство ими и координацию их деятельности. Связано это с тем, что деятельность этих служб в значительной части выходит за границы Госстандарта России.

Важным моментом раздела III Закона является обязательность создания метрологических служб или иных организационных структур по обеспечению единства измерений, если выполняются работы, относящиеся к сферам государственного метрологического контроля и надзора (ст. 11, п.1; 13). Следует обратить внимание на то, что ст. 11, п.2 дает значительные права по метрологическому контролю и надзору метрологическим службам юридических лиц.

Ст. 12 Закона дает понятия ГМКиН. Следует обратить внимание на то, что Государственный метрологический надзор (ГМН) осуществляется в том числе за аттестованными методиками выполнения измерений, но как объект надзора они не упоминаются в перечне того, что включает Государственный метрологический контроль (ГМК). Нововведениями являются лицензирование деятельности юридических и физических лиц по изготовлению, ремонту, продаже и прокату средств измерений, что проводится индивидуально по каждому средству измерения, а также - осуществление ГМН за количеством товаров, отчуждаемых при совершении торговых операций, и за количеством фасованных товаров в упаковках любого вида при их расфасовке и продаже.

Довольно сложной при разработке и исполнении оказалась ст. 13 Закона «Сферы распространения государственного метрологического контроля и надзора». Эта статья через сферы применения средств измерений (СИ) определяет номенклатуру тех СИ, которые требуют проведения испытаний с целью утверждения типа, проведения первичной и периодической поверки, государственного метрологического надзора за их выпуском, состоянием и применением. Однако номенклатурный подход не определяет четко рамки этого приборного парка; ст. 13 Закона представляет, в основном, сферы государственных интересов - государственные функции, в которых сохраняется ГМН.

Важным моментом является возможность распространения ГМКиН на другие сферы деятельности, что определяется нормативными актами власти на местах.

Ст. 14 Закона устанавливает порядок утверждения типа средств измерений, что в современных условиях заменяет проведение государственных испытаний СИ. Статья устанавливает международный порядок официального оформления нового средства измерения.

Ст. 15 Закона «Поверка средств измерений» касается технических средств, используемых в сферах ст. 13 Закона, проводится органами ГМС при выпуске из производства или ремонта, при ввозе по импорту и эксплуатации СИ. Учитывая тот факт, что органы ГМС технически и организационно не имеют возможности проводить поверку всего парка средств измерений страны, предусмотрено делегирование права поверки аккредитованным метрологическим службам юридических лиц; порядок аккредитации определяется Правительством Российской Федерации.

Следует отметить, что проведение поверки при ввозе по импорту в действительности повторяет проведение первичной поверки (калибровки) СИ при их изготовлении на фирме. В этом случае потребитель дважды оплачивает первичную поверку. Однако в соответствии с документами Международной организации законодательной метрологии (МОЗМ) имеется принципиальная возможность признания первичной поверки (калибровки) зарубежной фирмы.

Раздел V Закона интересен тем, что устанавливает порядок работы со средствами измерений, используемыми вне сфер ст. 13 Закона; и по сути, это регламент добровольных действий, что могло бы в Законе отсутствовать. Но на этапе перехода к законодательному принципу управления эта достаточно большая масса СИ оказалась бы вне связи с законодательной метрологией, а отчуждение СИ от государственных эталонов, норм и правил по метрологии грозит потерей единства измерений.

Формулировка ст. 23, п.1: «Средства измерений, не подлежащие поверке, могут подвергаться калибровке...» означает,что формальный подход позволяет не проводить калибровку СИ. Однако следует учитывать, что неподтверждение метрологических характеристик для СИ не позволяет техническое средство отнести к классу средств измерений.

На первом этапе внедрения Закона существовало ошибочное мнение, что поверка это бывшая государственная поверка, а калибровка - бывшая ведомственная поверка; с действительным порядком это не имеет ничего общего. Калибровка и сертификация СИ законодательно введены, чтобы освободить производителей от излишнего «метрологического прессинга». В новых условиях производители в соответствии с международными стандартами серии ИСО 9000 сами решают вопросы управления качеством продукции; метрология в этом играет незаменимую роль, организация технических измерений - дело производителя. Поэтому, как минимум, внутренние технологические процессы предприятий освобождаются от государственного метрологического надзора. Внедрение калибровки и сертификации СИ вызвало много вопросов; для упорядочения этих работ Госстандарт России ввел в действие добровольные системы: Российскую систему калибровки (РСК) и Систему сертификации средств измерений. Взаимодействие производителей и их метрологических служб с этими системами - дело добровольное.

Раздел VI Закона устанавливает ответственность за нарушение положений настоящего Закона; предусматривается уголовная, административная либо гражданско-правовая ответственность. Мера воздействия устанавливается в соответствии с действующим законодательством. Выбор вида юридической ответственности при правонарушении достаточно сложен. Как известно, в соответствии с принципами юридической ответственности, взыскание или наказание должно соответствовать тяжести содеянного. В этом плане чисто метрологические нарушения не выглядят достаточно серьезными. Однако нарушения метрологических правил и норм могут быть весьма опасны последствиями, часто отдаленными. В этой деятельности государственному метрологическому надзору предстоит установить более тесную связь с прокуратурой и судами, выработать подходы к оценке метрологических нарушений во взаимодействии с общей системой права.

Ст. 26 Закона установила рамки деятельности, которая в обязательном порядке должна подлежать государственному финансированию. Сюда отнесена деятельность, результаты которой принципиально не могут вступить в рыночные отношения, стать рыночным товаром.

Заключительная ст. 27 Закона определила перечень метрологических работ и услуг, оплачиваемых в соответствии с условиями заключаемых договоров. Признано, что результаты этой деятельности являются рыночным товаром.

Таким образом, Закон Российской Федерации «Об обеспечении единства измерений» перевел метрологическую деятельность на законодательный принцип управления, определил сферы государственного управления, предложил перевести деятельность вне этих сфер в рыночные отношения.