Общая характеристика ФЗ О «прокуратуре», перспективы реформирования.

Федеральный закон «О прокуратуре РФ» был принят 17 января 1992 г.

Структура: ФЗ состоит из 7 разделов.

I раздел (от 1-10) «Общие положения» определяет:

статус органов прокуратуры в системе государственных органов;

содержание основной функции органов прокуратуры, состоящей в надзоре за соблюдением Конституции РФ и исполнении действующих на территории РФ законов;

цели деятельности прокуратуры;

основные направления деятельности.

Закон определяет еще две: надзор за исполнением законов судебными приставами и координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

В этом же разделе ФЗ «О прокуратуре РФ» определяются:

основные формы международного сотрудничества (ст.2);

правовые основы деятельности прокуратуры (Конституция РФ ФЗ «О прокуратуре РФ» (ст.3);

принципы организации и деятельности (ст.4);

гарантии обеспечения полномочий прокуроров и организации деятельности прокуроров (ст.5, 6);

полномочия прокуроров по их участию в заседаниях органов законодательной и исполнительной власти;

порядок рассмотрения разрешения в органах прокуратуры заявлений, жалоб и иных обращений  (ст. 10).

II раздел (ст. 11-20) ФЗ «О прокуратуре РФ» посвящен:

системе и организации Прокуратуры РФ;

порядку назначения и освобождения от должности Генерального прокурора РФ;

- образованию, реорганизации и ликвидации органов и учреждений прокуратуры;

назначению и освобождению от должности прокуроров субъектов РФ;

назначению и освобождению от должности прокуроров городов, районов;

определению структуры Генеральной прокуратуры, структур субъектов РФ и приравненных к ним прокуратур (ст. 14, 15);

определению структур городов, районов и приравненных к ним прокуратур (ст. 16);

- объему полномочий Генерального прокурора по руководству системой прокуратуры РФ (ст.17);

объему полномочий прокуроров субъектов РФ и приравненных к ним (ст.19);

- определению статуса и места в органах прокуратуры их коллегий (ст.20).

III раздел ФЗ «О прокуратуре РФ» в отличие от других состоит из четырех глав (ст.21 -34) регламентирует надзорную функцию прокуратуры, состоящую из четырех по количеству направлений.

Каждая глава содержит статьи, регулирующие предмет, полномочия и правовые средства прокуроров по осуществлению их деятельности в конкретном направлении прокурорского надзора:

Глава 1 (ст.21-25.1) - прокурорский надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов субъектами надзора;

Глава 2 (ст.26-28) - прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

Глава 3 (ст.29-30) - прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие (в т.ч. и органов прокуратуры).

Глава 4 (ст.32-34) - прокурорский надзор за исполнением законов администрациям органов и учреждений, исполняющих наказание, и назначаемых судом мер принудительного характера администрациями мест содержания задержанных, заключенных под стражу и осужденных.

В ст. 34 этой главы особо подчеркнута обязательность исполнения постановлений и требований прокурора.

IV раздел (ст.35-39) ФЗ «О прокуратуре РФ» участие прокурора в рассмотрении уголовных, гражданских, административных и арбитражных дел судами, как самостоятельная функция прокуратуры, регламентирует не только надзорную деятельность (ст. 36, 37), но и его полномочия при этом (ст. 38, 39).

V раздел (ст. 40-45) ФЗ «О прокуратуре РФ» «Служба в органах и организациях прокуратуры. Кадры органов и организаций прокуратуры».

В нем определены:

порядок прохождения службы в органах прокуратуры РФ;

правовой статус прокуроров и прокурорских работников;

служба в прокуратуре является видом федеральной государственной

службы;

- порядок обжалования решений по поводу прохождения службы (ст.40);

- ст. 40.1-40.5 определяют профессиональные и нравственно-этические требования:

· испытательный срок после приема на службу;

· порядок и текст присяги;

· порядок и сроки прохождения аттестации и присвоения классных чинов (ст. 41).

ст. 41.1-41.7 регулируют следующие вопросы прохождения службы: ведение личного дела, обеспечение форменным обмундированием, отпуск, перевод на службу в другую местность, поощрение прокурорских работников, наложение на них дисциплинарного взыскания;

ст. 43 - порядок прекращения службы в органах прокуратуры;

ст. 42 - порядок привлечения прокуроров и следователей к уголовной и административной ответственности; ст. 43.1-43.4 - гарантии при избрании на выборную должность, порядок исключения из списков работников органов и учреждений прокуратуры; восстановление в должности, вопросы профессиональной подготовки и повышения квалификации;

ст. 44 - материальное и социальное обеспечение прокурорских работников: содержание и размер заработной платы, право на выходное пособие, на дополнительную жилую площадь, льготы по оплате жилья и коммунальных услуг, медицинское обслуживание и др.; ст.45 - определяет меры правовой и социальной защиты: обязательное государственное страхование за счет средств государственного бюджета, право ношения оружия и др.

VI раздел (ст. 46-50) ФЗ «О прокуратуре РФ» «Особенности организации и обеспечения деятельности органов военной прокуратуры» регулирует:

· структуру и организацию органов военной прокуратуры (ст. 46);

· структуру Главной военной прокуратуры (ст. 46);

· полномочия военных прокуроров (ст. 47);

· кадры военной прокуратуры (ст. 48);

· материальное и социальное обеспечение военнослужащих и работников органов военной прокуратуры (ст. 49);

· финансирование и материально-техническое обеспечение органов военной прокуратуры (ст. 50).

VII раздел (ст. 51-54) ФЗ «О прокуратуре РФ» «Иные вопросы организации и деятельности органов прокуратуры» определяет систему и порядок ведения статистической отчетности:

· о состоянии преступности;

· о следственной работе;

· о прокурорском надзоре (ст. 51);

· о финансировании и материально-техническом обеспечении органов и учреждений прокуратуры (ст. 52);

· о содержании текста и изображении печатей и др. атрибутики прокуратуры;

· о содержании некоторых наименований Закона.

Перспективы реформирования

Смещения приоритетов в общенадзорной деятельности в пользу защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина; всемерного укрепления структурных подразделений непосредственно занятых рассмотрением жалоб и обращений граждан; назначения прокуроров без согласия органов власти субъектов РФ для обеспечения их независимости на региональном уровне и позиционирования как представителей федеральной высшей власти.

Закон о прокуратуре РФ содержит лишь общие положения об организации и деятельности прокуратуры и имеет множество отсылочных норм к иным правовым актам. Большая часть вопросов организации и деятельности прокуратуры, ее статуса, статуса отдельных звеньев прокурорской системы, органов и организаций прокуратуры, прокурорских работников регламентируется ведомственными правовыми актами, в частности приказами Генерального прокурора РФ, что не всегда оправданно. Например, как публичное образование, имеющее свое внутреннее строение, прокурорская система порой подвергается спорным преобразованиям, когда упраздняются отдельные виды прокуратур, звенья прокурорской системы, зарекомендовавшие себя с положительной стороны. Следовательно, нормы Закона о прокуратуре нуждаются в оценке с точки зрения необходимости их конкретизации.

Требуется детальная и системная правовая регламентация статуса прокуратуры, ее организации и деятельности, статуса прокурорских работников, причем на федеральном уровне. Никакой другой орган государственной власти не наделен такой компетенцией, какую имеет прокуратура. Объектом прокурорского внимания являются практически все сферы общественных отношений, урегулированные правом. В ходе прокурорско-надзорной деятельности складываются особые прокурорско-надзорные отношения – отношения между прокуратурой и поднадзорными органами, организациями, должностными лицами. Целесообразно разработать концепцию такой отрасли права, как прокурорское право, которое будет способствовать разрешению указанных выше проблем.

Конституционные основы организации и деятельности прокуратуры РФ: совокупность норм Конституции РФ, закрепляющих обязательность создания и функционирования прокуратуры РФ, систему прокуратуры, компетенцию прокуратуры, полномочия.

В соответствии с Конституцией РФ (п. «о» ст. 71) прокуратура относится к исключительному ведению РФ. Поэтому все иные средства и способы нормативной регламентации каких-либо аспектов организации и деятельности прокуратуры РФ в случае их противоречия закону недействительны и не подлежат применению, приостанавливаются или отменяются в установленном порядке.

В ст. 129 Конституции определены общие вопросы организации прокурорской системы и порядка назначения на должность Генерального прокурора РФ и прокуроров субъектов Федерации. Прокуратура РФ состав­ляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуро­ров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ.

Генеральный прокурор РФ и заместители Генерального прокурора РФ назначаются на должность и освобождаются от должности Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации.

Прокуроры субъектов РФ назначаются на должность Президентом РФ по представлению Генерального прокурора РФ, согласованному с субъектами РФ. Прокуроры субъектов РФ освобождаются от должности Президентом РФ.

Иные прокуроры, кроме прокуроров городов, районов и приравненных к ним прокуроров, назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ.

Прокуроры городов, районов и приравненные к ним прокуроры назначаются на должность и освобождаются от должности Генеральным прокурором РФ.

Согласно п. «л» ст. 72 Конституции кадры правоохранительных органов находятся в совместном ведении РФ и субъектов РФ.

Прокурором может быть назначен гражданин РФ, имеющий высшее юри­дическое образование, обладающий необходимыми профессиональными и мо­ральными качествами, способный по состоянию здоровья выполнять возла­гаемые на него обязанности.

Лицо, впервые назначенное на должность прокурора, принимает присягу.

На должности прокуроров субъектов Российской Федерации, приравненных к ним прокуроров назначаются лица не моложе 30 лет, имеющие стаж работы прокурором или следователем в органах прокуратуры не менее 7 лет.

На должности районного, городского прокурора, приравненных к ним прокуроров назначаются лица не моложе 27 лет, имеющие стаж прокурорской и следственной работы в органах прокуратуры не менее 5 лет.

Прокуратура РФ в соответствии с Конституцией РФ:

- осуществляет надзор за исполнением действующих на территории РФ законов;

- принимает меры, направленные на устранение нарушений закона и привлечение виновных к ответственности;

- осуществляет уголовное преследование.

 Конституция РФ не закрепляет за Генеральным прокурором РФ право законодательной инициативы. В то же время Прокуратура РФ принимает участие в правотворческой деятельности.

Создание и деятельность политических партий и их организаций в органах прокуратуры не допускаются.

Прокуроры не вправе заниматься по совместительству иной оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и творческой.

Прокурорский надзор представляет собой одну из самостоятельных форм государственной деятельности. Органы прокуратуры осуществляют полномочия в пределах своей компетенции независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории РФ законами.

Прокуратура не обладает никакими административными функциями, поэтому не вмешивается непосредственно в оперативно-хозяйственную и организаторскую деятельность органов, за законностью действий которых она осуществляет надзор.

Вскрыв нарушение, прокуратура сама его не устраняет, а передает дело на рассмотрение суда либо соответствующего государственного органа. Исключением из этого общего правила является надзор прокуратуры за исполнением закона при расследовании уголовных дел и частично при надзоре за местами лишения свободы. Здесь прокурор обладает властными полномочиями и сам своей властью может устранить выявленные нарушения закона.

Согласно ч. 2 ст. 98 Конституции РФ вопрос о лишении члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы неприкосновенности решается по представлению Генерального прокурора Российской Федерации соответствующей палатой.

14. Общие (общеправовые) принципы организации и деятельности прокуратуры РФ: содержание, формы, ограничения, значение.

1. законность – требование строгого и неукоснительного соблюдения всех предписаний законов. Все действия прокуратуры РФ должны соответствовать целям и смыслу правовых предписаний. Принцип законности имеет 2 стороны проявления: внешнюю и внутреннюю.

Внешняя сторона – это отношения прокуратуры с поднадзорными и не поднадзорными субъектами в целях обеспечения исполнения законов. Прокурор вступает в правовые отношения с различными органами власти, управления, коммерческими и другими структурами и данные отношения по существу являются законоохранительными, поскольку возникают и развиваются в связи с нарушениями закона.

Прокурорский надзор в качестве государственной правоохранительной деятельности, осуществляемой от имени РФ под руководством законодательной власти, обязан осуществляться практически во всех сферах общественных отношений, за отдельными исключениями. В то же время он не распространяется на законодательную власть, Президента РФ, Правительство РФ и некоторые другие органы, например на Конституционный Суд РФ. Очевидно, что законность в деятельности Правительства РФ должна обеспечивать законодательная власть, сохраняющая за собой обязанность выполнения указанной функции

Эти отношения возникают и развиваются только по поводу соблюдения законных и подзаконных актов. В ходе прокурорского надзора прокурор должен руководствоваться только одним критерием – законностью, которая определяет целесообразность и справедливость его действий. На практике возможны ситуации, когда действующий закон не соответствует вновь сложившимся правоотношениям: устаревает либо не отражает местных условий. По эти доводы не принимаются прокурором: закон действует до тех пор, пока не будет отменен. Вместе с тем в соответствии со ст. 9 Закона о прокуратуре прокурор при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных нормативных правовых актов.

Внутренняя сторона – касается отношения прокурора к собственным действиям. Он должен строго руководствоваться законом, все его действия должны быть правомерными. К внутренней стороне законности относится также инициативность прокуроров при выявлении и устранении правонарушений. Прокурорский надзор должен осуществляться инициативно, поскольку несвоевременное выявление нарушения законности и непринятие предусмотренных законом мер по их устранению способствует совершению аналогичных правонарушений впредь.

Принцип законности деятельности прокурора выражается на практике в требованиях глубокого знания применяемого им закона, надлежащей квалификации правонарушения и всех связанных с ним последствий, полноте установления обстоятельств правонарушения, в обязанности прокурорского реагирования на каждое конкретное правонарушение и, наконец, в контроле за исполнением требований прокурора.

2. равенство всех перед законом – равное, одинаковое отношение прокурора ко всем без исключения. Дискриминация граждан по тому, или иному признаку запрещена. Деятельность органов прокуратуры осуществляется на основе единого для всех субъектов законодательства, с равными гарантиями. В РФ не может быть созданы органы прокуратуры для каких-то отдельных социальных слоев населения либо определенной национальности или вероисповедания.

Ограничение прав и свобод возможно лишь по основаниям и в случаях, предусмотренных законом. В ч. 3 ст. 55 Конституции РФ установлено, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Наличие военных, транспортных и других специализированных прокуратур не нарушает единого для всей прокурорской системы порядка осуществления прокурорской надзорно-охранительной деятельности и не связано с нарушением принципа равноправия субъектов, поскольку все специализированные прокуратуры входят в единую систему органов прокуратуры РФ, действуют на общих для всех прокурорских органов принципах и руководствуются в своей деятельности единым законодательством.

Следует отметить, что в ч. 1 ст. 447 УПК РФ предусмотрен особый порядок привлечения к ответственности отдельных категорий граждан: депутатов, судей, прокуроров и т.д. Однако данное положение нельзя рассматривать как отступление от принципа равенства всех перед законом, так как особый порядок привлечения к ответственности указанных лиц установлен законодателем и фактически является гарантией их неприкосновенности, связанной с исполнением ими своих служебных полномочий.

3. гласности – осведомление населения, должностных лиц о работе органов прокуратуры РФ. Органы прокуратуры действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства РФ об охране прав и свобод граждан, а также законодательства о государственной и иных специально охраняемых законов тайн. Органы прокуратуры должны систематически информировать население через информационные агентства, печать, радио и телевидении о состоянии законности и правопорядка, о мерах борьбы с преступностью. Наиболее актуальные материалы прокурорской практики должны незамедлительно направляться в центр информации и общественных связей Генеральной прокуратуры РФ для их освещения в общероссийских и международных СМИ.

Принцип проявляется в двух направлениях:

1) в активном воздействии на граждан, должностных лиц в целях обеспечения нормальной жизни общества, упорядочения складывающихся в нем отношений, т.е. это один из способов правового воспитания населения;

2) в контроле общества и граждан за работой самих органов прокуратуры, поскольку именно общество и граждане дают оценку деятельности прокуратуры, выявляя в ней достижения и недостатки.

В ходе реализации принципа гласности органы прокуратуры РФ должны постоянно совершенствовать формы и методы работы со СМИ и общественностью, активно использовать как уже зарекомендовавшие себя на практике, так и новые методы, появившиеся в последние годы. Руководители прокуратур регулярно проводят личные встречи с редакциями ведущих периодических изданий, электронных СМИ, информационных агентств, журналистами, творческой интеллигенцией, устраивают круглые столы с представителями общественных и религиозных объединений, пресс-конференции по актуальным вопросам прокурорской деятельности.

4. информационности – информирование ФОГВ, ОГВ субъектов РФ, МС, население о состоянии законности в стране. ОГВ также и о результатах своей работы. Генеральный прокурор направляет ежегодный доклад палатам ФС о состоянии законности, а также все подчиненные прокуроры на практике регулярно информируют ОМС о результатах своей деятельности.

По формам и методам реализация данного принципа во многом схожа с реализацией принципа гласности. Разница между ними заключается в целях, которые при этом преследуются. Цель информативности состоит не только в правовом воспитании населения, но и в его привлечении к участию в борьбе с преступностью и другими нарушениями законности. На основе полученных данных государственные органы и органы местного самоуправления совместно с правоохранительными органами разрабатывают и реализуют соответствующие мероприятия, направленные на эффективную борьбу с нарушениями законности