История развития закупок для государственных и муниципальных нужд в России

Одной из особенностей развития экономических отношений в дореволюционной России было широкое применение казенных заказов для обеспечения нужд армии и флота, а также удовлетворения потребностей государства в сферах образования, строительства, добычи и обработки полезных ископаемых, транспортных перевозок и т.д.Выполняя функции механизма обеспечения государственных потребностей, казенные заказы при этом являлись одной из самых действенных мер государственного регулирования экономики. Так, транспорт и оборона выступали главным источником спроса для железоделательной и топливной промышленности. Развитие грубошерстной промышленности, начиная с середины XIX в., было непосредственно связано с ростом заказов на обмундирование для армии. Значительные бюджетные средства расходовались на развитие промышленности, создавая ей добавочный спрос в лице централизованного потребителя, появившегося благодаря государству и его специфическим потребностям. Самым ранним сохранившимся историческим документом, описывающим сферу государственных закупок, является указ царя Алексея Михайловича от 7 июля 1654 г. о подрядной цене на доставку в Смоленск муки и сухарей. «Государь указал послать свои Государевы грамоты к Москве к Боярам и в городах Государев указ всяким людям сказать, которые люди похотят уговориться везти под Смоленск муку ржаную и сухари, и они б с теми людьми уговаривались; а давали им за муку за четверть по сороку и по сороку по пяти алтын и по полуторы рубли, а то им велено сказывать, что у них с того подрядного хлеба пошлин нигде не возьмут». Как отмечает Гончаров Е., в данном случае конкурса как такового еще нет, но уже появляются его основные пункты - публичный заказ, поиск исполнителей, условия.

Дальнейшее развитие института государственных закупок связано с правлением Петра I, «...для нынешнего военного случая...сделать сколько возможно с поспешением. И для того порохового дела объявить Его Великого Государя указ по всем воротам, чтобы явились подрядчики всяких чинов люди в Канцелярию Правительствующего Сената, и уговоры б свои записывали, кто сколько и как и по какой цене может пороху сделать». В данном указе 1711 г. прослеживаются основные принципы размещения государственного заказа, которые сохранились по сегодняшний день:

Публичность - указ содержит требование к информационному обеспечению размещения заказа, способам доведения информации до заинтересованных лиц;

Открытость - выражаясь современным языком, устанавливается субъектный состав участников размещения заказа;

Устанавливается способ размещения заказа, аналогичный современному способу размещения государственного заказа путем проведения запроса котировок.

Кроме того, для периода петровских реформ характерно появление многих институтов в сфере государственных закупок. Актом 1702 г. закрепляется порядок приемки товаров, вводится система учета государственных закупок, вводится ответственность за ненадлежащее исполнение государственного заказа, появляется аналог современного реестра недобросовестных поставщиков.

В этот период был издан ряд актов, регламентирующих порядок осуществления закупок.

В 1721 г. вступает в силу указ о борьбе с подложными ценами и коррупцией в деле поставок и подрядов. Принимается решение об отмене льгот по оплате пошлин при государственных поставках, устанавливается штраф за установление слишком высоких цен, которые наносили ущерб казне.

В том же году принимается Регламент Адмиралтейства и верфи, который содержит отдельную главу, посвященную процедуре работы с подрядчиками. Новшеством данного документа явился запрет сотрудникам Адмиралтейства вступать в торги.

В период правления Анны Иоанновны в 1732 г. принимается новый Регламент Коммерц-коллегии. Регламент регулирует порядок публикации информации о торгах, рассмотрения поступивших предложений, выявления наиболее оптимальных предложений. Для участия требовалась справка из Коммерц-коллегии об отсутствии государственных «доимок», долгов по векселям.

В 1758 г. при Елизавете Петровне появляется Регул провиантского правления. Как отмечает Е. Гончаров, особое внимание в этом документе уделено закупкам именно у производителей. В ст. 118 данного акта закреплялись основные принципы проведения торгов. Акт утвердил сроки объявления торгов для удовлетворения потребностей казны, требования к информативности заявки претендентов на получение подряда.

Устав о провианте для продовольствия войск 1802 г. пришел на смену «Учреждению о губерниях». Принципиальным новшеством данного документа явилось введение нового инструмента в системе государственных подрядов - «справочной цены». Устав закреплял порядок исчисления справочной цены и определил справочную цену основным показателем при объявлении и проведении торгов. Наряду с Уставом был издан Указ 1815 г., в соответствии с которым рекомендовалось распределять особо крупные подряды по частям. Возможность разделения крупных заказов не теряет свою актуальность и на сегодняшний день. Подобная политика заказчиков в лице государства и муниципалитетов могла бы оказать поддержку субъектам малого предпринимательства.

Распоряжением 1818 г. «О мерах к отвращению промедлений и платежа поставщикам по заключенными с ними в казенных местах подрядах» вводилась ответственность заказчика за неисполнение принятых обязательств, в частности, это касалось оплаты подрядов.

В 1830 г. принимается «Лист для торга». Данный документ наделяет земства правом проводить торги по некоторым земским повинностям. Кроме того, «Лист для торга» закреплял основные принципы осуществления государственных закупок. В 1860 и 1866 гг. издаются указы, ограничивающие закупки иностранных товаров.

Изданное в 1900 г. Положение о подрядах и поставках устанавливало три способа проведения торгов:

) изустные торги (аналог современного аукциона);

) торги посредством запечатанных объявлений;

) смешанные торги.

После утверждения советской власти на территории России 30 сентября 1921 г. Рабкрином разрабатывается Положение <consultantplus://offline/main?base=ESU;n=17346;fld=134> о поставках и подрядах. 27 июля 1923 г. издается новое Положение <consultantplus://offline/main?base=ESU;n=7058;fld=134> о государственных подрядах. Устанавливается порядок авансирования подрядчиков и поставщиков, оговариваются особые более выгодные условия авансирования для государственных учреждений и предприятий. Положение содержит отдельный раздел <consultantplus://offline/main?base=ESU;n=7058;fld=134;dst=100028>, посвященный обеспечению исполнения договора подрядчиком. Порядок публичных торгов определялся особой инструкцией СНК. По форме проведения торги подразделялись на изустные, в запечатанных пакетах и по телеграфу.

Положение <consultantplus://offline/main?base=ESU;n=11867;fld=134> о государственных подрядах и поставках 1927 г. в сравнении с предыдущим Положением <consultantplus://offline/main?base=ESU;n=7058;fld=134> имело ряд непринципиальных изменений. Среди наиболее значимых новшеств можно отметить норму, согласно которой «при определении выгодности условий, заказчик не обязан оставить подряд за соревнователем, предложившим самую низкую цену, но имеет право руководствоваться кроме предложенных соревнователями цен также их кредитоспособностью, опытностью и тому подобными данными».

В Программе Коммунистического Интернационала, принятой 1 сентября 1928 г., концепция отношений с негосударственным сектором была определена так: чем меньше удельный вес мелкого хозяйства, тем значительнее и универсальнее методы непосредственного планового руководства и в области производства, и в области распределения. Рыночные отношения в условиях пролетарской диктатуры несут в своем развитии собственную гибель, способствуя вытеснению частного капитала, переделке крестьянского хозяйства, дальнейшей централизации и концентрации средств производства в руках пролетарского государства.

Кроме того, в газете «Известия», в которой в соответствии с положением должны были публиковаться объявления о торгах, с декабря 1930 г. не было опубликовано ни одного объявления. Что говорит о том, что все необходимое для функционирования государства производилось на государственных предприятиях и организациях. А с 20 мая 1932 г. Постановлением ЦИК и СНК ССР частная торговля признается уголовно наказуемым деянием.

В советский период, хотя и издавались нормативно-правовые акты, регулирующие отношения, связанные государственным заказом, субъектами этих правоотношений становились государство и государственные предприятия и организации. Государственный заказ превратился в своего рода плановое задание, которое доводилось до предприятий. Как отмечается в издании «Энергопрогресс», состав государственных заказов по стране в целом формировался и утверждался Госпланом СССР, а затем доводился до предприятий. Государство устанавливало цены на продукцию и ставки налогообложения.

Указ <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=10023;fld=134> Президента РФ от 7 августа 1992 г. № 826 «О мерах по формированию федеральной контрактной системы» и принятое в соответствии с Указом Постановление <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=13462;fld=134> Правительства РФ от 10 августа 1992 г. «О Реализации Указа Президента РФ «О мерах по формированию Федеральной контрактной системы» стали первыми нормативно-правовыми актами, регулирующими порядок осуществления государственных закупок в постсоветской России.

Как отмечено в аннотации к Закону <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=516;fld=134> РФ от 28.05.1992 «О поставках продукции и товаров для государственных нужд» (далее - Закон 1992 г.), Закон устанавливает общие правовые и экономические принципы и положения формирования, размещения и исполнения на контрактной основе заказов на закупку и поставку продукции для государственных нужд.

Постановлением <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=13462;fld=134> Правительства РФ от 10.08.1992 № 565 «О реализации Указа Президента РФ «О мерах по формированию федеральной контрактной системы» был урегулирован порядок осуществления закупок.

Указом <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=10023;fld=134> 1992 г. Государственному комитету РФ по управлению государственным имуществом предписывалось учредить ОА «Росконтракт» и АО «Росхлебопродукт». Вышеуказанные организации должны были обеспечивать государственные закупки товаров общепромышленного применения и народного потребления, зерна, хлебопродуктов и продуктов зернопереработки.

Закон <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=516;fld=134> 1992 г. действовал до момента вступления в силу Федерального закона <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=70190;fld=134> от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» (далее - Закон 1994 г.).Как отмечено в Приказе <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=16930;fld=134> Минэкономики РФ от 30 сентября 1997 г. № 117 «Об утверждении методических рекомендаций по проведению торгов на закупку товаров, квалификационному отбору поставщиков» - до вступления в действие ч. II Гражданского кодекса <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=89528;fld=134> РФ отношения по закупкам продукции для федеральных государственных нужд регулировались практически только Федеральным законом <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=70190;fld=134> «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» 1994 г.6 мая 1999 г. был принят Федеральный закон <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=23004;fld=134> № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» (далее - Закон 1999 г.). В его преамбуле <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=23004;fld=134;dst=100008> указано, что Закон регулирует отношения, возникающие между организатором и участником конкурса в процессе проведения конкурса на размещение заказов для государственных нужд.

Законом <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=23004;fld=134> предусматривалось, что размещение заказов для государственных нужд осуществляется путем проведения конкурсов. Как отмечено в письме <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=58885;fld=134> Федеральной налоговой службы, Закон 1999 г. при подготовке и проведении конкурсов предоставлял заказчику более широкие возможности для установления условий (критериев) при выборе участника - победителя, предложившего лучшие условия поставки продукции.21 июля 2005 г. был подписан Федеральный закон <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=103426;fld=134> № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», действующий по сегодняшний день.

Таким образом, Россия обладает богатейшим опытом в области управления правоотношениями, связанными с государственными закупками. В России достаточно рано появились специальные нормативные акты, регулирующие отношения по удовлетворению потребностей государства в соответствующих товарах, работах и услугах.

Выполняя функции механизма обеспечения государственных потребностей, казенные заказы при этом являлись одной из самых действенных мер государственного регулирования экономики. Так, транспорт и оборона выступали главным источником спроса для железоделательной и топливной промышленности. Развитие грубошерстной промышленности, начиная с середины XIX в., было непосредственно связано с ростом заказов на обмундирование для армии. Значительные бюджетные средства расходовались на развитие промышленности, создавая ей добавочный спрос в лице централизованного потребителя, появившегося благодаря государству и его специфическим потребностям.

В целях дальнейшей интеграции России в мировую экономику, включая вступление в ВТО (Российская Федерация 22 августа официально стала полноправным членом Всемирной торговой организации (ВТО)).

июля правительство РФ уведомило секретариат ВТО о завершении Россией всех внутригосударственных процедур, необходимых для вступления в ВТО, включая ратификацию подписанного в Женеве 16 декабря 2011 года протокола о присоединении РФ к Марракешскому соглашению об учреждении ВТО от 15 апреля 1994 года. В соответствии с правилами организации вступление РФ в ВТО состоялось 22 августа, на тридцатый день после передачи указанного уведомления. Таким образом, протокол о присоединении РФ к ВТО вступил в силу, и Россия стала 156-м членом ВТО,

с 2006 года в отношении товаров, происходящих из иностранных государств, работ, услуг, выполняемых, оказываемых иностранными лицами, в рамках выполнения государственного заказа, действует национальный режим. Такие товары, работы, услуги допускаются для целей размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд на равных условиях с товарами российского происхождения, если иное не установлено международным договором России или федеральными законами. Национальный режим применяется только, когда аналогичный установлен иностранным государством или группой иностранных государств в отношении товаров российского происхождения.