Нормативно-правовая база управления муниципальной собственностью

В соответствии со ст.8 Конституции РФ муниципальная собственность признается и защищается наравне с частной, государственной и иными формами собственности. При этом надо иметь в виду, что в гражданском законодательстве имеются специальные нормы, относящиеся к государственной и муниципальной собственности. Иными словами, законодатель устанавливает определенные особенности правового режима для государственной и муниципальной собственности. Следовательно, формы собственности равны лишь в плане их обеспеченности правовой защитой. В целом же ряде других аспектов правового режима о равенстве форм собственности говорить не приходится.

Так, в зависимости от формы собственности, законом могут устанавливаться особенности приобретения и прекращения права собственности (п.3 ст.212 ГК РФ). Например, особый порядок в рамках специального законодательства устанавливается для приватизации государственного и муниципального имущества (ст.217 ГК РФ); только на базе государственного или муниципального имущества могут создаваться юридические лица, имеющие организационно-правовую форму унитарных предприятий (ст.113-115 ГК РФ); только в отношении государственной и муниципальной собственности существует такое вещное право как право хозяйственного ведения (гл. 19 ГК РФ); объекты, изъятые из оборота, а также ограниченно оборотоспособные объекты (ст.129 ГК РФ), как правило, в соответствии с законом находятся в государственной собственности; только для государственной собственности известны такие способы приобретения в собственность как реквизиция и конфискация (ст.242 и 243 ГК РФ); специальные правила приобретения в муниципальную собственность установлены для бесхозяйных вещей (ст.225 ГК РФ). Эти примеры можно продолжить. [8; c.76]

Особенности правового режима объектов муниципальной собственности, установленные гражданским законодательством и законодательством о местном самоуправлении, должны в полной мере учитываться органами местного самоуправления при определении порядка управления и распоряжения муниципальным имуществом.

При разработке нормативных актов, касающихся порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью, необходимо учитывать положения Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 25.08.95г. №154-ФЗ.

При создании правовой и организационной основы управления и распоряжения муниципальной собственностью следует обратить особое внимание на нормы, содержащиеся в гл. 19 Гражданского кодекса РФ "Право хозяйственного ведения, право оперативного управления" (ст.294-300), в параграфе 4 гл.4 ГК РФ, имеющей название "Государственные и муниципальные унитарные предприятия" (ст.113-115) и в ст.120 ГК РФ "Учреждения". Ввиду того, что в настоящее время практически все муниципальное имущество находится либо в хозяйственном ведении муниципальных унитарных предприятий, либо в оперативном управлении муниципальных учреждений (механизм передачи имущества в муниципальную казну еще не создан и не определен порядок содержания этого имущества), нормы ГК РФ, определяющие правовой режим хозяйственного ведения и оперативного управления служат нормативно-правовой основой всей системы управления муниципальной собственностью.

Права собственника муниципального имущества (от имени муниципального образования эти права осуществляют органы местного самоуправления в рамках их компетенции - ст.215 и 125 ГК РФ) в отношении имущества, находящегося в хозяйственном ведении, исчерпывающим образом перечислены в ст.295 ГК РФ. В статье указаны две категории прав.

Одна группа прав касается прав, которые собственник осуществляет в отношении своего имущества сам непосредственно: а) право на принятие решений о создании, реорганизации, ликвидации предприятия; б) право определять предмет и цели деятельности создаваемого или реорганизуемого предприятия; в) право на назначение руководителя предприятия; г) право на осуществление контроля за использованием по назначению и сохранностью имущества, принадлежащего предприятию; д) право на получение части прибыли от использования находящегося в хозяйственном ведении имущества.

В другую группу прав входят права, позволяющие собственнику оказывать влияние на решения по распоряжению недвижимым имуществом, которые вправе принимать уже само предприятие. Речь идет о праве собственника запрещать или давать согласие на совершение предприятием соответствующих сделок: купли-продажи, аренды, залога и т.д. При этом собственник вправе свое согласие обусловить определенными требованиями, например, передачи ему части арендной платы, части покупной цены. Действует при этом общее ограничение - собственник не должен злоупотреблять своими правами (п.1 ст.10 ГК РФ).

Следует признать, что законодатель довольно жестко ограничил полномочия собственника по распоряжению имуществом, находящимся в хозяйственном ведении предприятия. Фактически таких прав у собственника не имеется. Решения по распоряжению имуществом принимает исключительно само предприятие. Чтобы распорядиться этим имуществом собственнику необходимо сначала изъять его от предприятия. Однако критерии правомерного изъятия имущества закон не устанавливает, хотя и упоминает о такой возможности в п.3 ст.299 ГК РФ. Пробел в законодательстве суд со ссылкой на ст.305 ГК РФ ("Защита прав владельца, не являющегося собственником") будет применять в пользу законного владельца, каковым является предприятие. Единственным реальным способом изъять имущество является ликвидация предприятия. Это положение, конечно, не нормально и должно быть исправлено законодателем.

Довольно ограничены полномочия собственника и в отношении управления муниципальным унитарным предприятием. Дело в том, что любое юридическое лицо приобретает гражданские права и принимает на себя гражданские обязанности через свои органы (ст.53 ГК РФ). В отличии от иных коммерческих организаций предприятие в соответствии со ст.113 ГК РФ имеет единственный (и к тому же единоличный) орган, каковым является руководитель предприятия. Иных органов, осуществляющих контроль за деятельностью единоличного исполнительного органа, а также определяющий стратегию развития юридического лица, предприятие по закону не имеет. Поэтому крайне актуален вопрос о допустимых с точки зрения действующего законодательства формах стратегического управления и контроля за деятельностью предприятия со стороны его собственника - муниципального образования. Наиболее перспективной формой такого управления и контроля является создание так называемых наблюдательных советов при органах местного самоуправления.

Права собственника муниципального имущества в отношении имущества, находящегося в оперативном управлении муниципальных учреждений, определены в ст.296 и 298 ГК РФ. Принципиально важным представляется то обстоятельство, что Гражданский кодекс прямо установил случаи правомерного принудительного изъятия имущества, закрепленного за учреждением (как было уже отмечено, подобное не было сделано в отношении имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения) - собственник "вправе изъять излишнее, неиспользуемое, либо используемое не по назначению имущество" (п.2 ст.296 ГК РФ).

В отличие от предприятия, возможности учреждения по распоряжению закрепленным имуществом крайне ограничены. В соответствии с общей нормой, содержащейся в ст.298 ГК РФ, учреждение вообще не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться этим имуществом. Распоряжается имуществом исключительно собственник в лице своих уполномоченных органов. Законодатель, однако, в этом отношении не последователен. Так, в соответствии со ст.608 ГК РФ арендодателями имущества (в том числе находящегося в оперативном управлении учреждений) могут быть не только собственники, но и иные лица, "управомоченные законом или собственником сдавать имущество в аренду". В соответствии с действующим законодательством, полномочиями на сдачу в аренду, закрепленного за ними на праве оперативного управления имуществом, обладают, например, образовательные учреждения (п.11 ст.39 Федерального закона "Об образовании"), учреждения культуры (ст.47 "Основ законодательства Российской Федерации о культуре"). [8; c.216]

Важно отметить, что в соответствии со ст.296 ГК РФ муниципальное образование "вправе", но не обязано изъять излишнее, неиспользуемое, либо используемое не по назначению имущество. Целесообразность изъятия определяется для каждого конкретного случая отдельно. Отсутствует такая целесообразность, например, в случаях, когда имущество по причинам временного характера учреждением не используется. В этом случае имущество более целесообразно передать в аренду заинтересованным третьим лицам. На практике целесообразность изъятия имущества возникает лишь в случаях, когда оно либо является излишним, либо используется не по назначению. В этих случаях его обычно передают не в аренду, а закрепляют в хозяйственное ведение или оперативное управление других муниципальных организаций (передают с баланса на баланс).

Следует также принять во внимание то обстоятельство, что сегодня не создан правовой и организационный механизм обособления имущества в муниципальной казне. Не определен балансодержатель этого имущества, который будет обязан, в частности, принимать меры по его содержанию. До создания этого механизма ни о каком изъятии имущества в казну речи идти не может. Сегодняшние реалии таковы, что изъятое имущество необходимо как можно быстрее закрепить за другой организацией, а на практике это не всегда удается. Указанное обстоятельство также является сдерживающим фактором на принятие муниципальным образованием решения об изъятии имущества.

Правовые основы участия муниципальных образований в хозяйственных обществах определяются Гражданским кодексом, федеральными законами "Об акционерных обществах", "Об обществах с ограниченной ответственностью". Следует сразу оговорить, что муниципальное образование не вправе выступать учредителем полного товарищества и выступать в качестве полного товарища в товариществе на вере. Этот запрет обусловлен нормой, содержащейся в п.2 ст.7 Закона РФ "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках". В соответствии с этой нормой органам местного самоуправления запрещено совмещать свои функции с функциями хозяйствующих субъектов. В соответствии же со ст.69 ГК РФ полными товарищами могут быть только лица, занимающиеся предпринимательской деятельностью.

Особые правовые предпосылки существуют в отношении условий и порядка предоставления объектов недвижимости, находящихся в муниципальной собственности, третьим лицам (инвестору) для целей инвестиционной деятельности, например, для завершения строительства, реконструкции или капитального ремонта.