Контроль как функция государственного управления: понятие и основные принципы

 

Понятие государственного управления совершенно неотделимо от такого признака как контроль и контролирующие мероприятия. Следует понимать, что контроль невозможно понимать однозначно, так как это явление многогранное и многоплановое, требующее изучения и рассмотрения. Применимо к государственному управлению, контроль может пониматься как особый вид деятельности, как отдельный принцип или самостоятельная функция управления, имеющая свои законы и правила.

В связи с этим сущность контроля, его параметры, законы, происхождение и функционирование рассматривалось целым рядом ученых и экспертов, мнения которых необходимо отдельно рассмотреть и проанализировать ниже. К примеру, одну из авторитетных позиций занимает В.М. Манохин, который рассматривает явление контроля в виде особенного метода, разделенного на три взаимосвязанных элемента. Рассмотрим каждый элемент метода контроля в отдельности:

- контролирующие мероприятия в отношении нормативной базы, включающей в себя целый перечень законов и подзаконных актов. В этот перечень входят: распоряжения, предписания, задания, нормативы, приказы, инструкции, которые действуют на базе нескольких или отдельной организации государственного управления;

- контроль за корректным исполнением обозначенных средств выполнения нормативно-правового акта, работы конкретного подконтрольного лица, выполняющего задачи, поставленные перед ним законом, а также по мере проведения контролирующих мероприятий оценить эффективность действия закона и полноту достигнутых задач. В общих чертах данный элемент проверяет законность;

- использование контролирующих мероприятий для проведения корректирующих мероприятий с целью изменения ошибочных законов или предписаний. Элемент предполагает так же применение поощрительных мер или мер наказания для лиц, нарушивших закон или выполнивших все требования[4].

Контроль так же понимается как способ обеспечения законности и дисциплины, некоторыми авторами. К примеру, такой позиции придерживается Ю.М. Козлова выделив в своем исследовании основные критерии контроля:

· наблюдение за функционированием соответствующего подконтрольного объекта;

· получение объективной и достоверной информации о состояние законности и дисциплины;

· принятие мер по предотвращению и устранению нарушений законности и дисциплины;

· выявление причин и условий, способствующих правонарушениям;

· принятие мер по привлечению к ответственности лиц, виновных в нарушение законности и дисциплины[5].

В сфере управления контроль понимается как отдельный вид работы, самостоятельный в принимаемых решениях, подчиняющийся предписаниям, которые поступают от вышестоящего руководства, обладающего необходимыми полномочиями.

Исходя из проанализированных подходов к явлению контроля в сфере государственного управления, становится возможным описание основной функции контроля. Функция контроля заключается в общей реализации государственного управления или отдельно его отрасли, проведении анализа существующих недостатков и выявленных отклонениях в поставленных задачах.

В связи с этим контроль понимается как самостоятельное формирование особенным образом, выделенное из перечня других функций управления и даже более того стоящее выше остальных функций. Эта особенность позволяет создавать особенные органы контроля основной целью которых является обеспечение функций по определению компетенций таких органов. В связи с тем, что органы контроля выполняют столь многоплановые задачи, выделяют различные функции контроля:

- выявление отклонений от требований нормативных актов различных уровней.

- анализ причин отклонений (в том числе, кадровых).

- коррекция, то есть разработка предложений по устранению выявленных нарушений.

- профилактика, то есть разработка мер по недопущению таких нарушений в дальнейшем.

Так же следует понимать, что контроля ради контроля быть не может. Контроль может быть осуществлен по отношению к какой-либо конкретной отрасли, в данном случае к отрасли государственного управления. Поэтому контролирующий орган должен учитывать все особенности проверяемой отрасли, ее содержание, функции, задачи. Так же контролирующие мероприятия необходимо реализовывать с определенным содержанием, в определенной форме и соответствующем объеме. По итогам проведенных мероприятий должны быть достигнуты определенные результаты и предварительно устранены все препятствия, связанные с эффективной реализацией управленческой деятельности.

Поэтому контроль в сфере государственного управления находится в тесной взаимосвязи с иными функциями, управления, которые по аналогии с контролирующими органами занимаются экспертными оценками по соответствию нормам и стандартам, определяемым для выполнения управленческих задач государственных органов. Подобная взаимосвязь приводит к большей согласованности принимаемых решений при выполнении текущих задач управления. Фактически с помощью эффективно отлаженного контроля субъект управления получает качественную «обратную связь» по мере распространения необходимой информации о нём[6].

Контроль так же выполняет прогностическую функцию позволяя не только корректировать текущую деятельность государственного органа управления, но также предвидеть результат на перспективу, распланировать дальнейшую деятельность. Подобные возможности дает информация, собранная контролирующим органом и деятельности органа: правомерности или неправомерности, целесообразности или нецелесообразности действий, об эффективной методике или рычагах управления с помощью которых реализуются поставленные цели и определенные задачи[7].

Далее коротко резюмируем сущность назначения контроля и контролирующих органов, принимающих участие в государственном управлении:

а) в наблюдении за функционированием соответствующего подконтрольного объекта;

б) в получении объективной и достоверной информации о состоянии законности и дисциплины;

в) в принятии мер по предотвращению и устранению нарушений законности и дисциплины;

г) в выявлении причин и условий, способствующих правонарушениям;

д) в принятии мер по привлечению к ответственности лиц, виновных в нарушении законности и дисциплины.

Обобщая вышесказанное можно констатировать, что явление контроля и проводимых контролирующих мероприятий очень важно для сферы управления, так как с помощью него становится возможным получать всю самую актуальную информацию деятельности органов исполнительной власти. При этом, когда в короткие сроки выявляются недостатки и несовершенства в их работе, эффективнее работают меры, принимаемые для исправления недостатков. Особенно важно доносить эту информацию до тех органов и общественных объединений которые в некотором смысле «замкнулись» на консервативных способах управления[8].

В связи с этим контроль совершенно неотделим от таких показателей как: обязательность, законность, исполнительность, последовательность, строгая дисциплина. Контроль не должен делать исключений. Ему подвержены все: органы государственной власти, предприятия, должностные лица (в особенно наделенные властными полномочиями), общественные объединения, граждане[9].

Составной частью контролирующей системы свойственной именно для органов государственной власти является проверка исполнения. Поверка исполнения представляет собой совершенно особенное направление деятельности, направленное на выяснение корректности полноты выполнения полученных предписаний или приказов отдельными подведомственными отделениями. Под сферу деятельности проверки исполнения так же подпадает изучение эффективности действующих законов, распоряжений, приказаний, решений, а также иных подзаконных актов. Чаще всего проверяется эффективность распоряжений вышестоящих органов управления.

Оперативная деятельность всегда должна быть оперативной и эффективной, поэтому своевременно и что самое важное качественно проведенная проверка исполнения поступивших распоряжений и предписаний определяет уровень полноты выполняемых обязанностей действующего руководства и подчиненных. Основной обязанностью каждого руководителя выступает обеспечение эффективного контроля над исполнением задач каждым подведомственным органом, организацией, каждым конкретным работником и т.д[10].

По аналогии с принципами государственного управления следует выделить и коротко охарактеризовать основные принципы контроля. Поскольку перед контролирующими органами как было указано выше стоит достаточно широкий перечень задач, которые требуют своевременного разрешения и совершенно неотделимы от деятельности органов государственной власти. Таким образом можно выделить следующие принципы контроля:

1) Принцип объективности, является основополагающим признаком контролирующих мероприятий, поскольку реальная оценка сложившейся ситуации станет возможной только при условии непредвзятого (преуменьшенного или преувеличенного) отношения к результатам контроля над управленческой деятельностью. Кроме того, согласно принципу объективности, контроль должен соответствовать задачам и допустимому уровню вмешательства. К примеру, если при проведении проверки было обнаружено большое количество нарушений итоговые результаты должны быть продемонстрированы без изменений и искажений.

С помощью объективного контроля, базирующегося на рассматриваемом принципе, предполагает наличие всестороннего анализа и применения профессиональных подходов к рассмотрению объекта. Только реальные факты и сведения будут способны в полной мере обеспечить достоверность получаемых результатов. Важным критерием контрольной деятельности является привязка к действительным реалиям и проверенному фактическому материалу.

2) Принцип действенности опирается на процедуру выявления возможных нарушений, зафиксированных в процессе исполнения действующего законодательства проверяемым органом государственной власти. С помощью данного принципа начинает эффективно работать система государственного контроля и защиты. Действующие механизмы опираются на существующие права и интересы конкретных групп людей, а также отдельных граждан. Иными словами, с помощью принципа действенности развивают собственную стратегию все существующие к сегодняшнему дню органы контроля и реагирования собирающие все необходимые сведения о контролируемом объекте[11].

3) Производным от принципа действенности является принцип гласности. Фактически данный принцип является связующим и одним из важнейших из приводимого на данный момент перечня принципов контроля. Только когда вся информация о процедурах контроля применяемым к конкретному объекту получает широкую огласку и все субъекты органов государственного управления вовремя оповещаются о предстоящей проверке минимизируются негативные последствия. Таким образом эффективность управления повышается в разы. Кроме того, гласность заставляет руководство правительства и органов исполнительной власти в кратчайшие сроки принимать необходимые меры по устранению недочетов и несовершенств. Следовательно, гласность неразрывно связана с принципом неотвратимости наказания основанного в данном случае на общественном мнении.

4) Принцип соответствия. Контролирующий орган, проводящий проверку, должен предъявлять требования к проверяемому объекту, подходящие к тем целям и задачам, которые на момент проверки реализуются его управляющими кадрами. В противном случае проверка будет малоэффективна или некорректна.

5) Принцип систематичности контроля. Данный принцип выступает в роли скрепляющего звена между контролирующим органом и органом, находящимся под проверкой. Все остальные принципы не будут работать, если не будет работать данный принцип, так, как только благодаря ему приобретается та самая дисциплина и тот самый порядок которые обеспечат законность и правомерность совершаемых действий для обеих сторон. Кроме того, при систематичности действий выявление недостатков управленческой деятельности будет происходить в значительно более сжатые сроки и с большей эффективности и уже на начальных этапах позволит проводить прогнозирование вероятных негативных последствий [12].

6) Естественным продолжением принципа систематичности выступает принцип регулярности контроля. Постоянно проводимые проверки приводят к естественному улучшению конечного результата проверки. Следовательно, эффективность заметно повышается.

7) Принцип плановости. Каждая проводимая проверка не может осуществляться без конкретного плана или программы. Подобные планы должны составляться заблаговременно и выполняться строго по инструкции. Кроме того, для реализации каждого плана проверки необходимо определять конкретный временной промежуток. План проверки должен включать в свой состав не только действия, но также критерии контроля и оценки производимых действий. Это необходимо для понимания производимых действий со стороны контролирующего органа.

8) Принцип обоснованности. Научно обоснованные методы и приемы контролирующих мероприятий должны разрабатываться компетентными специалистами и экспертами. Это необходимо так как каждое производимое действие необходимо понимать, оценивать и на его основе формировать определенные выводы на основе которых будут продолжаться управленческие решения[13].

Только сильное государство, свободное от косности и консервативности будет способно грамотно применять контролирующий механизм для полноценного функционирования. Поскольку только контролирующие мероприятия будут в полной мере обеспечивать полноценное соблюдение всех интересов и прав человека, гарантируемых Конституцией и остальным законодательством. В таком государстве должен быть сформирован корректно работающий механизм контроля, не угнетающий, но напротив способствующий эффективному развитию и укреплению позиций гражданских институтов и институтов государственной власти. В связи с этим необходимо иметь в виду, что контроль должен стать инструментом направленным на отстаивание интересов человека и гражданина и служение ему.

В связи с этим, в разделах ниже необходимо рассмотреть подробнее виды контроля в сфере государственного управления.