Экзогенные и эндогенные факторы

Часто принятие неэффективных для общества решений происходит по независящим от государственных чиновников причинам. В качестве одной из объективных причин следует назвать временной лаг — период между принятием решения и его реализацией.

Дж.Бьюкенен в качестве еще одной причины, снижающей эффективность принятых решений, выделяет отрицательные экстерналии отдельных статей бюджета [122]. Суть данного эффекта заключается в следующем: несмотря на эффективность отдельно взятых программ или статей бюджета, результаты выполнения поставленного на этой основе бюджета будут значительно ниже. Это объясняется тем, что различные статьи бюджета или документы разрабатывались отдельными группами чиновников, которые исходили из необходимости наибольшей эффективности в отдельно взятой сфере или отрасли, без учета влияния на другие сферы или статьи бюджета.

Данный эффект позволяет понять, почему при эффективности каждой из принимаемых статей бюджета в целом пакет документов является неэффективным и почему избиратели принимают решения, которые в результате оказываются неэффективными для них.

Неэффективные решения могут быть приняты также в результате ошибок и заблуждений со стороны политических деятелей, недостаточного владения ими инструментами экономической политики; могут быть следствием прежних решений и т.д.

Принятие неэффективных решений становится возможным и потому, что граждане делегируют свои права не конкретному лицу, а занимающим определенные посты в государственной структуре функционерам — бюрократам (проблема «принципал — агент»).

Почему же становится возможным принимать решения, которые не отвечают интересам большинства членов общества?

Это связано с тем, что бюрократический механизм содержит в себе неразрешимое противоречие: с одной стороны, создание института бюрократии преследует благую цель — организация деятельности государства и его систем, помощь рыночным механизмам в управлении экономикой; с другой — происходит отступление от этих целей для удовлетворения личных интересов чиновников.

Схему формирования решений государственными чиновниками можно представить следующим образом[123]:

Рис. 6.1. Схема принятия решений государственными чиновниками

Как видно из модели на рис. 6.1, на принятие решений государственными чиновниками влияет установленная в обществе система формальных правил и неформальных норм, а также их личные интересы. В свою очередь, система правил и норм формируется под воздействием личных интересов чиновников [124] и некой переменной X, которая представляет собой наиболее устойчивую институциональную переменную, сформированную на базе социального контракта (явного и неявного). Какое влияние окажется сильнее зависит от ряда причин политического, экономического или социального характера?

Каким же образом государственным чиновникам удается проводить решения, отвечающие их личным интересам?

Существует целый ряд способов, связанных, в частности, с механизмом голосования. Так, выделяют «парадокс голосования» [125], вследствие которого принятие решений при определенных условиях зависит от процедуры голосования вопросов, а также ставших обычными в практике большинства правительств лоббизма и логроллинга.

Лоббизм (от английского слова lobby, означающего «закрытое помещение для прогулок, коридор, вестибюль, кулуары»)— особая система и практика реализации интересов отдельных организаций и разнообразных групп общественности путем целенаправленного влияния на законодательные и исполнительные органы государственной власти.

Работы сторонников теории общественного выбора акцентировали внимание на том, что реально основными активными выборщиками являются группы лоббистского давления, проталкивающие через правительство законопроекты (о субсидиях, о тарифах, о налогах и т.д.), выгодные этим организованным группам и безразличные (или даже вредные) для неорганизованных избирателей.

Логроллинг (logrolling, дословно — «перекатывание бревен») — практика взаимной поддержки политических деятелей различной ориентации, помогающих друг другу добиваться нужных решений путем «торговли голосами» (по принципу «я голосую за тебя, а ты — за меня»), в результате чего могут приниматься решения, приносящие выгоды отдельным группам давления.

Приимер:

Аграрная партия поддерживает требование Промышленной партии о повышении таможенных пошлин на иностранные товары, получая в обмен поддержку этой партии в вопросе о повышении для фермеров правительственных субсидий. Такая практика представляется выгодной всем ее участникам, однако эта политика ведет к чрезмерному разбуханию госбюджета. Рациональная политика оказывается неэффективной.

В силу перечисленных факторов происходит принятие решений, значительно увеличивающих издержки управления экономической системой (за счет роста числа чиновников, удовлетворения их личных интересов, а также ответной реакции экономических субъектов на принятые государственными чиновниками решения — «проблема безбилетника» и т.д.).

В итоге аппарат, призванный, по своей сути, осуществлять контроль над расходованием государственных средств, превращается в механизм, поглощающий в колоссальных размерах эти средства.

На самом деле любая правительственная организация склонна без удержу тратить деньги граждан. Чем большее значение чиновники придают своим обязанностям, тем больше средств они требуют на их выполнение. Если же общество пытается ограничить прямое бюрократическое вмешательство, то чиновники находят множество предлогов, чтобы вмешаться в управление предприятиями[126].

Чем больше проблем решает государство, тем больше разрастается бюджет и растет власть бюрократии. Если же государство, стремясь расширить сферу своей деятельности, выходит за рамки, оговоренные в социальном договоре, то существует опасность превращения его в мифологического монстра — Левиафана[127].

Дж.Бьюкенен приходит к выводу: для того, чтобы вернуть государство к его первоначальным целям, и прежде, чем критиковать результаты деятельности политиков, необходимо разработать «конституцию экономической политики» и выявить те правила и ограничения, в рамках которых принимаются политические решения[128]. В частности, по его мнению, политические принципы и система обеспечения соблюдения закона должны быть выработаны до возникновения явных нарушений, а правила должны носить всеобщий характер, то есть распространяться на всех членов общества. Способом разрешения противоречия между рациональностью и эффективностью становится конституционный выбор — выбор самых общих правил политической жизни.

Поскольку все участники политической жизни заинтересованы в эффективности политического процесса, они могут сообща наработать дееспособный регламент, свод правил политической жизни (конституцию). Так как на стадии конституционного выбора еще не известны конкретные вопросы, по которым в парламенте в дальнейшем будут идти дискуссии, то эгоистические интересы не мешают выбору эффективных правил, законов политической «игры» (например, запрета принимать дефицитный госбюд-Бсет). При этом, чем меньше известен круг вопросов, которые будут обсуждаться после принятия конституции, тем выше вероятность выработки действительно эффективной конституции. Один из главных выводов теории общественного выбора заключается, по словам Дж.Бьюкенена, именно в том, что для того, «чтобы улучшить политику правительства, мы больше должны заботиться не о выборе хороших людей, а об изменении структуры законов, которым они должны следовать». Иначе говоря, в политике выбор «правил игры» многократно важнее, чем выбор конкретных «игроков».

Соглашаясь с утверждением Дж.Бьюкенена о важности конституционного выбора, Ф.Хайек обращает особое внимание на принципы, положенные в основу конституции. Ф.Хайек оценивает группы лоббистского давления более критически. Он указывает, что организация влиятельных групп особых интересов невозможна без помощи правительства: поскольку в принципе невозможно организовать все интересы, организация определенных групп ведет при помощи правительства к постоянной эксплуатации неорганизованных и не поддающихся организации групп. Жертвами при этом оказываются такие группы, как потребители в целом, налогоплательщики, женщины, старики и многие другие[129].

Такая негативная оценка групп особых интересов позволила Хайеку критично взглянуть и на само демократическое правительство. «Ограничена должна быть любая власть, но особенно демократическая, — писал он. — Всемогущее демократическое правительство именно вследствие неограниченности своей власти становится игрушкой в руках организованных интересов, ибо должно угождать им, чтобы обеспечить себе поддержку большинства».

Исходя из этого, Ф.Хайек делает вывод, что главное назначение конституционных правил — строжайшее ограничение правополномочий центральной власти, какой бы демократический курс она ни проводила. Ф.Хайек предложил четко разграничить законы как универсальные правила. Только стабильная и общепризнанная система законов может ограничить возможность «легализованной коррупции» — инициирования под давлением разных лобби парламентских (или президентских) директив, раздающих «во имя политического единства» особые привилегии.

Теория общественного выбора подчеркивает принципиальную ограниченность демократических процедур как таковых. Еще в 1951 г. в книге «Социальный выбор и индивидуальные ценности» американского экономиста К.Эрроу была доказана теорема невозможности: когда предметом общественного выбора становится решение, предполагающее ухудшение положения отдельных членов общества (даже если общество в целом от него выигрывает), то не всегда существует возможность сделать выбор одновременно рациональным и недиктаторским (учитывающим все мнения).

Проблема коррупции

Развитие теории коррупции представляет собой пример нового подхода к вопросу о роли государства и в то же время демонстрирует опасность прямолинейных выводов из опыта, не осмысленного на теоретическом уровне.

Лишь в 1970-х гг. было осознано, что коррупция — это экономическая проблема. Причем коррупция — это проблема не только стран с развитой и переходной экономикой. В таблице 6.1 представлен индекс коррумпированности по 50 странам, абсолютно различным по уровню экономического развития и степени демократизации общества.

Индекс коррумпированности рассчитан с помощью метода оценки ряда факторов: прозрачность юридических канонов, зрелость ведомственных структур, степень либерализации, трудность получения лицензий и регистрации, эффективность судопроизводства, уровень компетентности бюрократии, эффективность и прозрачность фискальной системы, эффективность работы таможни и т.д. Чем выше индекс страны (по шкале от нуля до 10), тем ниже ее коррумпированность.

Таблица 6.1