Иностранцы, беженцы, вынужденные переселенцы. Право убежища

Иностранцы - лица, которые находятся на территории какого-либо государства, но не являются его гражданами и имеют гражданство другого государства. Единого для всех государств международного договора, определяющего правовой статус иностранцев, не существует. Каждое государство самостоятельно решает все вопросы, касающиеся условий допуска иностранцев на свою территорию (система виз)*, их пребывания и деятельности в стране. Вместе с тем на правовой статус иностранцев оказывают влияние международные договоры в области прав и свобод человека.

* Система виз - паспортно-разрешительная система. Визы - это особые отметки в паспорте (на въезд в страну, выезд, транзит), выдаваемые заблаговременно дипломатическими или консульскими представительствами соответствующих государств;

 

Правовой статус иностранцев, определяющий объем их прав и обязанностей на территории какого-либо государства, часто обозначается термином "режим иностранцев". Наиболее распространенными режимами иностранцев являются:

национальный режим, предусматривающий уравнивание иностранцев в правах с собственными гражданами с изъятиями, установленными законом;

режим наибольшего благоприятствования, при котором иностранцам предоставляются такие же права, которые представляются гражданам любого третьего государства. Объем прав и обязанностей иностранцев при таком режиме одинаков для граждан всех иностранных государств, хотя он зачастую меньше, чем при национальном режиме;

специальный режим, устанавливаемый, как правило, в договорном порядке между заинтересованными государствами и касающийся, например, правового статуса военнослужащих одного государства, размещенных на территории другого государства на договорной основе.

При первых двух режимах общегражданские права иностранцев мало чем отличаются от прав собственных граждан государства, за исключением некоторых ограничений, касающихся запрещения занимать определенные должности или заниматься отдельными профессиями (командира корабля или капитана судна, командира летательного аппарата, начальника радиостанции, судьи, члена выборного органа), заниматься изыскательскими работами и др. Иностранцы обязаны соблюдать законы и правила (и обычаи) государства пребывания, не вмешиваться в его внутренние дела, платить установленные законом сборы и налоги. За нарушение законов и правил иностранец может быть привлечен к уголовной, гражданской или административной ответственности по законам государства пребывания с извещением об этом консула страны гражданства иностранца, которая обеспечивает своему гражданину дипломатическую защиту и в любое время может отозвать его обратно.

Правовое положение иностранцев в России определяется Конституцией России, другими федеральными законами. "Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации" (ст. 62 Конституции).

Беженец - лицо, которое в силу обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений, или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего обычного местожительства, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений (ст. 1 Конвенции о статусе беженцев 1951 г. с Протоколом к ней 1966 г.).

Применительно к международному праву термин "беженцы" впервые появился после первой мировой войны. Этим термином обозначались лица, добровольно покинувшие места своего жительства, занятые противником или находящиеся под угрозой занятия противником, или высланные из этих мест по распоряжению гражданских или военных властей. Во время второй мировой войны появился термин "перемещенные лица", относившийся ко всем лицам, которые насильственным путем были угнаны (вывезены) на территорию иностранного государства, в том числе противника.

В целях быстрейшей репатриации беженцев и перемещенных лиц при содействии ООН была создана Международная организация по делам беженцев, которая организовала эффективное сотрудничество государств в этой области. Выполняя союзнические обязательства и резолюции Генеральной Ассамблеи ООН, СССР репатриировал всех иностранных граждан, оставшихся в живых на территории СССР после второй мировой войны.

Необходимо отметить, что из-за бесчеловечного сталинского подхода к собственным военнопленным и мирному населению, согласно которому все военнопленные официально считались предателями и изменниками, миллионы военнопленных и гражданских лиц, оказавшихся в Германии, не пожелали возвращаться в СССР, чтобы не менять фашистские лагеря на советские, уцелеть в которых, как правило, было очень трудно.

В 1949 г. Международная организация по делам беженцев была заменена Управлением Верховного комиссара ООН по делам беженцев, действующим в рамках Устава Управления, принятого резолюцией 428 (V) Генеральной Ассамблеи ООН от 14 декабря 1950 г.

Конвенция 1951 г. с Протоколом к ней 1966 г. (Россия –участник) обязала государства:

применять положения Конвенции к беженцам без какой бы то ни было дискриминации по признакам расы, религии или страны их происхождения (ст. 3); не высылать и не возвращать беженцев на границу страны, где их жизни и свободе угрожает опасность; по возможности облегчать ассимиляцию и натурализацию (ст. 33-34);

предоставлять беженцам положение, которым пользуются иностранцы (в отношении движимого и недвижимого имущества, работы по найму, на собственном предприятии, занятия свободными профессиями, решения жилищного вопроса, свободы передвижения и др.) и собственные граждане (в вопросах авторских и промышленных прав, обращения в суд, начального образования, распределения дефицитных продуктов* правовой помощи, трудового законодательства и др.).

Положения Конвенции не распространяются на беженцев, если есть серьезные основания полагать, что они совершили преступление против мира, военное преступление или преступление против человечности, или деяния, противоречащие целям и принципам ООН. Беженцы обязаны подчиняться законам и правилам страны пребывания. Проблем беженцев касаются Соглашение о моряках-беженцах 1957 г. с Протоколом к нему 1973 г. и Принципы обращения с беженцами 1966 г., одобренные Афро-Азиатским юридическим консультативным комитетом.

В России действует Закон "О беженцах" от 19 февраля 1993 г., соответствующий основным положениям Конвенции 1951 г. с Протоколом к ней 1966 г.: беженцы пользуются всеми правами граждан России, на них распространяются льготы по налогам, сборам и пошлинам, как и на вынужденных переселенцев. Всеми делами беженцев в России занимается Федеральная миграционная служба России. К сожалению, из-за прозрачности границ со странами СНГ в России к концу 1997 г. находилось около 500 000 нелегальных иностранцев.

Верховный комиссар ООН по делам беженцев избирается Генеральной Ассамблеей ООН по представлению Генерального секретаря ООН сроком на три года, действует под руководством Генеральной Ассамблеи. Деятельность Верховного комиссара аполитична, она носит гуманитарный и социальный характер. Управление финансируется из бюджета ООН. Верховный комиссар обеспечивает беженцам международную защиту, содействует добровольной репатриации в новые страны и их ассимиляции там; ежегодно представляет доклад Генеральной Ассамблее ООН через ЭКОСОС, который рассматривается как отдельный пункт повестки дня Ассамблеи. Объем работы Верховного комиссара в значительной мере увеличился в связи с распадом СССР и Югославии и военными конфликтами в 30 странах мира. По данным УВКБ, в 1997 г. было зарегистрировано более 20 млн. беженцев.

Вынужденные переселенцы - новое социально-политическое явление, присущее бывшим СССР и Югославии. Появились беженцы, спасающиеся от гибели в военных действиях и вынужденные покидать места своего жительства из-за "этнических чисток" и "вытеснения" (русское и русскоязычное население, проживающее в Эстонии, Латвии, Казахстане и других среднеазиатских республиках бывшего СССР, а также в Чечне, сербы и мусульмане на территории бывшей Югославии). Международное право не содержит норм, определяющих статус этой категории населения.

Вынужденный переселенец (по Закону "О вынужденных переселенцах" от 19 февраля 1993 г. с изменениями и дополнениями от 22 ноября 1995 г.) - гражданин Российской Федерации, покинувший место жительства вследствие совершенного в отношении его или членов его семьи насилия или преследования в иных формах либо вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также по признаку принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, ставших поводами для проведения враждебных кампаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка.

По этим же обстоятельствам вынужденным переселенцем признается:

гражданин Российской Федерации, вынужденный покинуть место жительства на территории иностранного государства и прибывший на территорию Российской Федерации;

гражданин Российской Федерации, вынужденный покинуть место жительства на территории одного субъекта Российской Федерации и прибывший на территорию другого субъекта Российской Федерации.

Вынужденным переселенцем также признается иностранный гражданин или лицо без гражданства, постоянно проживающие на законных основаниях на территории Российской Федерации и изменившие место жительства в пределах территории Российской Федерации по упомянутым выше обстоятельствам.

Вынужденным переселенцем признается также гражданин бывшего СССР, постоянно проживавший на территории республики, входившей в состав СССР, получивший статус беженца в Российской Федерации и утративший этот статус в связи с приобретением гражданства Российской Федерации, при наличии обстоятельств, препятствовавших данному лицу в период действия статуса беженца в обустройстве на территории Российской Федерации. На эту последнюю категорию распространяется и Конвенция 1951 г. с Протоколом 1966 г.

Закон "О вынужденных переселенцах" регламентирует: порядок обращения с ходатайством о признании вынужденным переселенцем (передается соответствующему органу федеральной миграционной службы России); права и обязанности лица, обратившегося с таким ходатайством; обеспечение прав вынужденного переселенца в местах временного проживания (поселения); обязанности органов государственной власти и управления и органов местного самоуправления в отношении вынужденных переселенцев и другие вопросы.

Право убежища означает, с одной стороны, право каждого человека искать убежища от преследования в других странах и пользоваться этим убежищем, а с другой, - суверенное право государства разрешить въезд и проживание на его территории лицу, преследуемому в другом государстве по политическим мотивам.

Международной практике государств известны две формы убежища: территориальное и дипломатическое. Право территориального убежища признается большинством государств мира и не рассматривается как нарушение суверенных прав других государств. Дипломатическое убежище предоставляется в дипломатическом или консульском представительстве иностранного государства. Такое убежище признается лишь в некоторых странах Латинской Америки.

Право убежища (территориального) было провозглашено во Всеобщей декларации прав человека 1948 г. (ст. 14) и закреплено в ст. 1 Декларации о территориальном убежище 1967 г.: "Убежище, предоставляемое каким-либо государством в осуществление своего суверенитета лицам, имеющим основание ссылаться на статью 14 Всеобщей декларации прав человека, включая лиц, борющихся против колониализма, должно уважаться всеми другими государствами. Оценка оснований для предоставления убежища лежит на представляющем убежище государстве".

Декларация 1967 г. обязывает государства:

не применять к лицу, ищущему убежище, такие меры, как отказ от разрешения перехода границы или, если оно уже вступило на территорию, на которой оно ищет убежище, высылку или принудительное возвращение в какую-либо страну, где это лицо может подвергнуться преследованию. Этот принцип может не применяться по соображениям национальной безопасности или в целях защиты населения (например, в случае массового притока людей);

лица, получившие убежище на территории иностранного государства, пользуются широкими правами. Их правовой статус, как правило, приравнивается к статусу апатридов*, однако они не могут заниматься деятельностью, противоречащей целям и принципам ООН.

* Авторы учебника "Международное право" (МГИМО и ДА МИД, 1998) считают, что лица, получившие убежище, приравниваются к иностранцам.

 

Некоторые государства грубо нарушали положения о праве убежища: США, например, предоставили убежище В. Каверде - убийце советского посла в Польше П. Войкова; СССР выдал Гитлеру немецких членов Коминтерна; Мексика в 1951 г. выдала США Г. Холла; ЮАР в 1965 г. выдала Португалии 75 политэмигрантов из Мозамбика и т.д.

Российская Федерация предоставляет политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международного права (п. 1 ст. 63 Конституции). Политическое убежище не предоставляется, если лицо: а) преследуется за пределами Российской Федерации за действия (или бездействие), признаваемые в Российской Федерации преступлением, или виновно в совершении действий, противоречащих целям и принципам ООН; б) привлечено в качестве обвиняемого по уголовному делу, либо в отношении него имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда на территории Российской Федерации; в) прибыло из третьей страны, где ему не грозило преследование; г) лицо предоставило заведомо ложные сведения; д) имеет гражданство третьей страны, где оно не преследуется.

Проект Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" 1999 г.*, соответствующий международным конвенциям в области защиты прав и свобод человека, устанавливает правовое положение и ответственность иностранных граждан и лиц без гражданства, права, обязанности и ответственность должностных лиц в Российской Федерации.

* На 1 июня 1999 г. Закон находился в стадии повторного принятия Государственной Думой.

 

В Законе впервые даются определения таких основных понятий, как "иностранный гражданин", "лицо без гражданства", "паспорт" (заграничный и национальный), "вид на жительство", "удостоверение беженца", "въездной и выездной вкладыши", "члены семьи иностранного гражданина", "трудовой договор (контракт)", "иностранный работник", "иностранная рабочая сила", "работодатель" и др.

"Иностранные граждане пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами или международными договорами Российской Федерации" (п. 1 ст. 4).

Иностранные граждане в России не имеют права избирать и быть избранными в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме, если иное не предусмотрено в международном договоре Российской Федерации.

Специально подчеркивается, что иностранные граждане, а также лица, имеющие гражданство иностранного государства и гражданство Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных международными договорами Российской Федерации, не имеют права: поступать на государственную службу или находиться на государственной службе; быть избранными в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления; быть членами экипажей военных кораблей Российской Федерации, а также летательных аппаратов государственной и экспериментальной авиации; быть членами экипажей воздушных судов гражданской авиации, операторами радиостанций или радиоэлектронных средств и установок; поступать на работу на режимные объекты, деятельность которых связана с обеспечением национальной безопасности Российской Федерации; заниматься разведкой, разработкой и промыслом живых и неживых ресурсов поверхностных водных объектов, внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных международными договорами Российской Федерации и лицензиями, которые выданы иностранным гражданам в порядке, установленном законодательством Российской Федерации (ст. 6).

Закон устанавливает иммиграционные и неиммиграционные визы и условия их получения, подразделяет неиммиграционные визы на различные категории (от "А" до "Н"), регулирует выдачу приглашений для въезда иностранцев в Россию (оформление приглашений является платным).

Иностранные граждане въезжают в Россию при наличии виз, по паспортам и приглашениям, а в безвизовом порядке - при наличии паспортов, приглашений и въездных и выездных вкладышей.

Все иностранные граждане, въехавшие в Россию, обязаны зарегистрироваться в течение трех рабочих дней со дня прибытия в Россию (в органах внутренних дел, а дипломатические работники, должностные лица международных межправительственных организаций и члены их семей - в МИД). Все сведения об иностранцах передаются в центральный банк данных, который ведет федеральный орган исполнительной власти по безопасности.

В Законе впервые регламентируется трудовая деятельность иностранцев в Российской Федерации: порядок привлечения и использования иностранной рабочей силы в пределах устанавливаемых ежегодно квот; обязанности работодателей (иметь разрешение на привлечение и использование иностранной рабочей силы, заключать трудовой договор (контракт), обеспечение регистрации и выезда иностранного работника из России); контроль за привлечением и использованием иностранной рабочей силы со стороны Федеральной миграционной службы.

Урегулирован вопрос въезда иностранцев в Россию в целях воссоединения семьи (право на воссоединение семьи, детей, родителей и супругов соответствует международным договорам и Заключительному акту СБСЕ 1975 г.).

Законом установлена ответственность за нарушение Федерального закона: ответственность должностных лиц; юридических лиц; приглашающих иностранцев граждан России и иностранных граждан; ответственность лиц, предоставивших иностранцам жилую площадь без их регистрации; ответственность иностранных граждан за сообщение о себе ложных сведений, уклонение от регистрации, проживание в России без паспорта или действующей визы, занятие трудовой деятельностью без подтверждения права на трудоустройство в соответствии с имеющейся категорией визы, уклонение от выезда из России; сокращение срока временного пребывания иностранца в России; административное выдворение за счет самого иностранца, или за счет приглашающего лица, или за счет средств федерального бюджета. Виновные привлекаются к административной или уголовной ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Российские юридические лица независимо от их организационно-правовых норм и форм собственности, применяющие труд иностранных работников в нарушение установленных Законом правил, подвергаются налагаемому в административном порядке штрафу в размере от 50 до 100 минимальных размеров оплаты труда за каждого иностранного работника.

Все споры разрешаются в административном или судебном порядке судами Российской Федерации, а споры между Россией и иностранными государствами по поводу реализации прав и обязанностей иностранных граждан в России разрешаются мирными средствами в соответствии с международными договорами России и нормами международного права.