Теория В.П. Безобразова и А.Д. Градовского

I

 

1870-1880-е годы — время, когда деятельность земства регулировалась Положением от 1 января 1864 г., и эти два десятилетия можно считать особым периодом в его исто­рии. К 1871 году земские учреждения были введены уже в 32 губерниях Европейской России, и русская обществен­ность могла оценить то новое, что они внесли в ее жизнь. Какой же была эта оценка?

Мы видели, как уже князь Васильчиков, завершая свое обстоятельное исследование «О самоуправлении», не скры­вал разочарования в земстве. Постепенно это настроение разлилось в широких общественных слоях и стало господ­ствующим. Главной причиной послужили всевозможные стеснения земской деятельности, которые были частью об­щего реакционного курса внутренней политики. В вышед­шей в 1871 году книге А. А. Головачева «Десять лет реформ» скептическое отношение либеральных кругов к земству проявилось самым отчетливым образом.

Первоначально книга Головачева была опубликована в «Вестнике Европы» в виде серии очерков. Ее автор прихо­дился двоюродным братом А.М. Унковскому, лидеру твер­ских дворян-либералов, и сам был заметной фигурой в этой среде. В своих письмах к редактору «Вестника Европы» М.М. Стасюлевичу Головачев утверждал, что в основании всех реформ можно обнаружить «заднюю мысль», которая «парализует в самом корне все хорошее», что они дали¹.

Мысль эта состоит в стремлении «всегда оставить непри­косновенной прежнюю суть дела, прикрывая это либераль­ными формами»². Выражая желание поскорее приступить к рассмотрению земской реформы как главного предмета своих статей, Головачев заявлял, что именно «в земском деле всего более поражает задняя мысль дать только форму самоуправления, а не сущность»³.

Как видим, мысли Головачева явно перекликались с тем, что писал Васильчиков, но Головачев выражал это настрое­ние, пожалуй, еще решительнее князя. В одном из писем Стасюлевичу он раскритиковал статью Васильчикова о зем­ской повинности в России, заявив, что она «клонится к возвеличению действий земских учреждений» и местами «доходит до совершенной наивности». Сам же Головачев полагал, что «очень за немногими исключениями в деятель­ности земства похвалить нечего», хотя и соглашался с кня­зем, что оно «и не могло ничего сделать» при существую­щих условиях⁴. Особенно раздражала Головачева земская избирательная система, в которой он находил «много урод­ливого, начиная с сословности выборов и кончая цензом гласных»⁵.

У Головачева была, впрочем, и своя задняя мысль: он обещал Стасюлевичу показать при рассмотрении финансо­вых реформ «невозможность ввести действительный конт­роль (за исполнением государственной росписи. — А.В.) при отсутствии политического контроля», опирающегося «на представительные учреждения». Попутно он собирался обличить несостоятельность земства как избирательного собрания для будущего центрального представительства⁶.

Но в самих статьях Головачев не высказался столь откро­венным образом. Так, он лишь мимоходом посетовал на ограниченность политического значения земства «в общей системе государственного управления»⁷. Однако само изло­жение подводило читателя к выводам, которые Головачев сформулировал в письмах к Стасюлевичу.

Отмечая апатию общества, утрату им интереса к рефор­мам и новым учреждениям, Головачев объяснял это харак­тером самих реформ, их бесплановостью и отрывочностью, попытками «частных улучшений без изменения основных начал»⁸. А начала, на которых покоился прежний строй, Головачев именовал не иначе как «крепостническими».

Соглашаясь с требованием «постепенности» реформ, он писал, однако, что сам понимает постепенность совершенно иначе: «Постепенность должна идти не от частностей к общему, а наоборот»⁹.

С этой точки зрения Головачев и рассматривает земскую реформу. Прежде всего он замечает, что новые учреждения, земские и судебные, превратились как бы в придаток старых, не заменив их собой. Причина этого — недоверие прави­тельства к обществу и его самоуправлению — земству. Этим же он объясняет и усиление централизации, наблюдавшееся в то время: правительство стало искать опору в собственных местных учреждениях. Несмотря на возникновение земства, губернатор по-прежнему именуется «хозяином губернии», а само земство на каждом шагу подвергается контролю и опеке¹⁰. На этом основании Головачев отказывается при­знать за земством «то значение, которое образованный мир придает понятию самоуправления»¹¹.

В его понимании признаки подлинного самоуправления диаметрально противоположны тем, которыми отличается земство. В основном самоуправление заключается «в праве местных обществ заведывать местной администрацией по­средством избранных ими лиц, стоящих под контролем тех же обществ»¹². Даже прежние дворянские собрания, имев­шие право контроля за налоговыми сметами местного управ­ления, могли, по мнению Головачева, с большим основа­нием называться органами самоуправления, чем земство, которое таким правом не обладает¹³. Мало того, при распре­делении «предметов ведомства» (т.е. компетенции) между администрацией и земством следовало бы сначала выделить те задачи, которые могут быть выполнены центральным пра­вительством, а все остальные передать в ведение местного самоуправления. Но в действительности была тщательно очерчена именно компетенция земства, администрация же получила полный простор¹⁴. Ответственность органы само­управления должны нести только перед своими избирате­лями и независимым судом, а не перед администрацией, подобно земству. Отсутствие исполнительной власти, необ­ходимость просить помощи у губернатора для исполнения своих решений — другой важнейший недостаток земства¹⁵. Отмечал Головачев и скудость земских средств, вызванную ограничением в обложении торговых и промышленных заведений, после чего основная тяжесть земских сборов пала на земли, крестьянские и помещичьи¹⁶.

По Головачеву, перечисленные недостатки земства и привели к столь раннему упадку его деятельности, когда земство, так сказать, завяло, не успев расцвести. Соответ­ственно, Головачев призывал дать земству подлинную само­стоятельность и независимость от администрации. Он на­стаивал на территориальной системе выборов в сочетании с имущественным и образовательным цензами, полагая, что собрания должны представлять интересы местности в целом. Хорошо, если в земстве будет больше крестьян, ибо кресть­янство сильнее всех заинтересовано в земских делах, но Головачев все же надеялся, что и дворянство свое влияние сохранит, благодаря превосходству в образовании¹⁷.

Умный и критичный наблюдатель, Головачев сумел сжато, но не в ущерб полноте обрисовать слабые стороны в органи­зации и положении земства. Однако в объяснении их при­чин он поостерегся заходить слишком далеко, отнеся их лишь на счет инерции старых порядков, к которым люди при­выкли¹⁸. Как бы то ни было, многие замечания Головачева по поводу изъянов земской реформы были впоследствии под­хвачены либеральной мыслью. Поскольку в 1870-1880 годы юридическое положение земств не претерпело существен­ных изменений, то и недостатки эти были постоянной ми­шенью для критики со стороны либералов. Публицистика тех лет единодушно отмечала вялость и рутинность земской деятельности на протяжении 1870-х годов, неуклонное раз­очарование общества и прессы в земстве¹⁹. Как правило, коренную причину этого видели в несоответствии земства эталону подлинного самоуправления. А.Д. Градовский писал в 1878 году, что за земством можно признать лишь «значение первого шага к новому порядку вещей», и выражал надежду, что «порядок этот в результате будет самоуправлением»²⁰. На разрыв между законодательной теорией и практикой земского дела также указывали очень часто: всеобщим по­желанием было, чтобы земство получило хотя бы те права, которые ему следуют по букве закона²¹.

В сочинениях либеральных исследователей земства конца 1870 — начала 1880-х годов нетрудно выделить устойчивый комплекс причин, которые, по их мнению, мешали земству стать органом настоящего самоуправления.

1. Его административная беспомощность, отсутствие исполнительной власти, несоответствие между его обязан­ностями и правами. Считалось, что отсутствие у земства «принудительной» власти связывает его по рукам и ногам и ставит в зависимость от местной полиции, земству не под­чиненной. «Управлять без власти нельзя, а власти у наших земств нет», — писал О.К. Нотович²².

2. Стеснения деятельности земства со стороны прави­тельства, изъятие из его ведения целого ряда дел.

3. Назойливая административная опека, чересчур широ­кие права губернаторов относительно постановлений зем­ских собраний, а также отсутствие мелкой земской единицы. А.Д. Градовский объяснял стремление правительства уси­лить полномочия губернаторов тем, что после 1861 года оно лишилось в лице дворянства опоры в местности и стало искать ее в усилении своих органов на местах; земство же дать ему опоры не могло, поскольку «слияние сословий» еще «не выразилось во всесословной организации мелких... единиц управления»²³.

4. Преобладание во многих земствах личных, групповых или узкосословных интересов (об этом писали В.Ю. Скалой, профессор В.В. Ивановский, еще ранее Головачев)²⁴. Близ­кий к сословному характер выборов.

5. Узость финансовой базы земства, вызванная неравно­мерным обложением торговли и промышленности, с одной стороны, и земледелия — с другой; возложение на земство обязательных расходов на государственные нужды²⁵.

II

 

Итак, А.А. Головачев, а еще ранее князь Васильчиков поставили диагноз неблагополучного состояния земства, ставший общепризнанным в либеральной мысли последую­щих лет. Следовательно, перед либеральными теоретиками должен был встать вопрос: что нужно сделать, чтобы земство стало органом подлинного самоуправления?

Поиск ответа во многом зависел от тех интеллектуальных веяний, которыми была насыщена европейская политико-правовая мысль 1860-1870-х годов. В самых общих чертах направление ее развития в те годы можно обозначить как переход от метафизических и спекулятивно-идеалистических концепций естественного права, ярчайшим образчиком которых была философия Гегеля, к позитивистскому истол­кованию правовых явлений. Методологической его основой стали в первую очередь сочинения О. Конта и Д.С. Милля.

Обычно позитивистскую юриспруденцию делят на две разновидности, два основных течения: 1) юридический пози­тивизм (легизм), нередко еще именуемый догматической юриспруденцией, поскольку это направление ограничивает свою задачу описанием, обобщением и систематизацией исходящих от государственной власти норм, отвлекаясь от их социального содержания, и фактически отождествляет право с законом, и 2) социологический позитивизм, изучаю­щий право как социальный феномен, произведение конкрет­ной исторической эпохи и общественной среды²⁶. Общим для обоих направлений является отрицание каких бы то ни было абсолютных или «естественных» прав и, как следст­вие этого, признание возможности только относительных, приобретаемых прав, которые нуждаются в санкции государ­ственной власти, даже если не исходят прямо от нее. Всякие надысторические, умозрительные принципы, с точки зрения которых можно оценивать существующее право, ими отвер­гаются и признаются бесполезными фикциями.

Все это, впрочем, есть только идеальная модель пози­тивистского подхода к праву, редко воплощавшаяся в твор­честве тех или иных ученых во всей полноте. В действи­тельности имел место не полный и окончательный переход к позитивистскому истолкованию права, а сильнейший крен в эту сторону при сохранении многих пережитков мета­физики. Один из видных представителей позитивизма — Н.М. Коркунов однажды посетовал в своей лекции (1878 г.), что, отойдя от старых идей естественного права, наука «не решается еще прямо перейти на другую, новую почву», отчего многие «не признают абсолютного характера права», но по-старому «противополагают право и целесообразность, как взаимно исключающие понятия»²⁷.

Другим рудиментом идеалистической школы было поня­тие сущности. Оно нередко встречалось в трудах правоведов-позитивистов, хотя, как принято считать, последователь­ный позитивизм отказывается от поиска сущности явлений, в том числе и правовых. Это особенно заметно в трудах не­мецких исследователей самоуправления, хотя большинство их определенно принадлежало к лагерю позитивистов. По авторитетному свидетельству профессора В.В. Иванов­ского, отличительной чертой германской науки о само­управлении было то, что она не ограничивалась изучением догмы права, положительного законодательства, как англий­ская и французская, но и уделяла большое внимание вопросу о сущности, «природе» самоуправления, о соотношении в его деятельности общественного и государственного элемен­тов²⁸. А поскольку Германия традиционно рассматривалась русскими либеральными правоведами как «житница науч­ных идей» ²⁹, то и они, как увидим, вскоре переняли этот подход.

В чем же причина этой особенности науки о самоуправ­лении на востоке Европы? Во-первых, нельзя сбрасывать со счетов могучую традицию немецкого философского идеа­лизма — его влияние сильно сказывалось даже вопреки оче­видному преобладанию позитивистских идей. Во-вторых, либеральные правоведы в Германии и России находились в совсем ином (и, надо сказать, более трудном) положении, нежели их западные коллеги: имея целью обосновать долж­ный порядок (в частности, в области самоуправления), они не могли ограничиться изучением существующих норм, а вынуждены были апеллировать к отвлеченному понятию «сущности самоуправления». Что касается англо-француз­ской правовой мысли, то ее положение было гораздо более выгодным: в этих странах либерализм уже был господствую­щей политической доктриной, а наличный правовой поря­док в целом отвечал либеральным требованиям. Этого никак нельзя было сказать о Германии, лишь недавно начавшей освобождаться от пут абсолютизма, а тем более о самодер­жавной России.

Возможно, это обстоятельство объясняет и особенное распространение в Германии и России именно социологи­ческой разновидности позитивизма: ведь в отличие от догма­тической юриспруденции она не сводит существующий правопорядок к произвольным предписаниям законодателя (а в России таковым был абсолютный монарх), но раскры­вает его исторически обусловленный и потому преходящий характер. В той же лекции Н.М. Коркунов хорошо показал ее привлекательность для либералов, сказав: «Психология и история одинаково указывают нам на изменяемость права, на отсутствие в нем абсолютного, вечного. Все право есть исторически сложившееся и исторически слагающееся. Каждый данный юридический порядок есть порождение своего времени и должен исчезнуть вместе с ним. Все юри­дические институты не только многократно изменялись, прежде чем достигли современной своей структуры, но и в будущем также должны изменяться, и притом не только изме­няться, но и заменяться одни другими». А закончил он при­зывом: «Так пусть же и в нашей общественной жизни не будет окаменелых форм, заслоняющих нам свет будущего!»³⁰.

Неудивительно, что русские юристы не могли не увлечься столь манящими перспективами, к тому же подкрепленными авторитетом германской науки. Под огнем тотальной кри­тики естественно-правовых концепций сдавались даже очень стойкие гегельянцы, такие как К.Д. Кавелин. А привержен­ность Б.Н. Чичерина естественному праву в его неогегель­янской интерпретации воспринималась не иначе как ана­хронизм. Даже сам П.Г. Редкий, учитель Чичерина и один из столпов гегельянства в России, в 1860-х годах сделался последователем Конта и на лекциях своих развенчивал преж­него кумира, Гегеля!³¹. Новое поколение ученых историко-юридической школы (В.И. Сергеевич, А.Д. Градовский и др.) являются уже приверженцами позитивизма. Одному из них, Александру Дмитриевичу Градовскому (1841-1889 гг.), в истории мысли о самоуправлении принадлежит особенное место.

Градовский происходил из мелкопоместных дворян Воронежской губернии. Он закончил (в 1862 г.) юридиче­ский факультет Харьковского университета, где учителями его были Д.И. Каченовский и С.В. Пахман (оба — последова­тели позитивизма)³², а в 1866 году защитил в Петербургском университете магистерскую диссертацию, после чего полу­чил там кафедру государственного права. Всего два года спустя он защищает докторскую диссертацию под загла­вием «История местного управления в России» (т. 1, СПб., 1868 г.)³³. Создавая с необыкновенной скоростью свои уче­ные труды («Я по природе своей писака», — шутливо заме­тил он одному из друзей)³⁴, Градовский находил время и для того, чтобы знакомиться с новейшей европейской литерату­рой по своему предмету. Поначалу он испытывает сильное влияние идей Лоренца Штейна и через него — гегельянства, но вместе с тем овладевает позитивным учением Опоста Конта³⁵. Оно производит на него столь сильное впечатление, что к началу 1870-х годов Градов­ский окончательно становится его последователем.

Впрочем, уже пространная рецензия Градовского на книгу Чичерина «О народном пред­ставительстве», напечатанная в «Русском вестнике» в 1867 году, свидетельствует о глубоком воз­действии на ее автора позитиви­стских идей³⁶. Градовский кри­тикует Чичерина за то, что тот видит в представительстве некое

право граждан, отличное от прав государства, и тем самым «не идет дальше Гегеля». По мнению Градовского, вопрос об исконных правах граждан «есть печальный продукт револю­ционно-метафизической школы» и со времен французской революции использовался для разрушения существующего порядка. На самом же деле право представительства «при­надлежит не к числу прирожденных прав гражданских, а к числу прав приобретаемых или даруемых верховною властию ввиду чисто государственных потребностей»³⁷. Итак, Гра­довский разделяет важнейший позитивистский постулат: права исходят от государственной власти и даются ею ради достижения определенных целей.

Другой упрек Градовского Чичерину состоит в том, что для него народное представительство является единственно возможной формой участия в политической жизни страны. При такой постановке вопроса «форма является чем-то главным, высоким, единственным, к чему народ должен гото­виться целые века»³⁸. Сам же Градовский считает, что не в форме дело. Представительное правление есть участие об­щества в правительственной деятельности, а те или иные классы общества получают это право тогда, когда они ста­новятся «действительными по отношению к правительству силами». Чтобы они не превратились «во вредную и оппози­ционную силу», вызывающую общественные потрясения, нужно «ввести их в правительственные сферы, где они сде­лаются живою связью между верховной властью и народом, обильным источником правительственных сил»³⁹. Слово «сила» отнюдь не случайно так часто встречается у Градов­ского: очевидно, что для него, как вообще для позитиви­стов, в особенности немецких (Р. Иеринг и др.), сила рож­дает право, а право без силы — ничто.

Поэтому, согласно Градовскому, корень вопроса лежит именно в том, чтобы «ни один элемент общества... не оста­вался вне правительственной организации и участия в по­литической жизни страны»⁴⁰. «С точки зрения истинной социологии» форма этого участия может быть самая разная: политически зрелое общество «сумеет само выработать при­годную для себя форму»⁴¹. Но в любом случае в вопросе о представительстве речь идет «не о сокращении сферы пра­вительственной и расширении области частной деятельно­сти, а о новой организации правительственной сферы, чрез введение в нее общественных элементов, которым через это придается правительственный характер»⁴².

К этой аргументации стоит присмотреться вниматель­нее. Социологический подход к правовым институтам, даю­щий их содержанию первенство перед формой, позволял Градовскому настаивать на допущении общества к некото­рому участию в государственной жизни, прежде чем станет возможным введение полноценного народного представи­тельства⁴³. Рассматривая государство как разумную силу, примиряющую «разнообразие общественных стремлений», говоря о единстве интересов государства и общества, Градов­ский расчищал путь для идеи о совместимости самодержа­вия с либеральными принципами (свободой печати, местным самоуправлением и т.д.), доказательством которой он впо­следствии прославился⁴⁴. Вместе с тем в его статье угады­вается желание дать понять власти, что введение народного представительства в будущем неизбежно и стремлением к нему общества опасно пренебрегать.

Взгляды, высказанные Градовским в статье о теории пред­ставительства, были вскоре перенесены им и на местное самоуправление. В начале 1868 года в «Русском вестнике» было напечатано обширное теоретическое введение к его «Истории местного управления в России», озаглавленное «Государство и провинция». Оно было написано под сильным воздействием Л. Штейна и его учения об управлении. Впервые в русской политико-правовой литературе в нем обосновывалось государственное значение деятельности местного самоуправления.

Государство Градовский рассматривал как верховный союз, призванный удовлетворять интересы общества как целого и возвысившийся до личного сознания⁴⁵. Но помимо интересов целого общества существует еще и многообразие частных, местных интересов, которым лучше всего отвечает местное самоуправление⁴⁶. Это, однако, не означает, что его деятельность не носит государственного характера.

Подобно Л. Штейну, Градовский разделял компетен­цию органов самоуправления на две сферы: «естественную» (собственную) и «правительственную» (делегированную). Однако неуклонную историческую тенденцию он видел в том, что эта «естественная сфера нисходит на второй план, а в некоторых государствах вовсе утрачивается... Все это, при исследовании вопроса о самоуправлении, выдвигает на первый план чисто правительственные задачи»⁴⁷. В конечном счете, утверждал Градовский, «вопрос о самоуправлении есть вопрос об организации власти, а не о пределах этой власти»⁴⁸, то есть самоуправление — часть общей государ­ственной системы, но построенная на привлечении общест­венных элементов, участвующих через это в политической жизни страны⁴⁹.

Опираясь на эту концепцию, Градовский выступил против чичеринского оправдания централизации. Как известно, Чичерин утверждал, что правительство бессильно, если имеет в местности лишь некоторые органы, заведующие к тому же «ничтожным количеством дел»⁵⁰. Не есть ли пря­мой вывод отсюда, спрашивал Градовский, что правитель­ство должно иметь там много органов, заведующих большим количеством дел? Мнению Чичерина он противопоставил историческую тенденцию русского законодательства, кото­рую видел в неуклонном ограничении функций местных правительственных органов, прежде всего должности губер­натора, обязанностями надзора, а не прямого управления, которое законодатель стремился передать в руки местных обществ, исторически сословных. Это сочетание — дея­тельность общественных органов под надзором правитель­ственных —лучше обеспечит взаимодействие между обществом и государством, нежели централизация по-чичерински, полагал Градовский⁵¹. Поэтому на рубеже 1860-1870-х годов он защищал принципы земской реформы и возражал про­тив планируемого усиления губернаторской власти, дока­зывая, что изначальная обязанность губернатора — это контроль, а не действительное управление⁵².

III

 

Толчок дальнейшему развитию идеи государственного значения земского самоуправления дали реформы окруж­ного и провинциального устройства в Пруссии в 1872 и 1875 годах. Они были проведены правительством Бисмарка по настоянию партии национал-либералов, в те годы состав­лявшей его главную опору в рейхстаге. Ведущую роль в их обосновании сыграл Р. Гнейст, сам принадлежавший к этой партии. Результатом реформ явилось создание единой си­стемы местного управления, сочетавшей в себе принципы выборности и назначения от монарха. Правомерность отно­шений внутри нее должны были обеспечить так называемые административные суды, устроенные по рецепту Гнейста: состав их был смешанным, то есть наполовину выборным, а наполовину назначаемым⁵³. Главное должностное лицо окружного управления — ландрат — рассматривался как правительственный чиновник, «охранитель государствен­ного интереса в земстве». Он назначался королем из числа лиц, удовлетворявших формальным цензовым требованиям. В этом нельзя не видеть следования указаниям Р. Гнейста, как и в том, что участие в представительных и исполнитель­ных органах самоуправления было не добровольным, а обя­зательным⁵⁴.

Местные реформы в Пруссии были с большим вниманием встречены русскими либералами, и недаром. Ведь притесне­ния земства со стороны правительства они рассматривали как знак «недоверия к обществу», свидетельство раскола между обществом и государством; надлежало показать, что для недоверия и отчуждения нет оснований. Относительное сходство социально-политических условий Пруссии и Рос­сии побуждало русских либералов к заимствованию из Гер­мании методов решения насущных проблем земского само­управления. Кроме того, влиянию именно немецкого опыта способствовали распространенная неприязнь к французской централизации и здравое мнение о самобытности англий­ских местных учреждений и трудности подражания им. А теперь рассмотрим конкретные формы, в которые вылился процесс заимствования и переработки иностранных образ­цов для целей и нужд российских либералов.

В 1874 году в «Русском вестнике» появилась работа ака­демика В.П. Безобразова «Земские учреждения и самоуправ­ление». Как уже говорилось, он давно сотрудничал в изданиях Каткова и разделял его увлечение английскими порядками. Но под влиянием прусских реформ он внес в свою позицию поправки: английское управление все еще было его идеа­лом, там он находил тождество, нерасторжимое единство правительственного и общественного элементов; в Пруссии же эти элементы хотя и были слиты воедино, но все же оста­вались различимы. «Поэтому местный административный строй Пруссии к нам ближе и пример ее реформы для нас назидательнее, чем могут быть... английские порядки», — писал Безобразов⁵⁵.

Чего же именно, по его мнению, недоставало самоуправ­лению в России в сравнении с прусским? В первую очередь государственного характера, когда органы самоуправления по отношению к населению являются настоящей государ­ственной властью со всеми ее правами и обязанностями. Земским же учреждениям «никто и ничто не подчинен в уездном или губернском управлении», они лишены испол­нительной власти, и отсюда проистекает их бессилие. «Им дано много воли (по обложению налогом) и никакой власти (по взысканию налогов)»⁵⁶. «Все отношения наших земских органов к действующим подле них правительствен­ным властям и к частным лицам носят на себе исключительно общественный (частный) характер, — сетовал Безобразов, — и когда эти отношения юридические, то они существуют только в силу частного гражданского, или договорного, права (в силу найма, контракта и пр.)»⁵⁷. Ведая государственными по существу своему делами, земства не имеют прав государст­венных органов, а только их обязанности, полагал Безобра­зов. Отсюда он делал вывод, что «эти земские учреждения еще не настоящие органы государственного местного само­управления, а только местные общественные вольности, могущие развиться в таковые органы»⁵⁸.

Общий смысл его рассуждений клонился отнюдь не к подчинению земства бюрократии (как ошибочно заключил В.В. Гармиза)⁵⁹, а к тому, чтобы, во-первых, усилить земство наделением его государственными полномочиями и, во-вто­рых, привести его права в соответствие с обязанностями. Достичь этого Безобразов хотел, связав земство с государ­ственной системой. Постановка земских учреждений в уро­вень с государственными позволит, как думал Безобразов, соединить «жизнь общества и жизнь государства в одно живое целое». «Этот процесс, — писал он, — немыслим при бюрократических формах управления, разлучающих общество с государством и даже ставящих их в два враж­дебные лагеря»⁶⁰. Допустимо сомневаться в целебности предложенного им лекарства, но очевидно, что ничего по­хожего на стремление подчинить земство бюрократии тут нет.

Практические предложения Безобразова (разработан­ные в самой общей форме) имели целью «создать админист­ративные органы государственной власти на почве зем­ской»⁶¹. Так, он предлагал слить губернские правления и ряд иных бюрократических институтов с губернскими земскими управами, которые, однако, должны были сохранить свою самостоятельность и подлежать только судебно-административному контролю⁶². Поскольку административные суды, в отличие от общих, действовали в сфере публичного, а не частного права, то ответственность перед ними символизи­ровала государственное значение земства⁶³.

Пример прусских реформ и книга Безобразова повлияли и на позицию Градовского, склонив его к решительному признанию государственного характера любой деятельности самоуправления⁶⁴. В своем главном сочинении «Начала рус­ского государственного права» он объявил бесплодными все попытки «искать для самоуправления какую-либо особую почву» и разграничить интересы местные и государствен­ные, политические, как это делал, к примеру, А.И. Василь-чиков. «Политика, — писал Градовский, — неизбежно при­мешивается к очень многим "пользам и нуждам", несмотря на кажущуюся их "скромность"»⁶⁵. Следовательно, рассуж­дал Градовский, если дела разделить нельзя, то не нужно и создание двойной иерархии властей, что может повести только к соперничеству между ними. Система самоуправления предполагает «тождество органов общественного и государственного управления на местах»⁶⁶.

В статьях «Переустройство нашего местного управле­ния», напечатанных в «Голосе» в январе 1881 года, Градовский утверждал, что наблюдается «странный» процесс «разделения власти от предметов ведомства»: «В руках пра­вительственных мест и лиц... осталась власть без компетен­ции; в руках земских учреждений сосредоточилась компе­тенция без власти»⁶⁷. Необходимо, полагал он, соединить власть с компетенцией, придумав такие формы, в которых «все элементы местного управления могли бы действовать вместе» (выделено автором. — А.В.)⁶⁸. Разумное решение он видел в создании «учреждений одного порядка, имею­щих земское основание и правительственную санкцию»⁶⁹. Однако проект слияния властей был начертан им очень бегло: суть его состояла в назначении губернатором из числа выбранных земством кандидатов так называемого «уездного начальника», наделенного властью приводить в исполнение постановления земского собрания; губернатор (как и исправ­ник в уезде) сохранял за собой лишь обязанность наблюдения и контроля. Помимо этого, предусматривалось упрощение уездного управления в целом, многочисленные присутствия и управы заменялись подотчетным земству «уездным при­сутствием», сходным по своей идее с земским судом Екате­рины II, но уже на всесословной почве⁷⁰.

Градовский доказывал необходимость образования мел­кой земской единицы, что, по его мнению, привело бы к «слиянию сословий», уравнению их в правах и повинностях и дало бы опору как земству, так и правительству. В самом земстве должны быть представлены «не отвлеченные кате­гории лиц, а общественные единицы», члены которых свя­заны общими местными интересами⁷¹.

В целом именно в трудах Градовского концепция госу­дарственного местного самоуправления была развита наибо­лее полно. В теоретико-правовом смысле она имела явную позитивистскую основу и была выводом из ключевых посы­лок позитивизма. Ведь позитивизм не знает иных прав и полномочий, кроме исходящих от государственной власти, а характер их и объем ставит в зависимость от соображений целесообразности, то есть, в конечном счете, от усмотрения той же власти. Отсюда и определение, данное Градовским местному самоуправлению: он видел в нем передачу госу­дарством «некоторых своих задач в руки местного насе­ления», представители которого «должны действовать на правах государственных властей»⁷². Склонность Градовского к социологическому истолкованию выразилась в его тезисе, что местное самоуправление, вопреки распространенному мнению, служит не для удобства отправления местных дел, которые более близки и доступны местным жителям, а для поддержания известной формы правления, в которой заин­тересованы «высшие и зажиточные классы», вследствие чего административная система каждого государства тесно связана с началами его политического устройства. Однако Градовский не дал должного развития этой интересной мысли применительно к России, а неожиданно извлек из нее следующий силлогизм: если самоуправление есть «поня­тие политическое», то оно должно стать частью государст­венной системы⁷³.

IV

 

Здесь неизбежно возникают вопросы: насколько реали­стичны были планы «слияния» земских и бюрократических институтов? В самом ли деле опыт местных реформ в Прус­сии мог быть полезен русскому земству?

Еще В.П. Безобразов писал, что «учреждений, тождест­венных с нашими земскими, и вопросов, ими возбуждае­мых, нет нигде в свете»⁷⁴. Следовало бы сказать, что нигде в политически цивилизованном мире не было и подобной государственной системы. Ведь все работы Штейна и Гнейста, являвшихся крупными авторитетами в глазах русских либералов, пронизаны одной идеей, одной мыслью — требо­ванием конституционного государства, управления по зако­нам и через законы. В Пруссии (не говоря уж об Англии) были конституция и парламент, которых не было в России; немецкое чиновничество считалось образцовым в Европе. Между тем едва ли нужно на бесчисленных примерах дока­зывать, что отсутствие уважения к закону (а зачастую и самого закона) было древнейшей язвой русской жизни, излечить которую не могли ни реформы Александра II, ни любые другие реформы; что самодержавие, не знающее за­кона над собою, не способно создать правовое государство; что русская бюрократия, своими привычками и взглядами вполне отвечавшая духу абсолютизма, ее породившего, вряд ли могла мирно «слиться» с земскими деятелями в единых «государственно-общественных учреждениях», и т.д.

Все эти простые соображения были либо известны, либо, в принципе, доступны для понимания и тогда, а не только сейчас. Тем не менее Кавелин, Безобразов, Градовский, Чичерин и другие менее крупные ученые, люди широкого кругозора и европейской образованности, надеялись на само­державие и его прогрессивную роль, считали его совмести­мым с правовыми нормами и развитым самоуправлением, тем самым весьма рискуя навлечь на себя обвинение в том, что срывают плоды иноземных теорий, не желая знать почвы, на которой те выросли. Однако нет причин усомниться в искренности их убеждений. Здесь нужно коснуться более общих вопросов, иначе самое, быть может, существенное в либеральной мысли пореформенных десятилетий оста­нется непонятным.

Типичное объяснение, даваемое в историографии фено­мену поддержки многими либералами самодержавия, умеща­ется в несколько тезисов: либерализм — идеология буржуаз­ная; в России буржуазия была слаба; не имея возможности рассчитывать на самостоятельные «средние классы» как орудие либеральных реформ, русские либералы вынуждены были уповать на инициативу «сверху», на самодержавие.

В этом рассуждении много истинного. Это, что называ­ется, верное историко-социологическое объяснение. Однако чего-то в нем не хватает, точнее, оно само не дает ощуще­ния полной ясности. Ведь из факта слабости русской бур­жуазии, незре