Проблема теорий самоуправления

Еще в дореволюционной историографии сложилось мнение, будто в западной науке, прежде всего немецкой, существовали две теории самоуправления — общественная и государственная, впоследствии воспринятые и русской мыслью. К примеру, П.П. Тройский писал, что в России, как и в Германии, государственная теория, «победив общест­венную теорию, является господствующей в данный момент» (1914 г.)¹. Это мнение разделялось многими авторитетными историками права, а из их работ перешло и в советскую историографию².

Между тем в русской литературе о самоуправлении мысль о существовании подобных теорий возникает только в на­чале 1890-х годов. По-видимому, впервые она прозвучала в курсе лекций петербургского профессора Н.М. Коркунова (1890 г.)³. Спустя два года его коллега М.И. Свешников по­пытался разделить авторов всех имевшихся к тому времени обобщающих работ о земстве на сторонников разных тео­рий, сделав это достаточно произвольно⁴. Коркунов и Свеш­ников впервые сформулировали и признаки обеих теорий⁵. Вкратце они сводили их суть к следующему:

«Общественная теория, — писал Коркунов, — видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведыва-ния одними только государственными делами. Общест­венная теория исходит, следовательно, из противополо­жения местного общества государству, общественных интересов — политическим, требуя, чтобы общество и государство — каждое ведало только свои собственные интересы. Государственная теория, напротив, в само­управлении видит возложение на местное общество осу­ществления задач государственного управления, службу местного общества государственным интересам и целям. С этой точки зрения самоуправление предполагает не противоположение и обособление местного общества и государства, а призыв местного общества на службу государству. Согласно общественной теории, самоуправ­ление есть самостоятельное осуществление местным об­ществом своих собственных, общественных интересов, согласно государственной теории — осуществление госу­дарственных интересов» ⁶.

Считалось, что общественная теория безраздельно гос­подствовала до возникновения государственной. Титул же основоположников последней был закреплен за двумя гер­манскими учеными — Л. Штейном и Р. Гнейстом. Их влия­ние на политическую мысль и в Германии, и в России на­столько значительно, что следует коротко охарактеризовать их взгляды.

Лоренц фон Штейн (Lorenz von Stein, 1815-1890 гг.), профессор университетов в Киле и Вене, приобрел боль­шую известность своей семитомной «Теорией управления» (1865-1868 гг.), а также книгами о социальном движении во Франции, написанными еще в 1840-е годы. В молодости он был идейно близок К. Марксу и оказал некоторое влияние на развитие его взглядов. Лично знавший обоих М.М. Кова­левский сообщал, со слов Маркса, что Л. Штейн печатался в то время в руководимом Марксом периодическом издании. «Такой же гегельянец, как и автор «Капитала», Штейн в это время увлекался социализмом, или, точнее, тем освеще­нием истории как борьбы классов, которое нашло себе выра­жение в сочинениях Сен-Симона и еще больше его учени­ков». По мнению Ковалевского, предпосланное к «Истории социального движения во Франции» рассуждение под загла­вием «Понятие общества» есть «одно из ранних выражений той доктрины, которая слывет под названием «историче­ского материализма»⁷. «К сожалению, — добавляет Кова­левский, — во всех не чисто исторических главах Л. Штейн напускает метафизический туман»⁸.

Под «метафизическим тума­ном» русский социолог-позити­вист разумел влияние филосо­фии Гегеля, чье учение о праве послужило для Штейна отправ­ной точкой в его научных изыс­каниях. Разграничивая вслед за Гегелем государство и граждан­ское общество, Штейн считал, что развитие общества неизбеж­но ведет к его распадению на две противоположности (собствен­ников и несобственников), между которыми разгорается борьба. Примирение враждебных друг другу интересов и стремлений внутри гражданского общества возможно лишь путем их син­теза в рамках высшего союза — государства. Оно, по своей идее, есть защитник общих интересов, охранитель мира и правового порядка.

Однако Штейн подчеркивал, что такова сущность госу­дарства, но не его действительность. На практике государство подчиняется частным интересам собственников, которые посредством политической власти осуществляют господ­ство над несобственниками. Те в ответ обнаруживают стрем­ление сплотиться и бороться за власть путем революций и переворотов. Поэтому, чтобы избежать потрясений, госу­дарство должно из орудия эгоистических интересов превра­титься, в соответствии со своей идеей, в инструмент «общего блага». И в этом решающее значение имеет форма госу­дарства. Оптимальной формой правления Штейн считал не абсолютизм (т.е. государство, которое подавляет свободу общества) и не демократическую республику (государство, подчиненное обществу с его борьбой эгоистических инте­ресов), а конституционную монархию, которая есть «само­стоятельное государство в свободном обществе» и основана на разделении властей. Только такое государство способно мирно решить «социальный» и «рабочий» вопросы при со­хранении системы частной собственности⁹.

Критикуя феодально-абсолютистские порядки, отстра­няющие общество от участия в государственных делах, Штейн возлагал большие надежды на местное самоуправ­ление. В нем он видел «первую форму, в которой достигает осуществления идея свободного управления, как органи­зованного и полномочного участия граждан в функциях управления вообще и исполнения в особенности»¹⁰. Реально это значило, что дела государства должны стать делами всего общества, всех граждан. Опору для независимости само­управления от бюрократии Штейн находил в присвоении его органам статуса юридических лиц публичного права, раз­решающих свои споры с государством в судебном порядке".

Как политический мыслитель Штейн весьма рано до­бился общеевропейской известности и признания; мощным было и воздействие его на русскую политическую мысль. Учение Штейна повлияло на Б.Н. Чичерина, А.Д. Градовского, Н.М. Коркунова и других русских ученых.

Если Штейн теоретически обосновывал конституционную монархию как наилучшую форму правления, то берлинский профессор Рудольф Гнейст (Rudolf Gneist, 1816-1895 гг.) решал ту же задачу с помощью конкретных историко-право-вых исследований¹². И вполне естественно, что он обратился к государственному устройству Англии, этому классиче­скому образцу устойчивого конституционного государства. М.М. Ковалевский, еще молодым человеком слушавший лекции Гнейста, а впоследствии написавший книгу с раз­бором его трудов¹³, утверждал: «Л. Штейн, по собственному признанию Гнейста, со своим «Понятием общества» явился его учителем. Он заимствовал у него теорию борьбы клас­сов, отразившейся в ходе законодательства, и приложил ее к толкованию исторических судеб английского государст­венного права, местного и центрального управления, а впо­следствии и парламента»¹⁴.

По Гнейсту, содержание политической жизни при кон­ституционном строе составляет соперничество политиче­ских партий, выражающих интересы различных общест­венных классов. Каждая партия стремится взять в свои руки власть и господствовать над другими. Однако в континен­тальной Европе общество (в лице этих партий) хотя и стре­мится к политической власти, но не желает взять на себя личного отправления ее функций, прибегая вместо этого к услугам профессиональной бюрократии. Бюрократия же, полностью зависимая от государственной службы, по природе своей стремится к абсолютизму; ей претит парламент­ский строй с его частой переменой правительств. Поэтому она, в союзе с профессиональной армией и теми элементами общества, которым не нашлось места в представительных собраниях, производит один из тех переворотов, которыми изобилует история континентальной Европы, и в особенно­сти Франции¹⁵.

Но если на континенте парламентарный строй не в силах обеспечить политическую свободу, то почему же она прочно укоренилась в Англии? Ответ на этот вопрос Гнейст, в отли­чие от Монтескье, находил не в разделении властей (кото­рое как раз весьма слабо выражено в английском праве), а в местном самоуправлении. По Гнейсту, английский го­сударственный строй представлял собой не что иное, как самоуправление, осуществленное на всех этажах власти. Его особенное восхищение вызывал институт мировых судей, назначаемых королем из числа местных землевладельцев (gentry), обладавших определенным имущественным цензом. Должности свои они отправляли безвозмездно, как почет­ную обязанность. Это, по Гнейсту, гарантировало их незави­симость от центральной бюрократии, поэтому и не развив­шейся в Англии до размеров континентальной, а также от частых смен правящих кабинетов — следовательно, обеспе­чивало устойчивость всего государственного здания¹⁶.

Будучи яростным критиком демократических тенденций, представительницей которых он считал Францию, Гнейст видел признак самоуправления в единоличном отправлении почетных должностей, а не в принципах выборности и колле­гиальности, на которых зиждилось французское самоуправ­ление. Несмотря на явную идеализацию британских поряд­ков и в особенности английского поместного дворянства, учение Гнейста пользовалось немалым кредитом не только в научных кругах, но и в мире политическом. Поэтому здесь необходимо выделить те общие черты теорий Штейна и Гней­ста, которые повлияли на либеральную мысль в России.

Во-первых, бросается в глаза тесная связь между кон­ституционным строем и местным самоуправлением, которое служит ему естественной опорой и необходимым элемен­том правового государства.

Во-вторых, налицо явное стремление исследовать пра­вовые институты в связи с интересами различных общественных классов. Труды Штейна и Гнейста пролагали путь социологической теории права и государства. Несмотря на приверженность Штейна гегельянству, в его творчестве со временем все сильнее проявляется влияние позитивистских идей¹⁷.

В-третьих, характерна их озабоченность «рабочим во­просом» и поддержкой неимущих классов. Если Штейн был одним из пионеров в исследовании этой темы, то Гнейст стоит у истоков движения, известного под названием «катедер-социализма» (или «профессорского» социализма). По сви­детельству М.М. Ковалевского, именно Гнейст был пригла­шен председательствовать на собрании молодых немецких экономистов в октябре 1872 года в Эйзенахе, где был создан получивший в будущем громкую известность «Союз социаль­ной политики». В него вошли ведущие экономисты кате-дер-социалистического толка — Л. Брентано, Г. Шмоллер, Г.Ф. Кнапп и др.¹⁸ В основу идеологии катедер-социализма была положена развитая Л.Штейном концепция надклас­совой «социальной монархии». Эта монархическая власть должна активно вмешиваться в экономические отношения и быть посредницей между «трудом» и «капиталом», умеряя аппетиты последнего¹⁹. «Союз» оказывал немалое влияние на социальное законодательство Германской империи, ко­торая в конце XIX века опережала по этой части все прочие страны Европы. Как заметил сочувствовавший катедер-социалистам М.М. Ковалевский, «под руководством Гней­ста, Нассе и Шмоллера созданный в Эйзенахе Союз социаль­ной политики повел немецкое рабочее законодательство по совершенно новому пути»²⁰.

Перечисленные выше особенности теорий Л. Штейна и Р. Гнейста были усвоены не только катедер-социалистами Германии, но и представителями так называемого «нового», или «социального», либерализма в России, которые резко отмежевывались от «старого» (или, вернее, классического) либерализма с его принципом невмешательства государства в отношения между рабочими и предпринимателями. Но пока рассмотрим более специальный вопрос: в каком отношении стоят Штейн и Гнейст к так называемым теориям само­управления?

Как известно, именно этим немецким ученым приписы­вали изобретение «государственной теории» и связанный с этим переворот в науке о само­управлении. Однако на поверку эта стройная схема оказывается довольно уязвимой.

Первым, и чуть ли не единст­венным, кто всерьез усомнился в существовании этих теорий, был авторитетный петербургский правовед профессор Б.Э. Нольде. По его мнению, государствен­ный характер деятельности само­управления был ясен ученым еще до Штейна и Гнейста, а всю «контроверзу между школой общественной и школой госу­дарственной выдумали гораздо позднее и задним числом приписали какие-то весьма наив­ные мысли старым писателям, в которых они не повинны, дабы блестяще их опровергнуть»²¹. Нольде указал на одно странное обстоятельство: «Ни Гнейст, ни Штейн совершенно не заняты доказательством теоретического тезиса о госу­дарственной природе самоуправления» — словом, ведут себя не так, как положено первооткрывателям. Более того, писавший ранее их и не менее знаменитый Алексис де Ток­виль в своем сочинении «Демократия в Америке», описы­вая самоуправление в Новой Англии, рассматривал общину как часть государственного механизма²².

Мнение Нольде, несмотря на всю его серьезность (а мо­жет быть, именно благодаря ей), было оставлено без вни­мания, не встретив ни поддержки, ни веских возражений. Отрицая существование общественной теории, Нольде тем самым поставил под сомнение и государственную, которая имела смысл лишь как антитеза своей «предшественнице»: без нее она из теории превращалась как бы в общий факт науки. Какова же доля истины в утверждениях Б.Э. Нольде?

В самом деле, А. Токвиль писал, что «в Массачусетсе об­щина — это основа основ управления обществом», а «испол­нительная власть почти полностью сосредоточена в самой общине»²³. Число подобных цитат нетрудно умножить, и они подкрепляют тезис Нольде.

Пожалуй, он справедлив и относительно Р. Гнейста, кото­рый тоже описывал англосаксонский тип самоуправления, но только в другом его варианте — британском. Этот тип, возникший в условиях слабости или даже полного отсутствия на местах бюрократической иерархии, отличался тем, что при нем всеми делами заведывали представители местного насе­ления — выборные (в США) или формально назначаемые (в Англии). Сам Р. Гнейст определял обязанности самоуправ­ления английского типа как «функции местно действующей государственной власти, которые поддаются исполнению посредством персонала и денежных средств местных сою­зов»²⁴. Но если Токвиль отмечал недостатки подобного устройства²⁵, то Гнейст с редкой настойчивостью выставлял его образцом для остальных стран, чем, вероятно, и дал повод утверждать, что он изобрел новую теорию самоуправления.

Вообще нужно заметить, что Гнейст был преимущест­венно исследователем позитивного права, а потому довольно скуп на обобщения. Так что его дефиниции относятся ско­рее к особому случаю самоуправления в Англии, а примени­тельно к прочим странам являются как бы рекомендацией, образцом для подражания, а не общим определением само­управления. Что же касается Л. Штейна, то он, будучи ярким теоретиком, выяснявшим вопросы принципиально, оказы­вается, разделял такое «заблуждение», якобы свойственное общественной теории, как мысль о наличии у органов само­управления собственной (по Штейну — «естественной») компетенции, отличной от делегированной государством (правительством)²⁶. Очевидно, Б.Э. Нольде прав в том, что полного переворота в науке о самоуправлении оба немец­ких мыслителя не произвели, и приписывать им создание новой теории, отграниченной от предшествующей традиции резкой чертой, нет достаточных оснований. Вероятно, про­цесс развития идей шел более сложным путем²⁷. Подтверж­дением крайней условности этих теорий служит и тот факт, что наряду с ними зачастую выделялись и другие: например, теория «свободной общины», «политическая» и «юридиче­ская» теории самоуправления и т.п.²⁸

Трудно да и бесполезно пытаться окончательно решить вопрос: насколько правомерна эта классификация, каков вклад Штейна и Гнейста в науку о самоуправлении, и т.д. Относительно же русской политико-правовой мысли можно с уверенностью сказать следующее: 1) понятие о «теориях самоуправления» появилось в ней лишь в конце 1880-х годов; 2) невзирая на то, что позднее немало ученых считали себя приверженцами так называемой государственной теории, всерьез говорить о существовании этой теории как таковой все же не приходится.

Дело в том, что среди ее сторонников обнаруживается поразительно мало единства. В сущности, общим для них было только признание государственного значения любой деятельности органов самоуправления, а в остальном раз­личий было более чем достаточно: к примеру, Коркунов считал земства органами общественными, но призванными к заведованию лишь государственными делами; Н.И. Лаза­ревский — органами государства, с государственными пол­номочиями и компетенцией; В.П. Безобразов — «государст­венно-общественными организмами»²⁹ и т.д. Как видим, не было единства даже в главном, а расхождений по второсте­пенным вопросам можно найти еще больше.

По этой причине нельзя говорить о теориях в собствен­ном смысле этого слова. Голой идеи государственного зна­чения самоуправления еще недостаточно, чтобы составить настоящую теорию. Равным образом и общественная теория была сконструирована задним числом. Реально в русской политико-правовой мысли существовали только идеи госу­дарственного или, напротив, общественного характера дея­тельности самоуправления. Но каждая из них имела раз­личные интерпретации, подчас противоположные по своему политическому смыслу.

Вообще обращает на себя внимание абсолютно формаль­ный характер этого деления. Примененное к общественной мысли в целом, оно собирает под вывеской некой «теории» (или, правильнее, идеи) как самых горячих приверженцев земства, так и его явных недоброжелателей, и лишь на том основании, что они одинаково отстаивали ту или иную при­роду этого института. Но зачастую все сходство этим и огра­ничивалось. Что же касается собственно либеральной мысли, то для всех ее направлений характерно одобрительное отно­шение к земству как воплощению (хотя бы и весьма несо­вершенному) принципа самоуправления. И все-таки, как мы увидим впоследствии, различные взгляды на сущность этого института возникли в ней не случайно.

Глава 3