ТЕМА 7. Система социального страхования Российской Федерации

Проблема содержания граждан, утративших трудоспособность в связи с трудовой деятельностью, существовала во все времена. Их защиту в форме социальной помощи традиционно обеспечивали семья, сельская община, а для ремесленников — корпора­тивные структуры (цеха, гильдии и т.д.). Кроме того, в письменных памятниках Древнего мира, начала и середины Новой эры можно найти упоминания о некоторых элементах страхования жизни на основе временных соглашения, что отмечается, на­пример, при описании законодательства Хаммурапи (около 1800 лет до н.э.), в Библии (Ветхом Завете), деятельности римских профессиональных союзов (коллегий), а так­же средневекового гильдийско-цехового страхования уставного типа.

Первоначально в качестве единственного страхового случая при личном стра­ховании в рамках цеховой (корпоративной) взаимопомощи рассматривалась смерть члена союза. Впоследствии перечень страховых случаев все более расши­рялся (пенсии по инвалидности вследствие несчастного случая на производстве, пособия членам семьи погибшего). Фонды для выплаты указанных пособий фор­мировались за счет вступительных членских взносов.

Значительную роль в развитии личного страхования (которое с точки зрения экономических механизмов и математического аппарата сложнее, чем страхование имущественных рисков) сыграли страховые общества Англии. Начиная с конца XVII в. они были «первопроходцами» в данной области, вводили и отрабатывали основные элементы и методы страхования жизни, используемые в настоящее вре­мя. С этой целью формируется статистическая база на основе построения таблиц смертности, получает свое развитие теория вероятности. На развитие личного страхования в Англии оказал влияние пожар в Лондоне в 1666 году, унесший жиз­ни более 70 тыс. человек.

После этой трагедии в Англии возникли многочисленные взаимные и акцио­нерные страховые общества, введено государственное страхование жизни через почтовые учреждения.

В конце XVIII — начале XIX вв. на смену семьи как главной производственной единицы в экономике, базировавшейся на сельском хозяйстве, простых ремеслах (натуральное хозяйство) и основного источника (и формы) содержания нетрудо­способных, пришло крупное промышленное производство. Перемены, вызванные урбанизацией и индустриализацией общественной жизни, становлением рабочего движения, потребовали новой доктрины социальной защиты, взамен ранее сущест­вовавшей и основанной на принципах самоподдержки, семейного обеспечения не­трудоспособных и благотворительности.

Многообразные и противоречивые факторы формирующегося капиталистиче­ского уклада вызывали необходимость поиска соответствующих регуляторов. Рас­тущая потребность в квалифицированной рабочей силе и связанное с этим повы­шение образовательного уровня наемного персонала требовали повышения уровня оплаты труда и резервирования его части для случаев наступления социальных рисков утраты доходов.

Понимание того, что в рыночных условиях самозащита для подавляющего числа лиц, занятых наемным трудом, объективно невозможна, приходило постепенно. Мас­совое обнищание населения, неудачные эксперименты с принудительным трудом в работных домах Англии и общественными работами во Франции, неэффективность государственного вспомоществования, нарастание социального протеста способство­вали осознанию необходимости самопомощи и солидарной взаимопомощи.

Постепенно получила признание идея в оплате наемного труда предусмотреть две самостоятельные части:

1) непосредственно выплачиваемой работнику для удовлетворения его (и его се­мьи) текущих потребностей;

2) резервируемой (в специальных фондах вне предприятий) для удовлетворения потребностей работника (и членов его семьи) на случай утраты трудоспособ­ности (связанные с болезнями, несчастными случаями, старостью) и достаточ­ной для достижения общественно приемлемого уровня материального обеспе­чения и медицинского обслуживания.

Эта резервируемая (страхуемая) часть заработной платы выступает как пре­дельно выверенная (умеренно допустимая и выгодная для работников и работода­телей) форма компенсации утраты заработка работниками. Она:

а) исчисляется с учетом трудового вклада работников (зависит от размеров их текущей заработной платы и периодов их трудовой деятельности);

б) резервируется за счет зарабатываемых средств самих работников на основе объединения возможностей достаточно больших групп работников, т.е. ис­пользуется эффект распределения социальных рисков (которые наступают только для части работников) между всеми работниками, что делает систему социального страхования экономически выгодной;

в) выплачивается только в явных случаях утраты трудоспособности (болезненно состояние и инвалидность подтверждается медицинской экспертизой, возраст выхода на пенсию по старости определяется на основе законодательных норм)

г) рационально перераспределяется во времени — от периода работы к периоду, когда работа прекращается, а также между работниками (от здоровых — к больным и инвалидам, доживающим и не доживающим до возраста выхода на пенсию);

д) финансируется за счет отчислений работников (с их текущей заработной пла­ты) и средств работодателей (дополнительных к текущей заработной плате) что позволяет гармонизировать отношения между социальными субъектами, препятствует неоправданному снижению текущих доходов работников, повы­шает уровень и гарантированность страховых выплат.

Таким образом, введение законодательного регулирования социальной защиты работников в период становления крупного машинного производства обусловлено общественными потребностями на этапе зрелости рыночных отношений, когда формирование цивилизованных трудовых отношений диктует необходимость вы­деления специализированных страховых институтов для эффективного решения задач в данной сфере. Ядром экономических трудовых отношений становится компенсация утраты заработка в случаях наступления нетрудоспособности работ­ника или лишения его места работы. Данная компенсация становится общественно признанной платой за функционирование экономики в условиях высоких риско­вых ситуаций — техногенных (профессиональные риски), экономических (органи­зация производственного процесса в условиях неуправляемой рыночной стихии), которые для наемного персонала выступают в форме социальных рисков — потери заработной платы из-за утраты здоровья, трудоспособности или места работы.

Сильная сторона института социального страхования связана с тесной увязкой индивидуального вклада страхуемого и его страхователя (работодателя) с разме­ром пенсий и пособий, которые он может легко рассчитать исходя из величины страховых тарифов, размера заработной платы и периода внесения страховых взносов. Хотя в социальном страховании имеет место и нестраховое перераспределение, но оно приближается к разумным пределам, с которыми, как правило, страхуемые и их работодатели согласны.

В мировой практике сложились следующие основные формы (институты) со­циальной защиты населения:

• социальное страхование (с публично-правовым статусом);

• социальная помощь, оказываемая государством и муниципалитетами;

• частная страховая инициатива и социальные услуги, оказываемые предпри­ятиями.

В странах с развитой рыночной экономикой каждая из этих четырех форм со­циальной защиты («концепция четырех столпов») играет вполне определенную роль. Различен их удельный вес, круг защищаемых, финансовые источники, орга­низующие и управляющие органы.

Мировой опыт свидетельствует, система социального страхования — это ос­новной институт социальной защиты в условиях рыночной экономики, призван­ный обеспечить реализацию конституционного права граждан на материальное обеспечение в старости, в случае болезни, полной или частичной утраты трудо­способности, потери кормильца, безработицы. Приемлемыми минимальными уровнями социальных гарантий для застрахованных при наступлении страховых случаев по рекомендациям Международной организации труда (Конвенция № 102 (1952 г.) считается 40-50% замещение заработной платы квалифициро­ванного рабочего.

Исходя из такого подхода размеры получаемых средств зависят от продолжи­тельности страхового (трудового) стража, величины заработной платы (которая служит базой для начисления страховых взносов), степени утраты трудоспособно­сти и регулируются законами. В отличие от социальной помощи, когда нуждаю­щийся человек получает пособия за счет общественных средств (фактически за счет других лиц), по программам социального страхования финансовыми источни­ками выплат и услуг являются специализированные фонды, формируемые при не­посредственном участии самих застрахованных.

Оптимальной пропорцией распределения страховой нагрузки между работни­ками и работодателями считается паритетная ее раскладка, что препятствует неоп­равданному снижению текущих расходов работников, повышает их мотивацию к зарабатыванию прав на коллективно-персонифицированную страховую защиту, позволяет гармонизировать отношения между социальными субъектами.

Базовыми характеристиками обязательного социального страхования, которые выгодно отличают его от других институтов социальной защиты, являются:

• обязательность (по закону) для страхователей — работников и работодателей — вносить страховые взносы; личное страхование, как правило, носит добровольный характер, что не позволяет ему быть столь массовым по охвату (по числу застрахованных);

• публичный вид правоотношений субъектов социального страхования, с помо­щью которого достигается обязательность по закону участия в нем субъектов и высокий уровень гарантий защиты страхуемых, что позволяет отказаться от обременительной процедуры оформления индивидуальных договоров (и кон­троля их исполнения) между страхователями (работодателями и работниками) и страховщиками в пользу застрахованных; личное страхование носит частный характер гражданско-правовых взаимоотношений;

• обязательное (по закону) право для застрахованных на получение страховых выплат при наступлении страховых случаев (виды выплат, услуг, их размеры определены в законах), реализацию и полноту выплат по которым можно до­биваться в судебном порядке;

• высокий уровень надежности сохранности финансовых средств, что обеспечи­вается в виде финансирования «с колес» и не позволяет обесцениться денеж­ным средствам, а достигается с помощью солидарности поколений и примене­ния государственного контроля за правильностью и целевым характером расходования средств;

• достаточно «дешевое» для населения страны (по сравнению с личным страхо­ванием), что достигается массовым характером обязательного участия в нем практически всех работающих и бесприбыльными формами организации рабо­ты; личное страхование в основе своей деятельности преследует получение прибыли и тем самым вынуждает его организаторов заниматься в основном «выгодными» клиентами;

• самоуправляемые формы организации обязательного социального страхова­ния, когда практически все вопросы по созданию и управлению сложными (организационными, правовыми, медико-социальными, финансовыми) систе­мами осуществляются наиболее заинтересованными субъектами (представите­лями работодателей и работников).

Демократический характер функционирования социального страхования по­зволяет достигать максимальной прозрачности и целевого использования финан­совых ресурсов, учесть и «договориться» по кругу и объему социальных гарантий, гармонизировать интересы застрахованных, страхователей и страховщиков, что в итоге укрепляет личную ответственность застрахованных и солидарность работодателей и работников, создает условия для достижения социального согласия в обществе, ослаблению конфликтных ситуаций и их предупреждению.

О высокой роли социального страхования свидетельствует следующий факт. На долю существующих видов социального страхования в промышленно развитых странах приходится, как правило, 60-70% всех затрат на цели социальной защиты и примерно 15-25% ВВП (см. табл. 2). В России на долю государственных вне­бюджетных социальных фондов приходится около 45% затрат на цели социальной зашиты и 7,3% ВВП.

Простое сопоставление этих макроэкономических показателей свидетельству­ет что потенциал социального страхования в России задействован еще в мини­мальной мере, раскрыть его в ближайшее десятилетие стратегическая задача со­вместных усилий законодательной и исполнительной власти, объединений работодателей и профсоюзов. Впереди непростой путь выработки адекватной для России модели социального страхования, который важно пройти вместе, преодо­леть разногласия и найти приемлемые компромиссы.

Трансформация общественной системы в России в начале 90-х гг. создала для населения страны радикально новую ситуацию, которая стала характеризоваться непривычно высоким уровнем социальных рисков. Логика либеральных преобра­зований в экономической и социальной сфере с неизбежностью несет с собой тре­бования коренных изменений в механизмах социальной защиты. Вместо государ­ственно-патерналистских предлагаются институты социальной защиты, в основе

которых:

а) личная ответственность индивида (а значит, требуется достаточная для этого

заработная плата);

б) коллективно-групповые формы в виде обязательного и добровольного соци­ального страхования (функционирование которых можно обеспечить только при наличии правового и финансового обеспечения этих институтов);

в) государственная социальная помощь уязвимым слоям населения.

Условий для личной и коллективно-групповых форм социальной защиты прием­лемого уровня в России создать не удалось. Реальный уровень заработной платы, служащий базой для личного самофинансирования пенсионного и медицинского страхования, не только не вырос, а снизился в 2-3 раза, финансовые институты лич­ного и социального страхования находятся на этапе своего становления.

Действующая в России система социального страхования сохраняет черты, в большей степени характерные для социальной помощи, чем страхования. При дос­таточно высокой страховой нагрузке на работодателей (почти 40% от фонда опла­ты труда) уровень большинства социальных выплат явно недостаточен и не увязан с объемом вносимых страховых средств. Правовое поле данного института соци­альной защиты только формируется. Отсутствует реальное разделение системы социального страхования и системы социальной помощи. Термины, принципы и инструментарий организации финансовых институтов и систем социальных гарантии, широко используемые во многих промышленно развитых странах в практике различных видов социального страхования — социальный и профессиональный риски, эквивалентность страховых взносов и выплат, увязка уровней социальных рисков и страховых тарифов — (эти и другие классические элементы и механизмы данных систем) — все еще представляются отвлеченными категориями, а не жиз­ненно важными регуляторами социальной защиты населения.

Это во многом объясняет массовую незаинтересованность трудозанятого насе­ления в своевременной уплате в полном объеме страховых взносов (работниками и работодателями) в государственные внебюджетные социальные фонды.

Приходится констатировать серьезное отставание в создании экономических условий и инстуциональной базы для формирования новых механизмов социаль­ной защиты, в форме сбалансированных между собой экономических отношений и института социального страхования. Так, существующее правовое положение (ста­тус) внебюджетных социальных фондов зауживает их роль и функции, сводит их, в основном, к финансовым учреждениям («сборщиков взносов» и «распределителей средств»). Мировой опыт свидетельствует, что основные виды социального стра­хования (пенсионного, от несчастных случаев на производстве, по безработице), финансовых задач по компенсации утраты заработков (в связи с временной и по­стоянной утратой трудоспособности или места работы), выполняют целый ряд других функций: оздоровление трудящихся и членов их семей, организацию лече­ния, проведение крупномасштабных национальных программ по реабилитации ин­валидов (медицинской, профессиональной и социальной).

Кроме того, все еще не обрели своей законодательной формы ряд его видов по страхованию досрочных пенсий: за работу в районах Крайнего Севера, профессио­нальных пенсий за работу в особо опасных производствах (шахтеры), пенсий за выслугу лет. В итоге — единое поле социальных рисков не охвачено равномерной «сеткой» страхования, в нем имеется много «брешей», что приводит к ослаблению и выпадению из сферы социальной защиты (из страховой «сетки») значительных слоев населения.

Недостатки, препятствующие институционализации социального страхования:

• наличие высокой и все расширяющейся сферы теневого рынка труда и дохо­дов — нерегистрируемые формы занятости, неофициальные и неучитываемые выплаты заработной платы, что в итоге снижает уровень социальных гарантий для занятых в этой сфере работников и существенно сужает (до 25-30%) эко­номические возможности для финансирования государственных внебюджет­ных социальных фондов;

• сохранение архаичных положений социального законодательства, консерви­рующих нестраховые механизмы приобретения прав на пенсионное и другие виды социального страхования, что порождает нездоровые стимулы уклонения работниками и работодателями от законодательно установленных процедур оформления трудовых отношений и уплаты в полном объеме налогов и стра­ховых взносов;

• наличие крайне высокой и неоправданной дифференциации в системе зара­ботной платы и доходов населения в различных секторах экономики и регио­нах страны, которая при этом не увязана с системой страховых отчислений и всей системой социальной защиты, является тормозом развития системы соци­ального страхования;

сохранение устарелых механизмов исчисления размеров пенсий и пособий на основе минимальной заработной платы, размеры которой лишают какой либо смысловой нагрузки всю процедуру увязки уровня социальной защиты с объ­емом заработанных пенсионных прав или других социальных выплат;, отсутствие концептуально выверенной системы управления социальным стра­хованием в форме демократических механизмов участия во всех важнейших процедурах принятия решений основных социальных субъектов — полномоч­ных представителей работников и работодателей.