Тема 1. Понятие и признаки местного самоуправления

Стадии управленческой деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.

 

Безотносительно к целям управления любой процесс управления можно представить как набор повторяющихся в определенной последовательности функций-операций (стадий), образующих управленческий цикл. К ним относятся: сбор и анализ информации, выработка и принятие управленческого решения, организация, регулирование, координация, контроль и учет. Этот набор одинаков и присущ всякой управленческой деятельности. Однако содержание каждой из них имеет свои специфические, характеризующие их признаки, и определяются как социально-организационные функции.

 

Сбор и анализ информации

 

От полноты и объективности собранной информации, глубины ее анализа зависят обоснованность принимаемых управленческих решений, эффективность их реализации. Для муниципального управления эта функция имеет особое значение, поскольку, решая вопросы местного значения, осуществляя отдельные государственные полномочия, органы местного самоуправления исходят, прежде всего из интересов населения, необходимости постоянно изучать его мнение по тем или иным вопросам местного значения, для чего используются возможности социологических и других методов сбора и анализа информации. Эта функция предполагает организацию муниципальной службы местного самоуправления.

 

Выработка и принятие управленческого решения

 

В процессе управления важное место занимает такая функция, как выработка и принятие управленческого решения, которая по своей сути является узловым моментом (сердцевиной) управленческой деятельности. Процедура выработки и принятия решения по вопросам, отведенным к предметам ведения муниципального образования, может быть различной. Управленческое решение может быть правовым актом, принятым в результате местного референдума, собрания (схода) граждан, муниципальных выборов и иных форм прямого волеизъявления граждан, а также принятым (изданным) органом или должностным лицом местного самоуправления. Наименование и виды правовых актов органов, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, порядок их принятия и вступления в силу определяется уставом муниципального образования и законами субъектов РФ.

Организация

 

Особое внимание в управленческом процессе уделяется функции организации. Организация, как функция управления социальными процессами в муниципальной деятельности, это, прежде всего воздействие на сознание и поведение людей. Формы и методы организации, применяемые в муниципальной деятельности, весьма разнообразные. Во многом они совпадают с формами и методами государственного управления. В муниципальной деятельности сочетаются правовые и внеправовые формы, публично-правовые и частно-правовые методы управления. В качестве специфического метода организации муниципальной деятельности может рассматриваться муниципальный (административный) договор, заключаемый органами местного самоуправления с органами государственной власти, органами местного самоуправления, других муниципальных образований.

Регулирование

 

Регулирование заключается в оперативном внесении изменений и дополнений в принятое управленческое решение, устранение причин и условий, нарушающих нормальный ход процесса управления.

Координация

Координация представляет собой обеспечение согласования и взаимодействия между участниками управленческой деятельности. Исходя из специфики местного самоуправления, именно эта функция достаточно часто реализуется в процессе местного управления. Например, при координации усилий муниципальных и государственных предприятий, организаций и учреждений, расположенных на территории муниципального образования, в процессе реализации программ комплексного социально-экономического развития территории муниципального образования и др.

Контроль и учет

 

Управленческий цикл завершается функцией контроля и учета. Применительно к местному самоуправлению данная функция состоит в проверке качества муниципальной деятельности посредством сопоставления достигнутого уровня промежуточных или конечных результатов и уровня, установленного правовыми актами органов и должностных лиц местного самоуправления. Особенность данной функции состоит в использовании форм общественного контроля. Контроль за решением вопросов местного значения входит в компетенцию органов и должностных лиц местного самоуправления.

Контроль за деятельностью самих органов и должностных лиц местного самоуправления, в соответствии с уставом муниципального образования возлагается на представительный орган местного самоуправления.

 

 

Тема 1. Понятие и признаки местного самоуправления

Понятие и предмет муниципального права

 

Муниципальное право, как и любая другая отрасль права, представляет собой совокупность связанных между собой правовых норм, закрепляющих и регулирующих отношения, складывающиеся в процессе организации и деятельности муниципальных органов, а также в процессе реализации форм непосредственной демократии. Таким образом, под предметом правового регулирования здесь понимают однородные отношения, возникающие в процессе реализации населением права на местное самоуправление. Однако следует заметить, что различные авторы дают различную, то есть неоднозначную их классификацию. Тем не менее представляется возможным их классифицировать и выделить отношения:

1) возникающие в процессе осуществления принадлежащей народу власти (при использовании форм непосредственной демократии);

2) возникающие в процессе формирования органов местного самоуправления;

3) связанные с разделением полномочий между представительными и исполнительными органами местного самоуправления;

4) возникающие в процессе деятельности органов местного самоуправления по управлению собственностью, формированием и исполнением местного бюджета, установлением и взиманием налогов и сборов, иные отношения в сфере управленческой и контрольной деятельности;

5) по поводу обязательств муниципальных органов перед органами государственной власти и обратных обязательств; договорные отношения по взаимным обязательствам муниципальных органов;

6) связанные с организацией и деятельностью особых муниципальных органов (например, таких, как органы территориального общественного самоуправления и других);

7) конкретизирующие деятельность органов местного самоуправления в результате наделения их отдельными государственными полномочиями Федерацией и субъектами Федерации;

8) возникающие в процессе государственной поддержки местного самоуправления;

9) возникающие в связи с судебной защитой прав местного самоуправления и гарантиями местного самоуправления как таковыми;

10) обусловленные ответственностью органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, физическими и юридическими лицами и перед государством;

11) связанные с рамками деятельности и предметами ведения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

Данные муниципальные правоотношения в учебных целях могут быть классифицированы по различным основаниям: по субъектам, содержанию. Так, по содержанию их можно подразделить на три группы, в том числе на отношения: а) связанные с организацией местного самоуправления, характеризующие муниципальную деятельность; б) по непосредственному обеспечению жизнедеятельности населения муниципального образования, в которых находит свое воплощение деятельность органов местного самоуправления; в) по осуществлению отдельных государственных полномочий, которыми они могут наделяться законом Федерации и субъектами Федерации.

Муниципальные отношения по субъектам подразделяются также на три группы: а) на отношения, в которых одной из сторон выступает муниципальное образование (статус муниципального образования, муниципальная собственность, муниципальная символика, объединение в союзы, ассоциации и др.); б) отношения, в которых одной из сторон выступает население муниципального образования (например, принятие устава муниципального образования и другие формы непосредственной демократии); в) отношения, в которых одной из сторон выступают органы или должностные лица местного самоуправления в сфере многосторонней их деятельности по решению вопросов местного значения и реализации отдельных государственных полномочий, которыми они могут наделяться по закону органов государственной власти Федерации и ее субъектов.

Кроме того, муниципальные отношения имеют некоторые особенности по сравнению с отношениями, регулируемыми нормами других отраслей права, составляющими предмет муниципального права.

Во-первых, данные отношения имеют локально-территориальный характер, то есть эти отношения функционируют в определенных границах: города, сельского поселения и других территориальных образованиях.

Во-вторых, эти отношения носят комплексный характер, поскольку они связаны с реализацией задач и функций во всех сферах жизнедеятельности, населения муниципального образования: экономической, социальной, культурной, охраны общественного порядка и противопожарной безопасности, коммунальных и других услуг.

В-третьих, обязательным субъектом муниципальных отношений выступает либо население муниципального образования, которое непосредственно решает вопросы местного значения (путем референдумов, схода, собраний, выборов и других форм), либо органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления, наделенные полномочиями решать вопросы местного значения.

Таким образом, муниципальное право закрепляет и регулирует отношения, которые возникают в процессе организации и деятельности местного самоуправления в городах, сельских поселениях и других муниципальных образованиях, которые могут быть классифицированы по различным вышеизложенным и другим основаниям.

Изложенное позволяет сформулировать определение понятия муниципального права как одной из отраслей российской системы права.

Муниципальное право Российской Федерации – это комплексная отрасль российского права, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления и решения населением муниципальных образований непосредственно, через выбранные и другие органы местного самоуправления вопросов местного значения, а также в процессе реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

Основные особенности муниципального права происходят из того факта, что оно регулирует, прежде всего, и главным образом отношения, связанные с формированием и деятельностью органов местного самоуправления, которые не входят в систему органов государственной власти (согласно ст. 12 Конституции Российской Федерации) и должно быть подчинено интересам населения, осуществляющего самостоятельное решение вопросов местного значения. Поэтому его нельзя относить к числу основных отраслей права, непосредственно связанных с государством и его органами.

В этой связи муниципальному праву присущи следующие особенности:

- муниципальное право (совокупность правовых норм) регулирует отношения, связанные с формированием и деятельностью органов местного самоуправления, которые не входят в систему органов государственной власти;

- комплексная отрасль права, то есть отношения в сфере местного самоуправления регулируются не только нормами муниципального права, но и нормами других отраслей права (конституционного, административного, гражданского, финансового, бюджетного и т.д.);

- муниципальное право должно быть подчинено интересам населения муниципального образования, осуществляющего самостоятельное решение вопросов местного значения под свою ответственность;

- особенность имеют и сами нормы, регулирующие муниципальные отношения. Эта особенность заключена в том, что они имеют три уровня: федеральный, региональный (в рамках субъектов Федерации) и местный уровень, выражающий непосредственную волю населения муниципального образования (устав, другие нормативные акты);

- муниципальное право не относится к числу основных отраслей права, непосредственно связанных с государством и его органами;

- органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями, тогда их деятельность носит государственный характер и соответственно им контролируется;

- в случае нарушения этих норм принуждения в муниципальных отношениях основываются главным образом на судебном решении.

Кроме того, одной из особенностей муниципального права является то, что это комплексная отрасль права, как это вытекает из самого определения его понятия, которая проявляется в том, что нормы права, составляющие комплексную отрасль, распределены по двум адресам: во-первых, они выступают как нормы основной отрасли права и как нормы муниципального права (например, конституционного, административного, финансового и других); во-вторых, данные нормы, будучи нормами основной отрасли права и оставаясь таковыми, входят и во вторую правовую структуру (систему), так называемую комплексную отрасль права – муниципального права.

Касаясь данного аспекта, следует заметить, что в специальных источниках по этому вопросу нет единой концепции, или это самостоятельная отрасль права, или это комплексная отрасль права. Но преобладающее число ученых муниципальное право относят к правовому образованию, которое не принадлежит к числу основных отраслей права, то есть является комплексной отраслью права, что дифференциация, выделение, отпачковывание от основных отраслей права новых и относительно самостоятельных правовых образований, комплексных отраслей – естественный процесс.

2. Муниципально-правовые отношения и их субъекты

Муниципально-правовые отношения – это регулируемые нормами муниципального права общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций, классификация которых рассмотрена выше.

Субъектами муниципальных правоотношений являются:

- муниципальные образования, их советы в субъектах Федерации;

- население муниципального образования;

- собрания и сходы граждан;

- органы и должностные лица местного самоуправления;

- граждане и группы граждан;

- депутаты представительных органов местного самоуправления;

- ассоциации и союзы муниципальных образований;

- государственные органы;

- территориальные общественные самоуправления и другие общественные объединения;

- предприятия, учреждения и организации, расположенные на территории муниципального образования независимо от организационно-правовых форм.

Условно их можно подразделить на три вида:

К первому виду относится особый субъект - муниципальное образование, под которым понимается городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения или иная населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Муниципальному образованию принадлежит:

а) право собственности в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования это право осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, уставом муниципального образования, непосредственно населению;

б) особый правовой статус, который проявляется в том, что к ведению муниципального образования (согласно Федеральному закону об общих принципах организации местного самоуправления) относятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться муниципальные образования, в своей совокупности составляющие предметы ведения местного самоуправления;

в) право на создание ассоциаций и союзов муниципальных образований в целях координации своей деятельности, более эффективного осуществления своих нрав и законных интересов;

г) право иметь собственную символику, герб, эмблему и другие атрибуты, отражающие исторические, экономические, социальные и другие исторические и местные традиции;

д) кроме того, согласно статья 126 ГК РФ муниципальные образования отвечают по своим обязательствам принадлежащим ему имуществом, кроме имущества, находящегося на праве хозяйственного ведения и оперативного управления, то есть как вещного права.

Ко второму виду относится субъекты, которые наделенные правом принимать от имени населения решения (участвовать в принятии решений) по вопросам местного значения. К данному виду субъектов относятся:

а) население муниципального образования. Оно реализует свои права путем референдума, выборов, собраний, сходов и других форм прямого волеизъявления. Формы, порядок и гарантии закрепляются уставом муниципального образования, Федеральным законом и законом субъектов Федерации. При этом население избирает представительный орган и отдельных должностных лиц местного самоуправления, определяет структуру органов и другие вопросы местного значения;

б) выборные и другие должностные лица местного самоуправления, наделенные полномочиями по решению вопросов местного значения. В соответствии со своей компетенцией они управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, принимают решения по другим вопросам местной жизни, отнесенных к ведению муниципального образования;

в) граждане, которые в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 130) и Федеральным законом об общих принципах организации местного самоуправления, имеют равные права на осуществление местного самоуправления независимо от пола, национальной принадлежности и других характеристик, принимать участие в местном референдуме, выборах и других форм проявления прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления. Они имеют равный доступ к муниципальной службе, право на ознакомление с документами, затрагивающими их права и свободы. По достижении 18 лет имеют право избирать, а быть избранными – по достижении возраста, установленного законами субъектов Российской Федерации. При этом в Федеральном законе от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» установлено, что минимальный возраст кандидата в депутаты (в представительный орган) – 21 год. Установление срока проживания для приобретения пассивного избирательного права не допускается.

К третьему виду относятся субъекты мупицинально-правовые, которые в той или иной мере содействуют осуществлению местного самоуправления, взаимодействуют с местным самоуправлением по различным аспектам своей деятельности, затрагивающей права и законные интересы населения муниципальных образований. К этому виду субъектов относятся:

- органы территориального общественного самоуправления;

- ассоциации и союзы муниципальных образований;

- советы муниципальных образований субъектов Федерации;

- государственные органы;

- общественные объединения;

- предприятия, учреждения и организации.

Касаясь данных субъектов муниципально-правовых отношений, следует отметить: согласно уставу муниципального образования, территориальное общественное самоуправление может быть юридическим лицом. Ассоциации, союзы муниципальных образований и советы муниципальных образований субъектов Федерации создаются с целью координации деятельности и более эффективного осуществления прав и интересов муниципальных образований. Органы государства выступают во взаимодействии с органами местного самоуправления и тем самым содействуют населению в осуществлении прав на местное самоуправление. Они обязаны рассматривать обращения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, осуществлять контроль за реализацией переданных им полномочии, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

Участниками муниципальных правоотношений являются предприятия:

а) находящиеся в муниципальной собственности и в связи с этим находятся в их подчинении;

б) не находящиеся в муниципальной собственности, отношения с которыми строятся на основе договоров. Органы местного самоуправления вправе координировать участие данных предприятий (учреждений и организаций) в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования.

Субъектами муниципально-правовых отношений, как уже отмечено, могут быть общественные объединения, которые в соответствии со своими уставами принимают участие в выборах органов местного самоуправления, представляют и защищают свои права, интересы своих членов, а также других граждан и общественных объединений.

В Законе об общих принципах организации местного самоуправления ничего не говорится в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства, проживающих на территории муниципальных образований. Однако в Конституции Российской Федерации закреплено, что они пользуются равными правами с гражданами Российской Федерации (ст. 62), кроме случаев, специально установленных Федеральным законом.

Закон об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации допускает возможность участия иностранных граждан, постоянно или преимущественно проживающих на территории муниципального образования, в муниципальных выборах, местном референдуме в соответствии с международными договорами Российской Федерации.

 

3. Муниципально-правовые нормы и институты

Правовые нормы, закрепляющие и регулирующие общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления, называются муниципально-правовыми нормами.

В совокупности эти нормы и образуют муниципальное право как одну из отраслей российского права. Муниципально-правовые нормы имеют те же черты, которые характеризуют все другие правовые нормы, но вместе с тем они имеют свои особенности, которые проистекают из комплексности и трехуровневого правотворчества этих норм.

Нормы муниципального права классифицируются по различным основаниям.

Так, например, по объекту правового регулирования они подразделяются на:

а) закрепляющие местное самоуправление в системе народовластия (понятие, принципы, функции местного самоуправления);

б) основы местного самоуправления (гуманистические, социальные, политические, территориально-организационные, финансово-экономические);

в) предметы ведения и полномочия местного самоуправления (муниципальных образований), гарантии местного самоуправления;

г) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.

По характеру предписаний они делятся на:

а) управомочивающие, то есть нормы разрешения, устанавливающие, что можно делать и т. д.;

б) обязывающие, то есть содержащие предписания, что нужно делать;

в) запрещающие, то есть нормы – запреты, устанавливающие, что нельзя делать. Например, запрещается ограничивать права местного самоуправления, предусмотренные Конституцией РФ и федеральными законами.

По степени определенности (категоричности) предписаний нормы муниципального права подразделяются на императивные и диспозитивные. Императивные (повелительные), например, нормы, затрагивающие права и свободы граждан должны быть опубликованными, определяют в данном конкретном случае вступления норм в силу. Диспозитивные (восполнительные), то есть предоставляют право выбора поведения, решения вопроса, например, о прекращении деятельности должностного лица местного самоуправления.

По территории действия нормы муниципального права делятся на федеральные, которые действуют на всей территории Российской Федерации; региональные, то есть действующие на территории субъектов Федерации; местные, действующие в пределах территории муниципального образования.

По источникам подразделяются на источники федерального уровня на уровне субъектов Федерации и на уровне муниципального образования.

По предмету регулирования муниципально-правовые нормы как и другие отрасли права подразделяются на нормы материального и процессуального права, то есть на материально-правовые и процессуальные правовые нормы. Материально-правовые нормы закрепляют полномочия органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, права и обязанности граждан и других субъектов муниципального права. Процессуальные нормы определяют порядок, процедуру (например, выборов), порядок принятия решений непосредственно населением муниципального образования на собраниях, сходах.

 

Нормы муниципального права можно классифицировать по институтам муниципального права, которые представляют собой совокупность муниципально-правовых норм, регулирующих определенный круг взаимосвязанных общественных отношений, которые образуют в рамках предмета муниципального права самостоятельную обособленную группу (например, территориальные, организационные или др. основы и т. д.).

 

4. Источники муниципального права

 

Источниками муниципального права являются правовые акты, в которых устанавливаются, изменяются или отменяются правовые нормы, направленные на регулирование муниципальных отношений, которые можно подразделить на следующие группы.

К первой группе относятся нормативные правовые акты, принимаемые на федеральном уровне. Это, прежде всего, Конституция Российской Федерации и Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации и другие федеральные законы: О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации; Об основах муниципальной службы в Российской Федерации. Кроме федеральных законов, к данной группе относятся Указы президента Российской Федерации, например, Указ «О Конгрессе муниципальных образований» (1998 г.); Постановления правительства Российской Федерации, например, О федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления (1995 г.). Могут содержать нормы муниципального права и постановления Конституционного Суда Российской Федерации, например, постановление по делу конституционности, п. 1 ст. 58 и п. 2 ст. 59 Федеративного закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Вторую группу источников составляют нормативные акты, принимаемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации: конституции республик, уставы других субъектов Федерации, законы субъектов Федерации (например, о местном самоуправлении, о местном референдуме, о муниципальной службе, о муниципальных выборах и др. нормативные акты представительных органов, президентов, глав администраций и других органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации).

В третью группу источников входят нормативно – правовые акты, принятые путем прямого волеизъявления населения муниципального образования, органами и должностными лицами местного самоуправления; уставы муниципальных образований; решения представительных органов и исполнительных органов местного самоуправления (например, управления муниципальной собственностью и другие).

Кроме того, одним из источников муниципального права являются общепризнанные нормы и принципы Международного права и, в частности, Европейская Хартия местного самоуправления, которая принята 15 октября 1985 года в г. Страсбурге и которая ратифицирована Государственной Думой РФ 11 апреля 1998 года, вступила в силу с 1 сентября 1998 года.

 

5. Система муниципального права

Система муниципального права (как отрасль права) представляет собой объединение муниципально-правовых норм в муниципально-правовые институты, расположенные в определенной, в зависимости от их значения и роли в регулировании муниципальных отношений, последовательности.

Принято выделять следующие элементы этой системы, в том числе:

- нормы, закрепляющие положение, то есть место местного самоуправления в системе народовластия, определяют его роль в развитии демократических начал, в управлении обществом и государством. К этой группе относятся нормы, определяющие основные понятия, используемые в правовом регулировании местного самоуправления (например, определения понятий: муниципальное образование, местное самоуправление, муниципальная служба, местные бюджеты и др.);

- нормы, закрепляющие основы деятельности местного самоуправления (территориальные, организационные, финансово-экономические);

- нормы, закрепляющие предметы ведения и полномочия местного самоуправления, в том числе собственные полномочия и отдельные государственные полномочия, которые могут передаваться органами государственной власти. Нормы этой группы регулируют принципы определения компетенции органов местного самоуправления, а также отношения, возникающие в процессе реализации полномочий в различных сферах местной жизни населения;

- нормы, устанавливающие гарантии местного самоуправления, их система, обеспечивающая территориальную, организационную и финансово-экономическую самостоятельность местного самоуправления, а также судебную и другие правовые формы защиты местного самоуправления;

- нормы, устанавливающие ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, формы, порядок и условия такой ответственности, в том числе: перед населением, физическими и юридическими лицами и перед государством.

Таким образом, система муниципального права, как отрасль права включает следующие составные ее части (институты):

1) местное самоуправление в системе народовластия;

2) основы местного самоуправления (территориальные, организационные, финансово-экономические и др.);

3) предметы ведения и полномочия местного самоуправления;

4) гарантии местного самоуправления;

5) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, а также контроль за их деятельностью.

 

6. Место муниципального права в системе права России

Муниципальное право как правовое образование не относится к числу основных отраслей нрава. Его место в системе права России определяется тем, что это комплексная отрасль права, возникшая на базе основных отраслей права в результате развития местного самоуправления, его обособления в общей системе управления обществом и государством, а также в результате развития законодательства о местном самоуправлении. В этом ракурсе оно является вторичным, производным от других отраслей права и поэтому оно, во-первых, является комплексным, а во-вторых, тесно взаимодействует с такими отраслями права, как конституционное, административное, гражданское, налоговое и др.

 

7. Муниципальное право как научная и учебная дисциплина

Понятие и предмет научной дисциплины «муниципальное право». Термин «муниципальное право» используется не только для обозначения соответствующей отрасли российского права, но вместе с тем и для обозначения (названия) научной дисциплины, имеющей своим предметом изучение муниципального права.

Научная дисциплина «Муниципальное право Российской Федерации» представляет собой совокупность знаний, идей, теорий о местном самоуправлении, о формах его осуществления, историю развития права о местном самоуправлении России и зарубежных стран. Эта совокупность, то есть система знаний, идей и теорий, представляет собой логическую последовательность изучения вопросов, составляющих содержание научной дисциплины муниципального права.

Научная дисциплина «Муниципальное право» изучает нормы муниципального права и регулируемые ими общественные отношения, используя при этом присущие всему нашему государствоведению научные методы: исторический, сравнительно правовой, социологический и другие. Таким образом, муниципальное право как отрасль права является предметом научной дисциплины «Муниципальное право» и соответственно составной частью Российской юридической науки.

Для раскрытия содержания научной дисциплины «Муниципальное право» необходимо уяснить суть местного самоуправления, показать, чем оно отличается от прежних органов власти на местах, характерных для советского периода. Суть местного самоуправления состоит в праве населения (местного сообщества), признаваемом и закрепленном государством, самостоятельно под свою ответственность принимать решение вопросов местного значения.

В этой связи следует отметить, что в течение многих десятилетий, начиная от Октябрьской революции 1917 г. до 90-х годов, местные советы и исполнительные комитеты были структурными подразделениями централизованного государственного механизма управления. Согласно Конституции, они являлись местными органами государственной власти и управления. Это трактовалось государствоведами как единственная возможность решения проблемы взаимоотношений Центра и местных органов власти. По этой причине в советский период не использовались такие понятия, как «муниципалитеты», «муниципальное управление».

При этом практика советского строительства показала, что широкое пропагандирование всевластия Советов служило прикрытием всевластия партийного аппарата, всемогущества партийно-государственной элиты в обществе, поскольку в статье 6 Конституции СССР было записано, что партия является руководящей и направляющей силой. Проблемы самостоятельности местных органов власти, их взаимоотношения с высшими органами власти, центральными министерствами и ведомствами не решались. Организация и деятельность местных советов и их исполкомов регулировались нормами государственного и административного права.

Организация и деятельность Советов и их исполкомов являлись предметом науки «Советское строительство», возникшей на стыке государственного и административного права. Появление и развитие этой науки было обусловлено единой системой представительных органов власти – Советов, построенных на одних принципах: единство Советов всех уровней как органов государственной власти; их верховенство и полновластие. Однако это носило формальный характер: демократический централизм, в соответствии с которым нижестоящие органы власти (и представительные, и исполнительные) подчинялись вышестоящим и др.

Осуществляемое в настоящее время реформирование власти на местах опирается во многом на дореволюционно-отечественный, а также зарубежный (мировой) опыт муниципального управления, который до реформирования местной власти на местах игнорировался и отрицался как непригодный для советского государственного строительства.

Таким образом, формирующаяся в настоящее время научная дисциплина «Муниципальное право» – это действительно новая отрасль научных знаний, которая основана на принципиально новых (по сравнению с «Советскимстроительством») взглядах, идеях, теориях, касающаяся организации власти на местном уровне.

Предметом изучения научной д