Местное самоуправление на приграничных территориях.

К числу отдельных территорий, на которых местное самоуправление может осуществляться с особенностями, относятся и приграничные территории. Осуществляемое там местное самоуправление может иметь особенности, связанные с наделением органов местного самоуправления полномочиями по обеспечению безопасности приграничных территорий.

Особенности местного самоуправления в приграничных территориях определяются Законом РФ от 01 апреля 1993 г. «О государственной границе Российской Федерации». В соответствии с данным законом население приграничных территорий может привлекаться к охране государственной границы Российской Федерации на добровольных началах и, как правило, или в составе добровольных народных дружин, или в качестве внештатных сотрудников Пограничных войск Российской Федерации. Члены народных дружин и внештатные сотрудники привлекаются к охране государственной границы российской Федерации для выполнения совместно с пограничными войсками Российской Федерации таких задач, как:

а) обеспечение контроля за соблюдением режима государственной границы Российской Федерации и пограничного режима;

б) участие в розыске лиц, пытающихся совершить или совершивших незаконное пересечение государственной границы Российской Федерации;

в) разъяснение гражданам правил режима государственной границы Российской Федерации и пограничного режима.

Привлечение народных дружин и внештатных сотрудников для решения других задач по охране государственной границы Российской Федерации осуществляется в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 1995 г. «О порядке привлечения граждан к охране Государственной границы». Народные дружины создаются при структурных подразделениях Пограничных войск Российской Федерации при содействии органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

В целях повышения эффективности и координации деятельности народных дружин в районе, городе, автономном округе, области, крае, республике решениями органов местного самоуправления и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по согласованию с соответствующими структурными подразделениями пограничных войск Российской Федерации могут создаваться штабы народных дружин из представителей органов местного самоуправления, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации командиров народных дружин.

Исходя из местных условий иные формы участия граждан в охране государственной границы Российской Федерации определяются совместным решением Пограничных войск Российской Федерации, органов местного самоуправления и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с указанными выше задачами.

Ст. 82 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» сказано, что особенности осуществления местного самоуправления на приграничных территориях устанавливаются федеральным законом, определяющим режим приграничной территории. В данном случае упомянутым Федеральным законом «О государственной границе Российской Федерации» от 01 апреля 1993 г. (в ред. от 7 мая 2005 г.).

 

6. Особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения – Москве и Санкт-Петербурге

 

Особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения обусловлены прежде всего их двойным статусом. С одной стороны, это субъекты Федерации, обладающие всем комплексом конституционных прав, характерным для государственно-правовых образований такого типа. С другой стороны, это города, которым присущи все проблемы, свойственные данной категории муниципальных образований.

Являясь субъектами Федерации, они имеют собственную структуру органов государственной власти: представительной (законодательной) и исполнительной. Они вправе создавать свои уставные суды. Вместе с тем и Москва и Санкт-Петербург – не только субъекты Федерации, но и города, в которых согласно Конституции РФ осуществляется местное самоуправление (ст. 131). В связи с этим возникает вопрос: каким образом должно быть организовано местное самоуправление в городах федерального значения – Москве и Санкт-Петербурге. При этом следует иметь в виду, что в каждом из них местное самоуправление строилось по-разному, еще и потому, что Москва кроме того является столицей Российской Федерации.

В Законе от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» имеется ряд положений, указывающих на особенности местного самоуправления в городах федерального значения – Москве и Санкт-Петербурге:

- об отнесении к полномочиям органов государственной власти РФ регулирования федеральными законами особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения (п.18 ст.4);

- положение предусматривающее, что в субъектах Федерации – городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в целях сохранения единства городского хозяйства предметы ведения находящихся на их территориях, в том числе установленные федеральным законом объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов определяются законами субъектов РФ – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга (абз.2 п.3 ст.6);

- положение, предусматривающее, что на внутригородских территориях городов Москвы и Санкт-Петербурга местное самоуправление осуществляется при сохранении единства городского хозяйства в соответствии с уставами и законами субъектов Федерации – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, при этом население городских поселений, входящих в состав субъекта Российской Федерации – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления (п.1 ст.12);

- положение, предусматривающие, что в субъектах Российской Федерации – городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге объединение, или преобразование внутригородских муниципальных образований, установление или изменение их территории осуществляется законами субъектов РФ – города федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга в соответствии с их уставами и с учетом мнения населения соответствующих территорий (п.3 ст.12);

-положение, согласно которому в субъектах Российской Федерации – городов федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в соответствии с уставами и законами субъектов РФ – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга могут не создаваться выборные городские органы местного самоуправления городов Москвы и Санкт-Петербурга (предложение второе п.2ст.14).

Некоторые из этих положений были предусмотрены путем внесения изменений и дополнений в Закон об общих принципах организации местного самоуправления в 1997 г., 2000 г.

Вопрос о территориальной организации в этих городах местного самоуправления был решен по-разному. В Санкт-Петербурге муниципальными образованиями были объявлены не существовавшие ранее 22 городских районов, а 111 микрорайонов, границы которых совпадают с территориями, обслуживаемыми ремонтно-эксплутационными учрежде­ниями (РЭУ). при этом пригороды Санкт-Петербурга (Пушкин, Кронштадт, Коплино и др.) сохранили свой статус единых самоуправляющихся территорий.

В Москве городские органы власти поступили иначе. Устав города Москвы, принятый Московской городской думой 28 июня 1995 г., установил двойной статус Московской городской Думы и Московской городской администрации, согласно которому они одновременно являются органами городского самоуправления и органами государственной власти субъекта Федерации, обладая при этом всеми полномочиями государственных органов, а районы Москвы признавались несамостоятельными муниципальными образованиями, а территориальными единицами города Москвы. Такая ситуация, как известно, противоречила закрепленному ст. 12 Конституции РФ положению о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Данную точку зрения разделили и судебные органы, признав соответствующие нормы Устава г. Москвы и закона г. Москвы «О районной управе в городе Москве» противоречащими федеральному законодательству и не подлежащими применению. Новая редакция Устава г. Москвы установила норму о двойном статусе органов власти.

В новой редакции Устава указано, что местное самоуправление осуществляется на территории внутригородских муниципальных образований в Москве в районах. Образование, преобразование и упразднение районов, присвоение им наименований, установление и изменение их границ осуществляется Московской городской Думой по представлению мэра Москвы.

Общегородские выборные органы местного самоуправления в городе Москве не создаются. Провозглашено, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти г. Москвы. Тем не менее особенности мегаполиса все-таки учтены: подчеркнуто, что осуществление местного самоуправления не должно нарушать единство городского хозяйства и целостности развития города.

Помимо районов территориальными единицами г. Москвы являются административные округа, в которых осуществляется государственная власть на местах, а другие части территории города, имеющие наименования и границы, закрепленные правовыми актами г. Москвы. Это, прежде всего территориальные единицы с особым статусом – историко-культурные, лесопарковые, промышленные зоны, а также территории, используемые для обеспечения городского хозяйства, транспортных коммуникаций, энерго- и водоснабжения г. Москвы, территории ярмарок, выставок и др.

В Уставе г. Москвы об организации местного самоуправления в Москве согласно Закону города Москвы от 13 июля 2001 г., утвердившему новую редакцию Устава, с одной стороны, норма о двойном статусе городских органов из Устава исключена, а с другой – суды общей юрисдикции в ряде конкретных дел подтвердили, что районы уже в настоящее время должны рассматриваться как полноценные муниципальные образования.

13 июля 2001 г. в Устав г. Москвы были внесены изменения и дополнения, согласно которым общегородские органы получили единственный статус – статус органов государственной власти. Местное самоуправление осуществляется на территориях внутригородских муниципальных образований путем проведения местных референдумов, выборов, собраний и конференций, через органы местного самоуправления, создаваемые по мере формирования социально-экономических, финансовых и организационных предпосылок. Согласно ст. 7 Устава органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти г. Москвы. В пределах своих полномочий государственные и муниципальные органы самостоятельно принимают решения и несут за них ответственность. Указывается, что осуществление местного самоуправления не должно нарушать единство городского хозяйства и целостность развития города.

В городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в соответствии с Уставом указанных субъектов Российской Федерации местное самоуправление осуществляется органами местного самоуправления на внутригородских территориях.

В городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге установление и изменение границ внутригородских муниципальных образований, их преобразование осуществляется законами городов федерального значения с учетом мнения населения соответствующих внутригородских территорий. Перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований городов федерального значения определяются законами этих городов исходя из необходимости сохранения единого городского хозяйства. Состав муниципального имущества внутригородских муниципальных образований городов федерального значения определяется законами субъектов федерации – Москвы и Санкт-Петербурга в соответствии с ч.4 ст. 79 закона от 06 октября 2003 г. зависит от передачи и характера вопросов местного значения, возлагаемых законами субъектов Федерации на эти муниципальные образования. Таким образом, в соответствии с Законом 2003 г. в городах федерального значения – Москвы и Санкт-Петербурга образованы внутригородские муниципальные образования, которые не входят в систему органов государственной власти этих субъектов Федерации.

 

7. Ассоциации и Союзы муниципальных

образований, их разновидности, предназначение

 

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 28 августа 1995 г. (ст. 10) закреплял право муниципальных образований создавать объединения в форме ассоциаций и союзов. Однако впервые право на объединение местных властей было установлено Законом РСФСР от 6 июля 1991 года «О местном самоуправлении», статья 2 которого предусматривала возможность объединения городов, поселков, сельских населенных пунктов в ассоциации с целью более эффективного осуществления своих прав и интересов. Но порядок регистрации, правовой статус таких объединений закон не определял. Этот пробел в определенной мере восполнил Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 28 августа 1995 г.

В настоящее время правовую основу деятельности объединений муниципальных образований составляют Конституция РФ, ГК РФ, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г., а также Федеральный закон от 12 января 1996 года «О некоммерческих организациях». Учредительными документами ассоциаций и союзов являются учредительный договор, подписанный его членами, и учрежденный ими устав. Правоспособность ассоциаций и союзов как юридических лиц возникает с момента государственной регистрации в порядке, установленном для некоммерческих организаций. При этом следует подчеркнуть, что в ассоциации и союзы объединяются не органы и должностные лица местного самоуправления, а муниципальные образования и что согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», ассоциациям и союзам не могут предаваться полномочия органов местного самоуправления.

Основными целями ассоциаций и союзов являются:

а) координация деятельности муниципальных образований и более эффективное осуществление ими своих прав и интересов, социально-экономическое развитие их территорий;

б) содействие развитию и укреплению государственного устройства России, становлению, защите, развитию и укреплению местного самоуправления;

в) развитие экономической, правовой, организационной основ местного самоуправления;

г) содействие в реализации прав граждан на местное самоуправление;

д) отстаивание гарантированных законом прав муниципальных образований во взаимоотношениях с органами государственной власти.

Объединения муниципальных образований, существующие в России, делятся на общероссийские, межрегиональные, региональные и специализированные.

Общероссийские объединения муниципальных образований. Кним относятся: Союз российских городов (образован 10 июня 1991 г.); Российский союз местных властей (1995 г.); Союз малых городов России (1991 г.); Конгресс муниципальных образований (1998 г.).

Касаясь реального их значения, следует отметить, что Союз российских городов сыграл большую роль в подготовке разделов Конституции РФ, посвященных местному самоуправлению, федеральных законов о местном самоуправлении, указов Президента Российской Федерации. Кроме того, он содействует городам в различных отраслях хозяйства и культуры. Союз постоянно сотрудничает с правительственными органами по вопросам финансового обеспечения городов. При его активном участии создан Российский городской коммерческий банк, учредителями которого стали многие российские города.

В своей деятельности Союз наметил достижение двух целей:

1) подготовка предложений федеральным государственным органам по проектам законов, других нормативных актов, касающихся местного самоуправления, участие в их обсуждении и принятии;

2) подготовка предложений законодательных и других нормативных актов субъектов Федерации о местном самоуправлении.

Российский союз местных властей также активно содействует становлению в России института местного самоуправления, его деятельность одобрена Правительством РФ. Союзу выделялись средства из федерального бюджета для организации взаимодействия с территориальными ассоциациями органов местного самоуправления.

Союз малых городов России. Он призван объединить малые и средние российские города (с населением до 100 тысяч человек), у которых есть специфические проблемы: они отстают по уровню социально-экономического развития от больших городов, в них сказываются негативные демографические процессы, приводящие ксокращению численности населения; сохранен низкий уровень социально-экономической активности. Союз был основным разработчиком Федеральной комплексной программы развития малых и средних городов России в условиях экономической реформы, которая призвана помочь таким городам в решении их проблем. Сроки реализации программы – с 1997 по 2005 гг. Программа утверждена постановлением Правительства РФ от 28 июня 1996 г.

Основным недостатком всех общероссийских ассоциаций и союзов является то, что они защищают прежде всего интересы городов, а интересы районных, сельских муниципальных образований ими практически не представлены. Чтобы исправить такое положение, по инициативе имеющихся объединений муниципальных образований, образовано единое российское объединение муниципальных образований под названием «Конгресс муниципальных образований России».

Конгресс муниципальных образований России создан в целях эффективной реализации прав граждан на местное самоуправление, координации деятельности муниципальных образований и обеспечения их взаимодействия с федеральными органами государственной власти и международными организациями органов местного самоуправления. О большой значимости учреждения Конгресса муниципальных образований свидетельствует Указ Президента РФ от 22 октября 1998 г. «О Конгрессе муниципальных образований Российской Федерации». В Указе одобрен Конгресс, определены его цели, установлены каналы связи с Президентом через соответствующего представителя президента РФ, который принимает участие в работе Конгресса, информирует Президента РФ о работе Конгресса. Конгрессу разрешено использовать в своем названии наименование «Российская Федерация», а в символике – изображение Государственного флага России.

Конгресс является общероссийской организацией, представляющей интересы муниципальных образований всей страны. Он осуществляет свою деятельность в соответствии с Конституцией РФ, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами России, в том числе Европейской Хартией местного самоуправления, а также в соответствии с российским законодательством.

Конгресс представляет в Совет по местному самоуправлению РФ информацию о деятельности муниципальных образований, их объединений (ассоциаций, союзов), органов местного самоуправления и их должностных лиц по обеспечению прав и свобод граждан, решению других вопросов местного значения. Конгресс может принимать участие в подготовке проектов федерального бюджета, федеральных законов, федеральных программ, иных нормативных актов по вопросам местного самоуправления.

Межрегиональные объединения муниципальных образований. Задачи этих объединений, в принципе, не отличаются от задач любых других объединений, но вместе с тем им присущи и другие задачи (проблемы), специфические только для определенных территорий страны. Объединение в межрегиональные объединения позволяет учитывать специфические особенности муниципальных образований: экономические, климатические (например, Крайнего Севера, Дальнего Востока и др.), демографические. К таким образованиям следует отнести: Ассоциацию Сибирских и Дальневосточных городов, Ассоциацию городов юга России, Союз городов Северо-запада России, Ассоциацию муниципальных образований «Города Урала» и Союз городов Заполярья и Крайнего Севера.

Расширяя рамки своей деятельности, Ассоциация Сибирских и Дальневосточных городов своим решением от 5 ноября 1998 года внесла предложения органам государственной власти по изменению и уточнению законодательства, многие из которых получили поддержку государственных органов Федерации и реализованы в законах и других нормативных актах.

Региональные объединения муниципальных образований. Эти объединения в субъектах Федерации также имеют свою специфику. Они призваны защищать права местного самоуправления в органах государственной власти субъектов Федерации, обеспечивать обмен опытом организации местного самоуправления. Через региональные объединения легче объединить усилия в решении задач социально-экономического развития муниципальных образований, координировать законодательную работу представительных органов субъектов Федерации по созданию правовой базы местного самоуправления в конкретном субъекте РФ.

В настоящее время действуют следующие региональные ассоциации и союзы: ассоциация местного самоуправления Республики Карелия; муниципальный союз городов Тюменской области; ассоциация городов: Иркутской, Ленинградской, Владимирской областей; ассоциация городов, поселков и сельсоветов Калужской области; ассоциация малых городов Подмосковья и др.

Основными их функциями являются: а) представление и защита местных властей в органах государственной власти субъектов РФ; б) участие в законодательной деятельности края, области, республики, когда затрагиваются интересы местного самоуправления; организация взаимопомощи в создании местных нормативных актов; в) обмен опытом, обеспечение представителей (особенно малых городов, поселков) информацией, полученной из общероссийских и межрегиональных ассоциаций; г) кооперирование в решении задач социально-экономического развития, участие в реализации региональных программ и др.

В связи с созданием в соответствии с Законом от 6.10.2003 г. советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации региональные Ассоциации и Союзы утрачивают свое значение (функционирование).

Специализированные объединения муниципальных образований. Местное самоуправление в закрытых административно-территориальных образованиях имеет определенные особенности, установленные Законом РФ «О закрытых административно-территориальных образованиях». В связи с этим они создают собственные объединения. К специализированным объединениям муниципальных образований относятся: Ассоциация муниципальных образований закрытых административно-территориальных образований Минатома России (февраль 1995 г.), Ассоциация закрытых административно-территориальных образований Минобороны России (1993 г.). Могут создаваться и иные специализированные объединения муниципальных образований, например, по какому-либо профилю деятельности.

Ассоциации и союзы муниципальных образований создаются и действуют и на международном уровне. Так, например, в Европе успешно работает Конгресс местных и региональных властей Европы (КМРВЕ), который заменил в 1994 году существующий ранее орган Совета Европы под названием Европейская постоянная конференция местных и региональных властей и палат регионов. Конгресс состоит из 239 членов и 239 их заместителей, объединенных в национальные делегации. В их состав входят представители, выбранные местными и региональными властями, и должностные лица, подотчетные местным и региональным органам власти. Конгресс является консультативным органом Совета Европы. Состоит из двух палат: палаты местных властей и палаты регионов. Конгресс и обе его палаты могут создавать небольшие рабочие специальные группы для изучения конкретных вопросов, чтобы сделать работу более эффективной и гибкой. Благодаря усилиям этой европейской организации, 15 октября 1985 года была подписана Европейская Хартия местного самоуправления в г. Страсбурге, к которой Россия присоединилась в 1996 году.

Вместе с тем делегация Российской Федерации в качестве специально приглашенной впервые принимала участие в Конгрессе местных и региональных властей Европы в 1995 году. Положение о делегации и ее составе на 1995 год было утверждено Распоряжением Президента РФ от 29 мая 1995 года. С 1996 года после вступления России в Совет Европы участие в работе Конгресса национальной делегации России стало на постоянной и официальной основе. Европейская Хартия местного самоуправления в Российской Федерации ратифицирована 11 апреля 1998 года.