Свобода капитала и суверенитет

ЭЛЕМЕНТЫ И МЕХАНИЗМЫ ЗАЩИТЫ

 

На фоне усиления процессов глобализации и не стихающего мирового экономического кризиса все больший интерес политиков и ученых вызывают вопросы, связанные с экономическим суверенитетом национальных государств. Традиционно их осмыслением занимаются экономисты и геополитики, но важным представляется и юридический, в том числе, конституционно-правовой анализ. Для России, отметившей двадцатилетие принятия своей Конституции, проблема дополнительно актуализирована недавним присоединением к ВТО, а в самое последнее время – еще и угрозой применения экономических санкций в связи с событиями на Украине. И если на этапе разработки Конституции применительно к экономической сфере внимание фокусировалось на закреплении различных форм собственности, права на предпринимательскую деятельность и других экономических прав и свобод, то сегодня приоритетным становится вопрос защиты экономического суверенитета государства.

Сам этот термин, широко применяемый в трудах по экономике и геополитике, встречается и в юридической, в том числе, конституционно-правовой литературе. Чаще он используется узко, в рамках международного права и внешнеэкономической политики[1], но имеет место и более широкий подход, трактующий экономический суверенитет как «возможность государства самостоятельно и независимо строить свою внутреннюю и внешнюю экономическую политику»[2]. В целом анализ дефиниций «экономического суверенитета» позволяет выделить такие основные смысловые значения данной категории, как возможность (право) государства определять направления своей экономической политики и осуществлять ее; независимость в экономической сфере, экономическую самодостаточность и экономическую безопасность; сбалансированность взаимозависимостей данного государства с другими государствами; полный и неотъемлемый контроль государства над всеми своими экономическими ресурсами, активами и пассивами[3]. Используется данный термин и в российском законодательстве, например, в п.2 ст.6 Федерального закона от 08.12.2003 N 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности», при этом определение экономического суверенитета в законе не дается. Прежний закон (№ 157-ФЗ от 13.10.1995), называя в качестве первой своей цели защиту экономического суверенитета, также не разъяснял данный термин (для целей данного закона попытки сформулировать определение экономического суверенитета осуществлялись его комментаторами[4]), однако, в ст.2 определял близкий по смыслу, хотя и не полностью совпадающий, термин «экономическая безопасность».

 

«Спор о компетенции» экономистов и конституционалистов

Один из наиболее дискуссионных вопросов в экономической науке - о степени участия государства в экономике - в силу фундаментальности заслуживает внимания и конституционалистов, и нередко разрешается на высшем конституционном уровне, о чем свидетельствует история и зарубежный опыт. Так, А. Торрес дель Мораль в качестве общей черты конституционных актов, принятых после Второй мировой войны, отмечает признание права публичной власти «вторгаться и регулировать то, что ранее оставлялось только рыночным механизмам»[5].

В то же время ответ на этот вопрос не универсален для всех государств и эпох[6]. Конституция, закрепляя рамочные положения, должна давать и «свободу маневра», целесообразность которого определяется конкретной ситуацией. И если экономиста интересует вопрос о степени участия государства в экономике, то для конституционалиста концептуально важно иное: допустимо ли, вне зависимости от доминирующих сегодня представлений о степени необходимого/допустимого участия государства в экономике, «связывать руки» последующим властям и народу, лишая их самой возможности определять степень государственного участия в экономике? И, если нет, то какие механизмы, препятствующие подобному самоограничению, следует закрепить на конституционном уровне? Таким образом, конституционно-правовая постановка вопроса предполагает заботу об обеспечении суверенной возможности реализации в конкретных исторических условиях любого из принятых по данному вопросу решения и, тем самым, реализации закрепленного в Хартии экономических прав и обязанностей государств 1974 г. «суверенного права каждого государства выбирать экономическую систему в соответствии с волей своего народа…»[7].

Вызовы и механизмы защиты

Угрозы ресурсно-энергетическому суверенитету государств[31] связаны с ростом геополитического значения доступа к природным ресурсам и контроля над их потоками. Вопрос особенно актуален для России, тем более, что в рамках глобализации все чаще звучат идеи о «ликвидации мировой углеводородной несправедливости», «о равном доступе к природным ресурсам»[32]. Показательна эволюция зарубежного регулирования в данной сфере. Исторически оно осуществлялось на законодательном уровне. Так, абз.1 ст. 552 Французского Гражданского кодекса 1804 г. гласил: «Собственность на землю включает в себя собственность на то, что находится сверху, и на то, что находится снизу». Но уже спустя 6 лет, ст. 5 и 6 Закона от 21 апреля 1810 г. о рудниках и каменоломнях закрепили, что рудники могут эксплуатироваться лишь на основании акта о концессии, рассматриваемого в Государственном совете. Декрет от 30 октября 1935 г. установил прекращение концессии, если рудник не эксплуатировался в течение 10 лет[33]. Аналогичный принцип «use it or loose it» известен современной мировой практике[34]. В свою очередь, немцы в ст. 68 Вводного закона к Германскому гражданскому уложению сразу исключили права собственника земли на полезные ископаемые[35].

Сегодня богатые природными ресурсами страны (как развитые, так и развивающиеся) усиливают «ресурсный национализм», ограничивая доступ иностранцев к своим месторождениям, национализируя добывающие компании либо принуждая иностранных природопользователей больше инвестировать в свою экономику. Так, в США добычу полезных ископаемых может осуществлять компания только американской юрисдикции; в Японии и Швейцарии разрешение на занятие рядом видов деятельности, связанных с добывающей отраслью, предоставляется лишь резидентам; в Австралии для крупных проектов в области добычи и переработки природных ресурсов предусмотрена проверка на соответствие национальным интересам; в Швеции не менее 60% уставного капитала юридических лиц, занимающихся разработкой природных ресурсов, должны принадлежать шведским гражданам и юридическим лицам. В Индонезии в 2012 г. был принят закон, обязывающий иностранные добывающие компании в течение 10 лет продать 51% акций индонезийским компаниям; в Китае вся добывающая промышленность принадлежит государству; Ботсвана потребовала от «De Beers» перенесения на ее территорию производства с более высокой добавленной стоимостью[36].

Защита суверенитета в этой сфере осуществляется и на конституционном уровне, а также при присоединении к международным организациям. Так, еще Устав Сербского королевства 1903 г. закреплял рудники в государственной собственности (§§175и176); Конституция Мексики 1917 г. в ст. 27 закрепила «собственность нации» и отграничила минералы и другие природные ресурсы от земли. Свежий пример - ст. 359 Конституции Боливии 2009 г., закрепившая, что углеводороды являются неотчуждаемой собственностью государства; договор, заключенный в нарушение этого положения Конституции в любой форме, ничтожен, а лица, нарушившие данное положение совершают измену Родине[37]. Китай, в отличие от России, оговорил при присоединении к ВТО право на протекцию в таком жизненно важном для нашей страны вопросе как нефтегазовый сервис[38].

Однако, в силу появления апробированных инструментов доступа зарубежных стран и ТНК к национальным природным ресурсам даже при сохранении формальной собственности государств на свои недра (через механизмы «соглашений о разделе продукции», Европейскую Энергетическую Хартию и т.д.), угроза сохраняется. Поэтому представляется важным закрепление механизмов сохранения неотъемлемости государственного контроля над своими природными ресурсами и права распоряжения ими вне зависимости от формы собственности на недра. На международно-правовом уровне соответствующий подход зафиксирован, в частности, в Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН №1803 от 14.12.1962, согласно которой народ имеет право на неотъемлемый суверенитет над своими естественными богатствами. Но необходимо закрепление соответствующих механизмов и на национальном, в том числе, конституционном уровне.

ЭЛЕМЕНТЫ И МЕХАНИЗМЫ ЗАЩИТЫ

 

На фоне усиления процессов глобализации и не стихающего мирового экономического кризиса все больший интерес политиков и ученых вызывают вопросы, связанные с экономическим суверенитетом национальных государств. Традиционно их осмыслением занимаются экономисты и геополитики, но важным представляется и юридический, в том числе, конституционно-правовой анализ. Для России, отметившей двадцатилетие принятия своей Конституции, проблема дополнительно актуализирована недавним присоединением к ВТО, а в самое последнее время – еще и угрозой применения экономических санкций в связи с событиями на Украине. И если на этапе разработки Конституции применительно к экономической сфере внимание фокусировалось на закреплении различных форм собственности, права на предпринимательскую деятельность и других экономических прав и свобод, то сегодня приоритетным становится вопрос защиты экономического суверенитета государства.

Сам этот термин, широко применяемый в трудах по экономике и геополитике, встречается и в юридической, в том числе, конституционно-правовой литературе. Чаще он используется узко, в рамках международного права и внешнеэкономической политики[1], но имеет место и более широкий подход, трактующий экономический суверенитет как «возможность государства самостоятельно и независимо строить свою внутреннюю и внешнюю экономическую политику»[2]. В целом анализ дефиниций «экономического суверенитета» позволяет выделить такие основные смысловые значения данной категории, как возможность (право) государства определять направления своей экономической политики и осуществлять ее; независимость в экономической сфере, экономическую самодостаточность и экономическую безопасность; сбалансированность взаимозависимостей данного государства с другими государствами; полный и неотъемлемый контроль государства над всеми своими экономическими ресурсами, активами и пассивами[3]. Используется данный термин и в российском законодательстве, например, в п.2 ст.6 Федерального закона от 08.12.2003 N 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности», при этом определение экономического суверенитета в законе не дается. Прежний закон (№ 157-ФЗ от 13.10.1995), называя в качестве первой своей цели защиту экономического суверенитета, также не разъяснял данный термин (для целей данного закона попытки сформулировать определение экономического суверенитета осуществлялись его комментаторами[4]), однако, в ст.2 определял близкий по смыслу, хотя и не полностью совпадающий, термин «экономическая безопасность».

 

«Спор о компетенции» экономистов и конституционалистов

Один из наиболее дискуссионных вопросов в экономической науке - о степени участия государства в экономике - в силу фундаментальности заслуживает внимания и конституционалистов, и нередко разрешается на высшем конституционном уровне, о чем свидетельствует история и зарубежный опыт. Так, А. Торрес дель Мораль в качестве общей черты конституционных актов, принятых после Второй мировой войны, отмечает признание права публичной власти «вторгаться и регулировать то, что ранее оставлялось только рыночным механизмам»[5].

В то же время ответ на этот вопрос не универсален для всех государств и эпох[6]. Конституция, закрепляя рамочные положения, должна давать и «свободу маневра», целесообразность которого определяется конкретной ситуацией. И если экономиста интересует вопрос о степени участия государства в экономике, то для конституционалиста концептуально важно иное: допустимо ли, вне зависимости от доминирующих сегодня представлений о степени необходимого/допустимого участия государства в экономике, «связывать руки» последующим властям и народу, лишая их самой возможности определять степень государственного участия в экономике? И, если нет, то какие механизмы, препятствующие подобному самоограничению, следует закрепить на конституционном уровне? Таким образом, конституционно-правовая постановка вопроса предполагает заботу об обеспечении суверенной возможности реализации в конкретных исторических условиях любого из принятых по данному вопросу решения и, тем самым, реализации закрепленного в Хартии экономических прав и обязанностей государств 1974 г. «суверенного права каждого государства выбирать экономическую систему в соответствии с волей своего народа…»[7].

Свобода капитала и суверенитет

Однако глобализация, в рамках которой формально суверенные государства связаны мировой финансовой системой, а также системой соглашений, регулирующих вопросы мировой торговли и ограничивающих самостоятельность в проведении собственной социально-экономической политики, порождает проблему десуверенизации государств - когда за формальным наличием суверенитета скрывается экономическая и иная зависимость от внешних сил[8].

Проблематика защиты экономического суверенитета государства актуализируется тем, что экспансия развитых стран в союзе с транснациональными корпорациями (ТНК), жертвами которой становятся не только суверенные государства, но и сама конституционно-правовая модель демократии, осуществляется именно через экономические механизмы[9]. Отсюда возникает и выделение новой научной дисциплины - геоэкономики[10].

Вопрос защиты экономического суверенитета остро встал и для европейских государств. Налицо трехзвенная цепочка: сначала - ограничение экономического суверенитета Греции и подобных стран путем отведения им конкретного места в региональной системе разделения труда; затем – ограничение их суверенитета в рамках их же спасения (связывание предоставления займов с выполнением экономических и социальных требований); и, наконец, угроза экономическому суверенитету самих стран-доноров, о чем свидетельствует, например, решение Конституционного Суда (КС) ФРГ по правомерности участия Германии в Европейском механизме стабильности (ESM)[11].

Отметим и порожденную глобальными тенденциями концентрации и монополизации капитала общую проблему определения баланса между допущением открытости рынка, свободы предпринимательства и т.п., с одной стороны, и сохранением реального экономического суверенитета и, что особенно важно, народного суверенитета - с другой. Осознание угрозы демократии со стороны гигантских корпораций возникло еще на заре строительства американского государства. И если А.Гамильтон считал, что основная опасность для частной собственности исходит снизу, то Т.Джефферсон видел ее во всевластии банков. В середине XIX века угроза «в недалеком будущем корпорации… возьмут под контроль деятельность правительства» еще лишь постулировалась, а в 1870 г. экономист-институционалист Г.Адамс уже отмечал превращение гигантских корпораций в «империи внутри республики, правители которых обладают большей властью, чем правительство в любом независимом государстве», что несовместимо «с благородными республиканскими институтами и, более того, с безопасностью любого государства…». Ибо, как подчеркивал президент США Э.Джексон, «свободная республика может существовать лишь при условии, что демократическое государство обладает большей властью, нежели сконцентрированный в частном владении капитал»[12].

Сегодня эта, получившая глобальный характер угроза[13] выводит на вопросы, во-первых, ограничения доступа в экономику иностранного капитала, решаемые обычно на уровне текущего законодательства (хотя, в силу значимости, заслуживающие рассмотрения и на конституционном уровне). Так, в Китае установлен разрешительный порядок создания совместных предприятий; в Финляндии, в общем случае, не менее половины учредителей общества должны быть ее резидентами, а, как минимум, половина членов совета директоров - резидентами государства-члена EС[14]. И, во-вторых - на чисто конституционно-правовой вопрос финансирования избирательных кампаний. Еще В.Вильсон отмечал обессмысливание выборов для избирателей, если известно, что «машины обеих партий субсидируют одни и те же люди»[15]. Не случайно в США длительное время ограничивалась возможность участия корпораций в финансировании избирательных кампаний. Признание же в 2008 г. Верховным Судом США этого ограничения неконституционным вновь актуализирует проблему. В России также звучат предложения исключить «конкуренцию денег» из политической борьбы в рамках конституционной реформы.

Закрепляется право на защиту экономического суверенитета в этой сфере и на международном уровне. Так, Хартия экономических прав и обязанностей государств 1974 г. предусматривает, что каждое государство имеет право в пределах своей юрисдикции регулировать и контролировать деятельность ТНК.

Ниже будут рассмотрены фактические угрозы экономическому суверенитету государства. Но не менее серьезна и идеологическая угроза - распространение теорий, представляющих ограничение государственного суверенитета и в целом, и в экономической сфере, как естественное, если даже не прогрессивное, явление. Таковы концепции «мирового правительства», «постсуверенного мирового порядка», «ограниченного суверенитета», «эрозии», «кризиса» и «отмирания» суверенитета, называемого некоторыми исследователями «пережитком вестфальской эры»[16]. Та или иная идеологическая установка определяет концептуальный выбор – активный поиск мер защиты экономического суверенитета или, напротив, пассивное наблюдение за «закономерной» и «неизбежной» тенденцией его ограничения[17].

Отметим основные вызовы экономическому суверенитету государства и возможные механизмы его защиты, в том числе, апробированные в различных странах.

«Международно-правовые» и интеграционные