Этапизация как процедура рационализации принятия государственных решений.

Принятие государственных решений, понимаемое как функцио­нально-поведенческий комплекс, при всей своей внутренней сложно­сти обладает пусть и неоднозначной, но все-таки некоей единой логи­кой выработки и реализации целей. Логикой, которая вмещает в себя и рациональные действия по достижению интересов, и страсть ЛПР, и сомнения его партнеров, и другие неинституционализированные компоненты, оказывающие влияние на целеполагание. В то же вре­мя, поскольку принятие решений неразрывно связано с целенаправ­ленными действиями управляющих, всегда существует возможность сознательного выстраивания и корректировки их акций с тем, чтобы снизить издержки, повысить успешность госрегулирования, быстрее достичь успеха.

Понятно, однако, что возможность повышения эффективности принятия решений неразрывно связана с обязательным совершением ЛПР определенных рациональных действий («узлов решений»), В таком случае внутренняя взаимосвязь этих акций и интеракций, их воспроизводство при решении разного типа задач позволит говорить о наличии внутреннего цикла целеполагания.

Конечно, все эти рациональные действия, отражая стадиальный характер логики целеполагания, поэтапность принятия решений, весь­ма упрощают содержание этого процесса. Однако даже в самом общем виде эта последовательность шагов обрисовывает контуры необходимых действий и намечает направление повышения результативности принимаемых решений. Так что, даже понимая, что детализация свя­зей и акций ЛПР только частично рационализирует это процесс, мож­но быть уверенным, что такие процедуры позволяют повысить управ­ляемость процессом принятия решений.

И хотя в практике государственных акторов такие шаги и меро­приятия временами недостижимы, а в действиях управляющих всег­да проявляются непоследовательность, отклонения от рациональных критериев целедостижения и прочие нормативные девиации («точки разрыва» решений), тем не менее, знания о необходимых акциях и поз­воляют выстраивать эффективные конструкции целедостижения. Понятно, однако, что такие результаты зависят от возможностей того или иного государства и готовности правящего режима придерживаться универсальной логики целедостижения, взаимосвязанного осущест­вления определенных акций, разнесенных по различным этапам и фазам взаимодействия ЛПР со своими контрагентами.

Правда, некоторые ученые считают, что сам процесс принятия ре­шений по природе своей носит малопрогнозируемый и отчасти даже турбулентный, но отнюдь не последовательный характер. Да и на прак­тике было замечено, что отдельные фазы могут неоднократно повторяться в рамках решения одной и той же задачи (проекта). Представ­ляется, однако, что такие позиции не учитывают того, что условное разделение процесса принятия решений на те или иные этапы и ста­дии является логико-нормативной конструкцией, отражающей по­требность в воспроизводстве наиболее целесообразных, рациональных действий ЛПР. В этом смысле подобные умозрительные схемы могут применяться даже к самым хаотичным процессам.

Применительно к государству этапизация является упрощенно­рациональной схемой действий ЛПР, отражающей организационно­процедурные условия и правила поведения, наиболее устоявшиеся стандарты и традиции осуществления ими своих функций. Рамки и ха­рактер этапов, с одной стороны, служат определенным ограничите­лем произвола субъектов принятия решений, а с другой - фиксируют не только правила, но и устойчивые взаимодействия акторов. Причем чаще всего эти этапы в большей степени отражают процесс принятия институционализированных решений и использования формализо­ванных процедур (например, при разработке госбюджета).

Для государства функциональный смысл выделения фаз и стадий принятия решений означает гипотетическую возможность достижения как минимум трех результатов. Во-первых, сложное кооперативное вза­имодействие агентов и контрагентов государства будет сориентировано на фактическое производство решений как управленческой продукции (т.е. направлено на исключение имитации деятельности госбюрократиипо производству решений). Это тем более существенно, что, как мы уже видели, активность чиновников, демонстрация ими занятости и даже взаимодействие институтов власти могут означать не более чем имита­цию своей служебной деятельности, которая в принципе не способна привести к принятию необходимых обществу решений. В этом смысле ориентация на совершение определенных, разнесенных по фазам дей­ствий является определенным основанием, позволяющим фиксировать функциональность и целевую направленность этих действий.

Во-вторых, последовательное осуществление присущих каждому этапу действий ЛПР дает возможность сохранить формат целенаправ­ленного воздействия госструктур на объект управления. По крайней мере, в той части, которая зависит от усилий субъекта управления. Другими словами, этапизация, не исключая риски, управленческие ошибки и иные привнесенные обстоятельства, мешающие достиже­нию результата, за счет последовательности рациональных действий способна продемонстрировать, при каких (зависящих от субъекта) условиях возможно трансформировать объект в соответствии с за­мыслами субъекта. В практическом плане это означает, что под эти условия и следует форматировать управленческую активность ЛПР, выстраивать ресурсную и информационную базы, подтягивать уро­вень компетентности кадров и т. д.

В-третьих, выделение этапов целеполагания дает возможность корректировать кооперативное взаимодействие агентов и контрагентов государства, конструировать условия для достижения наиболее поло­жительных результатов целеполагания. Для государства это тем более важно, что во многих случаях сам процесс принятия решений (осо­бенно в его публичной форме, в части поддержания взаимоотношений с обществом) является зачастую более важным результатом, чем разра­ботка и реализация конкретных решений.

В то же время на практике наполнение логических схем этапа ре­альными действиями не исключает возможности возвращения ЛПР к более ранним стадиям активности или совмещения (параллельного осуществления) различных фаз взаимодействий (включая прерыва­ние решений), что нарушает логическую последовательность этапизации процесса принятия решений. Такой характер действий не только создает «рваный», дискретный ритм протекания этого процесса, но и нередко демонстрирует рассогласование мнений при диагностике проблемы или неспровоцированные конфликты между служащими из разных государственных учреждений, а порой и полное обрушение контактов между различными институтами государства. Характерно,что многие западные специалисты значительно чаще фиксируют такие внутренние нарушения цикла принятия решений скорее в рамках государственных учреждений, чем частных корпораций.

В науке этапизация целеполагания является весьма распростра­ненным аналитическим приемом, подчас используемым даже для концептуализации принятия государственных решений. Как уже упоминалось, существует целое направление в разработке специа­лизированных теорий принятия решений. Причем как конкретный аналитический прием выделение этапов и стадий используется даже в противоположных по смыслу альтернативных теориях (в этой связи можно вспомнить теорию Дж. Кингдона, у которого, как мы помним, четко выделяются стадии до совмещения «потоков» и стадия «открытия окна возможностей»).

Основанием для множественных способов этапизации целепо­лагания является наличие его универсальных параметров, в совокуп­ности составляющих «жизненный цикл решения», отражающий связь рациональных действий у любых типов общественных агентов - от индивида до международных ассоциаций. В предельно усеченном виде эта вневременная цепочка действий, красной нитью проходящая через все виды целеполагания, включает в себя стадии первоначальной оценки проблемы, разработки решения, расчета альтернатив будущих дей­ствий, реализации и имплементации решений, оценки полученных ре­зультатов. В то же время развернутые версии самоосуществления этого цикла отражают предметно направленный характер активности ЛПР.

Речь в данном случае идет о различных гранях целедостижения, представляющего собой и политико-административное взаимодей­ствие, и юридически опосредованные отношения, и форму культурных коммуникаций, и особый уровень психологических контактов, и фор­му языкового общения, и т. д. В рамках таких измерений деятельности государства и выделяется набор более конкретных действий, мини­мально необходимых и достаточных для производства того или ино­го решения. Таким образом, от этапа к этапу могут меняться и набор осуществляемых акций, и даже тип активности, но в итоге непременно создающие взаимосвязанный и (относительно) последовательный характер решения необходимых задач от разработки цели до ее реализа­ции. Поэтому в рамках каждого такого направления деятельности ЛПР применяются разные критерии этапизации. Так, юристы обращают первостепенное внимание на способы легализации и соответствующе­го оформления решений, психологи - на трансформацию внутренних состояний акторов, участвующих в целеполагании, и т. д.

Так, например, А. Тверски и Д. Канеман разработали теорию перспективы, раскрывающую психологическую этапизацию принятия решений и поста­вившую под вопрос решающее значение экономических приоритетов управ­ленца. В данном случае ими были выделены две фазы: подготовки вариантов выбора и оценки. На первом этапе участники принятия решений вырабатыва­ют способы рассмотрения альтернатив, связанные с порядком и средствами репрезентации рассматриваемых вариантов действий (эта операция получила названия фрейминга, или эффекта обрамления). Констатируя наблюдаемое здесь расхождение «рамочного» и «предметного» видения ситуации, ученые отметили, что за счет изменения формы подачи информации и манипулиро­вания важностью реализации тех или иных альтернатив ЛПР получает воз­можность влияния на постановку окончательных задач.

На этапе оценки определяется субъективная значимость относительной по­лезности цели (т.е. уровень потерь и обретений, положительных или отрицательных отклонений от точки отсчета). Другими словами, субъект во всех случаях оценивает вероятность потерь (обретений) по каждой альтернативе. Причем зачастую здесь возникают так называемые «эффект вклада», озна­чающий, что человек всегда хочет получить больше, чем имеет (продать вещь дороже, чем она стоит), и «эффект нормализации», демонстрирующий, что человек значительно быстрее привыкает к выгодам, чем к потерям. Отталки­ваясь от «оценочной точки» (статус-кво), когда человек смотрит на ситуацию с позиций будущих потерь, он становится более склонным к риску и непред­виденным действиям. В то же время рассмотрение будущей ситуации с точки зрения обретений, напротив, уменьшает его венчурные стратегии. Эта фаза связана и с обычным завышением субъектом маловероятных событий и не­дооценкой средне- и высоковероятных.

Наряду с этой теорией другие схемы психологической этапизации связывают действия ЛПР с возникновением у него стрессов, возникаю­щих от понимания необходимости принятия решений, особенно непо­пулярных; с переживаниями по поводу использования своего професси­онального времени в связи с искушением властью и достижением успеха; с динамикой предпочтений (во время акта выбора альтернатив); привязанностью к объекту решений и партнерам; с внутренним «вынашива­нием» проблемы и ролью инсайта (озарения); с возникновением эмо­ционально-чувственных состояний и аберраций (энтузиазма, радости, облегчения и др.), влияющих на ЛПР при анализе и выработке решений, и т. д. Ряд ученых, в частности Ю. Козелецкий, говорит о наличии фазы предрешения, демонстрирующей роль мыслительных операций и внут­ренней подготовки ЛПР к выполнению своих функций.

В рамках таких теорий отмечается и то, что в определенных фазах взаи­модействия некоторые эмоции могут менять направленность проективного мышления, снижать или повышать интерактивность действий ЛПР (которые теряют столько энергии, что у них подчас не хватает интеллектуальных сил на дальнейшие действия). Таким образом, логика принятия решений объ­ясняется сменой различных форм эмоциональных состояний ЛПР (непони­мания, цинизма, оптимизма, надежды, гнева, негодования и даже злобы от постоянного игнорирования их мнений и т. д.). А при выработке повестки дня психологи обращают внимание и на стадии «погружения» ЛПР в проб­лему, «инкубации» (сосредоточения внимания на ее параметрах), изучения прецедентов, «вынашивания» (ее субъективного освоения), «крушения на­дежд» и т. д.

В контексте такого рода исследований особой интерпретации подвергаются и привычные категории. К примеру, конкуренция групп трактуется как фор­ма «борьбы», связанная не столько с оспариванием статусов и ресурсов, сколько с драматическим содержанием поведения ЛПР, порой лишающим его интеллектуальных и душевных сил на позитивное действие. Интересны и вырабатываемые в этом русле критерии успешности управленческих дей­ствий: так, процесс может считаться провальным, если основан на эмоциях взаимного отвращения и разочарования ЛПР в партнерах, которые возбуж­дают у него гнев, поощряют цинизм и недоверие к окружающим.

Наряду с такими идеями весьма распространены и формы этапиза­ции принятия государственных решений в рамках юридических подхо­дов. Здесь описание целеполагания связывается с выделением стадий, отражающих динамику форм разработки и легализации официальных документов, особых разновидностей контроля и надзора за исполнени­ем решений, с наличием специфических механизмов правопримене­ния, юридическими последствиями реализации решений для каждого из участников и др.

Особые подходы сложились и в рамках политико-административ­ных наук. Здесь в силу междисциплинарного характера этого теорети­ческого направления применяются более разнообразные критерии эта­пизации принятия решений.

Так, использование временного (темпорального) критерия дает возможность дифференцировать все управленческие действия ЛПР (ор­ганов государства) с точки зрения скорости осуществления им (ими) базовых функций. В частности, выделяемые этапы показывают, что необходимо делать ЛПР (системе управления), чтобы оперативно ре­агировать на складывающуюся проблемную ситуацию, осуществлять переработку соответствующей информации, обеспечивать взаимодей­ствие акторов, формулировать практический ответ на внешний вызов, реализовать предлагаемый проект.

В зависимости от оценки критичности ситуации действия ЛПР (управляющей системы) распадаются на решение следующих задач: осуществление оперативной разведывательной деятельности для предварительной ориентации в пространстве; применение процедур проективно-оценочного характера, совмещающих диагностику ситуации с выработкой превентивных мер (исключающих обвальные процессы и предполагающих выбор направления деятельности); осуществление действий (совмещенных с анализом поступающей информации), поз­воляющих гибко переходить от реализации одной альтернативы к реа­лизации другой.

Существуют и комбинированные критерии этапизации процесса принятия решений. Например, учитывая, что при выработке и ре­ализации целей так или иначе задействованы технические средства (экспертные системы, компьютерные сети, которые увеличивают ин­теллектуальные возможности человека при расчете решений), весь процесс целеполагания можно дифференцировать в зависимости от доминирования в этом взаимодействии либо человеческих, либо тех­нических компонентов. Например, при сборе первичной информации с максимальным использованием кибернетических средств выделяют так называемый машинно-человеческий этап. А там, где отбор альтер­натив или формулировка целей выдвигает вперед человека, говорят о человеко-машинной стадии и т. д.

Однако самый распространенный критерий этапизации процесса принятия государственных решений – это последовательность дей­ствий, предполагающая выделение минимально необходимых и доста­точных для производства решений акций. Именно применение этого критерия порождает большинство теоретических моделей. Так, на его основе Р. Денхардт выделяет в качестве этапов разработку политиче­ских программ, их применение, а также оценку успешности действий или неудач. Р. Роуз говорит о публичном признании необходимости решений, размещении проблем в политической повестке дня, опреде­лении ресурсов и ограничений, акте принятия решений, реализации решений, оценке результатов решений, поддержании обратной связи. Л. Планкетт и Г. Хейлл в качестве этапов рассматривают: выявление проблемы, постановку проблемы, поиск решения проблемы, приня­тие решений, выполнение решений, оценку полученного результата, а Д. Палумбо и С. Муди выделяют определение проблемы, поиск ин­формации, выбор цели и оценку последствий.

Очень популярна в научном мире пятифазовая модель политико­управленческого цикла Дж. Андерсона и У. Дана, которая включает в себя: 1) построение политической повестки дня; 2) формулировкупроектов государственного решения; 3) утверждение публичного ре­шения; 4) реализацию государственного решения; 5) оценку резуль­татов осуществления публичного решения. Наряду с этой моделью К. Паттон и Д. Савицки предложили иные этапы: 1) обнаружения, оп­ределения и детализации проблемы; 2) выявления критериев оценки альтернатив; 3) разработки альтернативных вариантов решения задачи;

— оценки альтернатив; 5) выбора наилучшей альтернативы; 6) оценки последствий принятого решения. Известные специалисты Д. Веймер и А. Вайнинг предлагают несколько иной подход, выделяя такие ста­дии: 1) понимание проблемы; 2) выбор и объяснение целей; 3) выбор метода решения проблемы; 4) выбор критериев оценки альтерна­тив; 5) определение альтернативных вариантов решения проблемы; 6) оценка решения, включающая и оценку последствий; 7) выработка рекомендаций.

Наряду с такими идеями ряд ученых видит смысл в предельной дифферен­циации принятия решений, дополняя крупные этапы более мелкими фазами действий. Так, Р. Рельян, начиная с постановки задачи, выделяет еще более десяти промежуточных стадий («постановку цели в проблемной ситуации», «выявление альтернатив в достижении цели», «описание состояний внешней среды», «оценку вероятности конкретных состояний во внешней среде», «выявление возможных результатов действия», «описание и оценку результатов в реализации альтернатив в конкретных условиях внешней среды», «вы­бор критериев оценки соответствия результатов действия запланированным целям», «оценку соответствия результатов поставленным целям», «оценку ожидаемого эффекта действий», «сравнение отдельных альтернатив по ожидаемым эффектам действия»), прежде чем формулирует заключительную фазу - «принятие решения» (утверждение плана решения проблемной ситу­ации). Стоит отметить, что в науке существуют и более дифференцированные стадии принятия решений.

Существуют в науке и теоретические установки, которые ставят формулировку проблемы перед сбором информации для ее решения (М. В. Осипов). Как правило, такие позиции занимают ученые, пола­гающие, что отношение к проблеме и ее предварительное решение уже заложено в базовых установках ЛПР, которые заранее форматируют весь процесс целеполагания. Как можно видеть, такой подход во многом оправдывает произвол руководителя и принижает значение формальных процедур, лежащих в основании кооперативных взаимодействий.

Представляется, однако, что поиск внутренних алгоритмов целепо­лагания направлен на отражение универсальных действий ЛПР и пото­му должен снижать значение субъективности в принятии решений. Од­новременно это говорит и о необходимости выделения укрупненныхэтапов взаимодействий, а не отдельных, пусть и весьма важных, акций управляющих, В этом смысле минимально необходимый набор уп­равленческих задач, осуществляемых при принятии государственных решений, на наш взгляд, включает в себя четыре основополагающих этапа: 1) подготовительного; 2) разработки целей; 3) реализации и им­плементации (продвижения) целей; 4) завершающего этапа (оценки достигнутых результатов).