Политический уровень принятия государственных решений.

В самом общем виде политический уровень принятия решений от­ражает наличие специфических задач (решаемых в рамках преференций высших структур государственного управления); характеризует особые (публичные и латентные) формы взаимодействия участников этого про­цесса и базовые элементы самоорганизации (политическую систему и правящий режим), определяющие характер участия общества в разра­ботке государственных стратегий; а также демонстрирует использование специфических методов и механизмов проектирования целей и согласо­вания позиций государственных и гражданских акторов.

Наличие такого уровня принятия решений обусловлено, с одной стороны, тем, что государство является пространством конкуренции различных партий и групп за завоевание главенствующих в обществе позиций, а с другой - расхождениями позиций правящего режима с целя­ми этих претендентов на власть. Таким образом, действующие власти (в лице правящего режима) выступают в качестве одного из конкури­рующих игроков, пытаясь сохранить и упрочить свое доминирующее положение. (Подчеркнем еще раз, что политика не связана исклю­чительно с государством. Это особенно хорошо заметно в условиях формирования постмодерна (постсовременности), где содержание политической власти органически связано с формами общественного руководства, консенсусом низовых и элитарных структур, плюрализ­мом и децентрализованным правлением, размытыми границами от­ветственности статусных органов, неоднородностью организационной культуры госслужбы и др.) Учет и одновременно вовлечение государ­ства в эту конкуренцию противоборства различных (причем не только внутренних, но в ряде случаев и внешних) групп побуждает государство рассматривать возникающие проблемы и общественные задачи черезпризму соотношения общественных сил, их влияния на сохранение су­веренитета и безопасности страны.

В силу сказанного политический подход государства к обществен­ным проблемам носит троякий характер. Во-первых, он предполага­ет решение любых вопросов в рамках выполнения им своих основных функций (сохранения внешнего и внутреннего суверенитета, терри­ториальной целостности, национальной безопасности, поддержания социального порядка и т. д.). И в этом смысле, по мысли Т. Клементевича, политические решения становятся инструментом удержания социального порядка силой обязательной власти, а госрегулирование обретает характер взаимоотношений властвующих и подвластных. Во-вторых, политические цели направлены на соответствующее под­держание баланса общественных сил, который способен обеспечить устойчивость системы правления и перспективы развития общества. В-третьих, решение любых задач государство рассматривает, пытаясь сохранить действующий правящий режим, поскольку его смена неми­нуемо спровоцирует тот или иной уровень дестабилизации (хотя в демократических странах смена политических режимов не является угро­жающей государству процедурой).

В конечном счете, итоговой аналитической линзой при политиче­ском подходе в принятии государственных решений становится оцен­ка актуального и перспективного соотношения общественных сил. Основываясь на понимании статусных и ресурсных возможностей раз­личных (внутренних и внешних) групп, государство при оценке обще­ственных проблем руководствуется так называемой политической целесообразностью, которая предполагает ориентацию властей не столько на рациональные критерии развития общества (экономический про­гресс, умножение финансов и т. д.), сколько на сохранение или изме­нение баланса сил (который рассматривается как основное условие стабильности и перспективного распределения ключевых обществен­ных ресурсов). Этот подход «часто перевешивает критерии экономич­ности», заставляя принимать решения «в рамках сравнительно ограни­ченного набора альтернатив», а в ряде случаев способен задвинуть все рациональные проекты и подходы в дальний угол, если они не согласу­ются с заранее сформулированными подходами и ценностями (А. Хайнемен).

Коротко говоря, политическая целесообразность суть применение внеэконо­мических критериев, задаваемых различными условиями и обстоятельства­ми. Благодаря этому подходу - поскольку он преобладает над целями, исходящими от хозяйственных и других общественных центров, - политическое регулирование нередко рассматривают как форму «попечительской власти» или «метауправления», позволяющую обеспечивать «общее направление развития государства», предохраняющее общие цели социума от чрезмер­ной децентрализации.

Такой центрированный подход является универсальным и исполь­зуется не только для решения текущих задач, но и для проектирования будущего развития общества и его различных сфер и отраслей. Такое понимание политической перспективы развития государства и обще­ства связывает любые формы политического регулирования со стра­тегическим (генеральным) курсом, основным вектором их совмест­ного развития. Другими словами, данный формат принятия решений отражает те цели государства, которые, по оценке Р. Макридиса, пре­тендуют на фундаментальный для общества характер независимо от того, приняты они в законодательной форме или нет. Определение таких ориентиров одновременно представляет собой и первую фазу разработки государственных целей как таковых, и сквозной механизм всего процесса целеполагания (М. Хилл). За счет этого политический центр, придающий ясность проводимому курсу, позиционирует себя как основная сила, вырабатывающая и реализующая государственные решения. Однако если такие решения будут спускаться обществу в готовом виде, не предполагая общественных дискуссий, то процесс их разработки и реализации не будет ни легким, ни своевременным, ни эффективным. В случае же абсолютной закрытости механизма выра­ботки таких решений от общества политическое управление способно превратить государство в форму произвола и тирании.

Выработка актуальных и перспективных ориентиров обществен­ного развития тесно связана с использованием различных концепций, доктринальных и идеологических (мифо-символических) конструкций, призванных не только обосновывать политические цели, но и добивать­ся их поддержки различными слоями населения. Таким образом, с од­ной стороны, политическое проектирование, как правило, предполагает выдвижение наиболее общих, качественных целей развития общества (применение соответствующих методов диагностики, прогнозирования и выработки планов), а с другой - неразрывно связано с целенаправлен­ным распространением информации в форме агитационно-пропаган­дистской деятельности, использованием технологий имидж- и брендменеджмента, политической риторики и других аналогичных приемов. Всеохватность применения методов направленного информирования населения позволяет увидеть в политическом проектировании форму символического насилия власти над обществом.

В то же время надо отметить, что на политическом уровне выдвигаются сла­бо операционализируемые идеи, которые содержат весьма высокий уровень неопределенности и абстрактности. Например, такие цели, как «побороть преступность», «сделать жизнь людей достойной», не только вызывают затруднения с определением конкретных показателей их реализации, но и мо­гут быть представлены в совершенно разных, а порой и противоположных по смыслу конкретных задачах. По этой причине механизмы рациональной диагностики применяются здесь далеко не всегда, а государственное плани­рование становится на 15-20% дороже, чем в частном секторе.

При политическом способе целеполагания применяются различ­ные договорные методики, торг, манипулирование, обещание уступок и декларации, символическая поддержка и скрытые угрозы, а также иные методы убеждающей коммуникации, направленные на активи­зацию у людей чувств солидарности и лояльности к поставленным це­лям. При этом использование таких методов основано на применении властями (в отличие от единых норм, применяемых в правовом поле) двойных, тройных и прочих стандартов по отношению к различным участникам властной конкуренции (групповым общностям, организа­циям, институтам, структурам, коалициям и пр.). И хотя выбор госу­дарством позиций и приоритетов зависит не от «симпатий» к тому или иному общественному актору, а от имеющихся у него ресурсов и пози­ций (как известно, «в политике нет друзей, а есть только интересы»), тем не менее, политический подход, так или иначе, связан с маневриро­ванием, игрой на опережение конкурентов, использованием нечестных трюков и другими методами, ведущими к созданию преимуществ для одних групп и расширению издержек для других.

К примеру, бюрократические (коррупционные) «пробки» на пути трансфер­тов из центра в регионы или другие проблемы, возникающие в связи с ис­полнением государственного бюджета, зачастую решаются не через суд или применение правовых механизмов, а путем проведения неформальных согласований между руководителями региональных и федеральных властей, выработки ими дополнительных, смягчающих реальные противоречия соглашений. В то же время недовольство невыплатой денег со стороны бюджетников или пенсионеров может снижаться в результате выступлений руково­дителей, обещающих «разобраться с виновниками», «исправить положение дел», «улучшить материальное положение неимущих» и т. д. В конечном счёте, такого рода факты показывают, что политические формы влияния пред­ставляют собой разновидность так называемой модуляции, т.е. обеспечения достаточного количества стимулов для осуществления результативного ко­оперативного поведения без дополнительной траты материальных и силовых ресурсов.

За счет использования таких политических инструментов правительство гиб­ко соединяет частные и общественные интересы, формируя исключительно гибкий механизм государственного регулирования. Все это демонстрирует, что в политическом плане «правительство не является... независимым судьей, который беспристрастно выбирает между альтернативами в области политического курса, взвешивая их стоимость и преимущества».

Выбор государством приоритетных партнеров, в чью пользу бу­дут распределены имеющиеся у него ресурсы, или, напротив, столь же выборочное лишение другого контрагента таких ресурсов является сутью политического регулирования. Не случайно поэтому полити­ческие договоренности и сетевые контакты государственных и граж­данских структур становятся предельно «пластичными», нередко отклоняясь от закона и как бы обтекая нормативно-правовые пред­писания. Как показывает опыт, при политическом проектировании у государства, по сути, нет ограничений в выборе комбинаций «цель-средства». В то же время эта морально небезупречная ситуация об­легчает поиск необходимых государству компромиссов, стабилизируя при этом неравновесность общественных отношений и минимизируя общественные конфликты. В конечном счете это ведет к удовлетво­рению «более широкого круга интересов в отличие от потребностей той или иной группы» (Ч. Линдблом) и, следовательно, к более со­гласованным действиям всех участников решений. Однако нельзя ис­ключать и то, что методы политического проектирования могут противопоставлять групповые и общественные интересы и такая форма госрегулирования способна привести как к снижению качественных параметров системы государственного управления, так и к ослабле­нию государственности в целом.

Принципиально важно, что ориентация используемых государ­ством политических методов на поддержку общественных сил и предла­гаемых людям перспектив развития общества означает приоритетность легитимации власти как ее целевой установки. Ибо если в правовом пространстве статус государства напрямую связан с законодательно определенными полномочиями (что тот или иной орган государства может принимать к исполнению, по каким процедурам должно про­ходить решение проблемы и т. д.), то в политическом пространстве его позиции напрямую зависят от поддержки общественных сил. Так что как политический актор государство в большей степени ориентирует­ся на механизмы легитимации, снижение противоречий между целями государственной политики и численностью населения, поддержива­ющего выдвигаемую властями стратегию. Не случайно поэтому, как пишет ряд западных аналитиков, в демократических государствах усилия государственных институтов служат «для обеспечения нужд граждан», «...акцентируя большее внимание на кооперацию и снятие запретов, чем на иерархию и контроль». Так что выстраивание акту­альной политики в отношении гражданского населения, оперирующей символами «справедливости», «порядка», «развития» и прочих поня­тий (влияющих на «разделение боли» (Ч. Левин) между элитой и ни­зовыми структурами общества), является для политических органов государства более привлекательным (а иногда и жизненно важным) на­правлением разработки (и оформления) решений, нежели прирашение реального богатства общества, совершенствование материально-тех­нических параметров экономической жизни и т. д.

Принципиальная ориентация властей на расширение народной поддержки ставит принятие государственных решений в зависимость от стадий электорального цикла, смены генераций правящего класса, характера политических команд, харизматичности лидеров и т. д. В ко­нечном счёте, условием определения политической целесообразности или применимости политического подхода как такового становится формирование в обществе лево-правого спектра, органично встроен­ного в систему управления государством.

Это встраивание по-своему обеспечивается двумя формами ор­ганизации политической власти. Прежде всего, это связано с функ­ционированием политической системы, отражающей общий формат отношений государства и населения. Точнее говоря, политическая система, отражающая все коммуникации между государством и обществом, создает условия для влияния и контроля за властью со стороны населения. Одновременно она формирует условия для легализации профессиональной деятельности госаппарата (что чаще всего проис­ходит в результате выборов). Тем самым политическая система созда­ет коридор возможностей для профессионального управления и для участия гражданских структур, встраивая каналы представительства гражданских интересов в механизм принятия государственных реше­ний. Поэтому в идеале государство должно формировать со своими гражданами «совместную», а не «побеждающую силу» при принятии решений (Т. Купер).

Одновременно политический уровень принятия решений обуслов­лен деятельностью правящего режима, представляющего собой опера­тора государственной власти, агента целеполагания, который опирает­ся уже не на все население, а на наиболее влиятельные группировки общества, обладающие заинтересованностью в решении тех или иных вопросов и имеющие для этого соответствующие ресурсы. Другими словами, правящий режим ориентируется по преимуществу на фор­мы функционального представительства, опосредующие политические отношения властей с широкими социальными слоями контактами с различными группами элитарного корпуса, оказывающими прямое и непосредственное влияние на принятие решений и оперативное рас­пределение общественных ресурсов. Такие ограниченные коммуни­кации позволяют включаться в принятие решений в основном только хорошо организованным и ресурсно обеспеченным группировкам, обладающим возможностями фактического влияния на ДПР. Это уже пространство, где действие формальных институтов сочетается с лоб­бизмом (влиянием консультационных советов при правительствен­ных учреждениях, спонсорских подразделений и др.), неформальными практиками, «серыми» схемами взаимоотношений, зачастую носящи­ми скрытый и латентный характер, соперничеством лиц, имеющих до­ступ к решениям, фаворитизмом и т. д.

Постоянное образование бизнес-корпорациями различных альянсов с прави­тельством означает минимизацию механизмов политического представитель­ства в угоду узкогрупповым приоритетам контролирующих власть людей, расхождение принципов демократической организации политической сис­темы и режима правления. Так что большинство граждан (сосредоточенных на потреблении государственных услуг) выпадает из процесса принятия решений, толкая государство к командно-директивному стилю взаимодействия с населением (не учитывающему обратные связи с гражданами). Впрочем, если продвигаемые корпоративными группировками цели и интересы рез­ко противоречат потребностям общества (и не компенсируются ответствен­ностью госменеджеров, которые должны гибко согласовывать различные групповые интересы), то население способно предпринять прямые формы воздействия на центры принятия решений (в виде забастовок, манифестаций, мятежей, революций и пр.).

Как показывает опыт, только демократия укрепляет позиции граждан­ских структур и в политической системе, и в правящем режиме (в том числе и в профессиональной деятельности органов власти и управления). При этом постоянное участие гражданского населения в государственном управлении укрепляет и саму демократию как форму политической организации власти, направленной на последовательное снятие преград для общественной активности человека. В то же время в настоящее время в России можно наблюдать, как крупные чиновники на систематической основе уменьшают конкурентные издержки «уполномоченных» фирм, банков, компаний, расширяют поле предпринимательской деятельности, не заботясь об интересах обще­ства, т.е. снимают с государства политическую ренту.

Обобщая сказанное, можно констатировать, что политический уровень целеполагания представляет собой руководящую подсистему государственного управления, устанавливающую при принятии реше­ний взаимоотношения властвующих и подвластных и ориентирован­ную на гибкое регулирование общественных порядков за счет управле­ния соотношением общественных сил и символического давления на массовое и групповое сознание граждан. Поскольку политическая ин­фраструктура шире законодательной сферы государства, здесь широко используются не только правовые, но и квазизаконодательные методы, опирающиеся на межгрупповые договоренности и формы легитима­ции власти.

Такое положение противоречит позиции институционалистов, рассматри­вающих политическое управление в рамках установления правил и процедур, полагая, что оно подчиняется формализованным структурам контроля, меха­низмам организованного управления. Однако надо признать, что такие формы политического регулирования в основном присущи развитым государствам, где проблемы легитимации решаются в контексте высокой солидарности правящей элиты и населения.

Политическому уровню принятия государственных решений при­сущи и некоторые другие специфические особенности, которые следу­ет рассмотреть более подробно.