Лидерскаясубсистема в принятии государственных решений

Центральное место в функционально-поведенческом комплексе принятия государственных решений занимает лидерская субсистема, выступающая в качестве эпицентра целеполагания, своеобразного ме­таинститута, объединяющего регулятивные возможности высших ад­министративных и политических структур в государстве. Не случайно известные ученые Д. Палумбо и С. Майнард-Муди прямо пишут, что теория лидерства непосредственно входит в теорию принятия реше­ний, помогая понять, «что происходит в реальном мире и при реальных обстоятельствах».

В центре этой лидерской субсистемы находится лидер (группа ли­деров), обладающий определенными чертами и функциями, выполня­емыми им в процессе выработки и реализации решений. Однако такаясубсистема не тождественна лидерству как политическому институту и представляет собой политико-административное образование, форми­рующееся вокруг высших руководителей государства. Эта субсистема направлена на выполнение особых задач и обладает соответствующим строением и характером влияния на формирование государственной политики. В технологическом плане она представляет собой механизм выработки и имплементации решений, компенсирующий слабости публичного характера формирования государственной политики.

К основным функциям лидерскойсубсистемы относятся:

— сочетание частных и корпоративных позиций элитарных слоев и коалиций с интересами общества, сохранение баланса сил, ориентированного на стабильное развитие общества;

— обеспечение единства правящего класса, снижение рисков внутри элитарных расколов и координация межсекторальных (межотраслевых, межрегиональных) договоренностей в высших политических кругах;

— выработка базовых ценностей и принципов государственной политики, ее основных направлений и стратегий, осуществление форм контроля за реализацией госаппаратом поставленных целей;

— соединение возможностей административного, репутационно­го и паблицитного капиталов правящего режима при принятиирешений, организация мобилизационной поддержки населени­ем правящего режима;

— соединение публичных и латентных потоков взаимодействий основных государственных и гражданских акторов;

— формирование и воспроизводство особых элитарных структур (ближнего и дальнего окружения), сопровождающих и обеспе­чивающих функции и жизнедеятельность данной субсистемы;

— информационно-символическое сопровождение (прикрытие подлинных) целей, интересов и замыслов (от противников, кон­курентов, дилетантов и прочих контрагентов, способных поме­шать осуществлению правительственных планов).

В идеале решение всех этих задач должно быть направлено на ин­теграцию государства и общества при достижении целей, снижение издержек комплексной кооперации основных участников принятия решений. За счет такой стилистики действий государство становится более открытым для общества, в котором снижаются управленческие риски, укрепляется идейная интеграция населения, а разрабатыва­емые решения становятся более продуктивными. В свою очередь дис­функции лидерской подсистемы (вызванные слабостями или неком­петентностью лидеров, неэффективностью их делового окружения, внутриэлитарными расколами и т. д.) ведут к противоположным ре­зультатам. Например, бывший спичрайтер Дж. Буша Д. Фрам писал, что негативные последствия для страны (после атаки террористов на торговый центр в Нью-Йорке) в сентябре 2001 г. были во многом связа­ны с неудачей Буша, оказавшегося под влиянием событий и не сумев­шего «взять на себя управление 11 сентября» (непосредственно в день теракта). Предпосылками и источниками такого позиционирования лидерской подсистемы в процессе принятия решений является ряд факторов, к которым следует отнести:

исторические причины, демонстрирующие персональный харак­тер правления, который многие столетия был доминирующей формой властвования в государстве. Не случайно поэтому во многих странах (особенно традиционалистских) граждане воспринимают государ­ственные решения именно как индивидуальные решения лидеров, которые олицетворяют и направленность управленческих проектов, и ответственность государства за их исполнение. И если государство как институт не может демонстрировать перед обществом привер­женность устойчивым определенным моральным нормам, то такойвозможностью обладает лидер. Именно этот тип его политической ответственности за принятие решений укрепляет коммуникацию власти обществом. Не случайно Д. Герген писал, что задача лидера лежит не в решении проблемы, а в помощи людям в прохождении через нее;

онтологические факторы, раскрывающие природу государствен­ного устройства, обладающего центрированным (иерархическим) ха­рактером и формирующиеся в процессе навязывания одним центром власти своего доминирующего влияния на определенной части про­странства всем своим оппонентам.В этом контексте ряд ученых расценивает формирование государства как процесс «достижения автократически мыслящих... правителей...» или форму «территориального господства». А некоторые теоретики (Э. де Ясаи, А. Янов) вообще по­лагают, что государство по природе своей призвано к распространению собственной экспансии на все социальное пространство человеческого существования. И именно лидер олицетворяет это стремление;

морфологические особенности строения системы управления государством, показывающие, что множественные противоречия в рам­ках социальной стратификации в сочетании с конфликтами групп интересов (как представителей различных социальных аудиторий) и расколами в элитарных кругах, а также персональном окружении высших фигур в сфере власти предполагают наличие технологического центра, способного выработать общее, объединяющее всех решение. И сделать это возможно в процессе либо агрегирования частных (групповых) интересов и мнений, либо (где агрегирование обладает высо­кими издержками или неприменимо в принципе) замещения суммы групповых позиций мнением высшего статусного лица.

Другими словами, в социальном пространстве групповая природа интересов акторов никогда не обеспечивает такого уровня сплочен­ности общности, который выражался бы в однозначных решениях. И только лидер способен, действуя поверх социальных и администра­тивных границ, добиться должной интеграции межгрупповых и обще­ственных интересов. Причем если заместить общественные интересы можно и административным образом, то добиться поддержки такой операции у общества можно только политическим путем. Таким обра­зом, нахождение лидерской субсистемы на вершине государственной власти изначально направлено на снижение вероятности принятия противоречивых решений (хотя и делает нахождение единого, а тем бо­лее оптимального решения весьма проблематичным).

Поскольку практика чаще всего демонстрирует непрерывное умножение различных потребностей населения (а, следовательно, и па­раллельно идущее усложнение системы представительства гражданских интересов), то такие обстоятельства в основном толкают лидера к замещению общесоциальных интересов узкогрупповыми, а нередко и персональными целями. Беря на себя ответственность за выбор и реализацию однозначно интерпретируемых целей, лидер способен компенсировать существующие в государстве структурные, функци­ональные и другие расхождения в принятии государственных реше­ний и придать целеполаганию интегрированный и относительно систематизированный характер. К примеру, по мнению специалистов, Дж. Буш, оценив атаку террористов на Пентагон в 2011 г. как начало военных действий, а не как уголовное преступление, заложил стратеги­ческую основу для всех дальнейших действий правительства как внут­ри страны, так и на международной арене;

мотивационные факторы, демонстрирующие тот факт, что в ус­ловиях расколов внутри административного аппарата существенно усложняется вся система побуждения чиновников к действиям, воз­никает множество сложностей и проволочек в области координации и согласования позиций, соизмерения компетенций и т. д. Поэтому ключом к побуждению эффективной деятельности госбюрократии ста­новится воля лидера. Именно лидер, игнорируя административные барьеры, создает возможности для мобилизации активности чиновников;

гражданские, отражающие тот факт, что лидер символизиру­ет для граждан власть и смысл государственных деяний, а применя­емые им процедуры диагностики, продвижения и реализации целей рассматриваются ими как методы достижения интересов населения. В этом смысле фигура лидера для многих людей становится также инструментом гражданской и политической идентификации, выработки солидарных позиций по отношению к власти.

Коротко говоря, из сказанного вытекает тот факт, что в центре рассматриваемой субсистемы находится политический, национальный лидер (группа лидеров), который олицетворяет в глазах общества выс­шую власть и выдвигаемые ею стратегии. Так что люди видят в деятель­ности лидера и «знаки времени», и образ правления. Лидер для них - это не просто высшая позиция в организации власти и окончательная инстанция в принятии решений, но и показатель репутации правящего режима и государства в целом. При этом наиболее яркая форма ли­дерства – харизматическое господство – появляется как раз «из кол­лективного возбуждения».

Благодаря этим чувствам лидер формирует и целенаправленно использует фиктивную «волю масс» для решения тех или иных задач (в этой связи уместно напомнить, что еще М. Вебер писал, что политическое мнение народа формируется наверху, а не пе­редается избирателями снизу).

Столь же принципиальное значение - в силу обладания им выс­шим административным статусом - лидер имеет и для госаппарата. Как подчеркивает Р. Неуштадт, исполнительная власть в государстве является «потенциальной», в то время как ее «фактическая мощь за­висит от способностей руководителей управлять государственными рычагами и использовать формальные возможности, а также умения влиять на аппарат управления».

Особенно велики административные возможности лидера в президентских и суперпрезидентских республиках, где они контролируют основные направ­ления деятельности госаппарата (в том числе и его силовой блок). Как гово­рят в США, их президент носит сразу «пять шляп», являясь главой различных ведомств. В России же президент В. В. Путин в первый срок своего правле­ния был главой 18 государственных структур. Более того, как справедливо замечает ряд отечественных специалистов, глубоко «персонифицированный характер российской власти делает нашу политику излишне зависимой от личных пристрастий, симпатий и антипатий... [позволяя] главе государства... переходить на так называемую ручную систему управления страной, т.е. че­рез своих особо доверенных лиц».

Как можно видеть, в политическом плане лидер как граждан­ский антрепренер, используя формы символического воздействия на население (придавая власти человеческую окраску, символизируя общественное согласие и пр.), способен объединять людей, увеличи­вать мотивационный заряд массового поведения, повышая тем самым и поддержку правящего режима, и гибкое приспособление госаппарата к меняющейся ситуации. Одновременно в своем административном качестве лидер (как носитель высших управленческих статусов) полу­чает возможности трансформировать стиль деятельности госаппарата, создавать и упразднять те или иные организационные структуры в це­лях оптимизации продвижения стратегических целей.

Соединяя возможности разностороннего влияния на общество и госаппарат, лидерская подсистема обретает дополнительные и реша­ющие возможности лидера для принятия и продвижения окончатель­ных решений. В то же время отсутствие у этой субсистемы должных способностей (т.е. отсутствие у высших администраторов репутаци­онного или паблицитного капитала) ведет к стагнации процесса целеполагания и к ухудшению отношений государства и общества. В ко­нечном счете, сумма всех этих «лидерских технологий» гасит издержки конфликтов и расколов при принятии решений, снижая таким образом структурные изъяны целеполагания и государственного управления в целом (что, впрочем, не исключает нарастания рисков реализации целей).

Благодаря возложенной на него статусной и неформальной ответственности лидер не только «освещает» практически все важные реше­ния, но и лично принимает определенный круг решений, где на нем лежит персональная ответственность (оставить кого-то на руководя­щих постах, инициировать реформы и т. д.). В этом контексте он выби­рает область решения проблемы, формирует рамочные предпочтения ее урегулирования, выдвигает базовые оценки, которые впоследствии служат границами выработки целей, допустимыми ограничениями по­терь при использовании ресурсов, мерой обретений и проигрышей.

Характерно, что лидер может принимать многие важные для общества реше­ния без лишних формальностей, используя свои политические возможности даже для обхода законов и конституционных требований. Причем не только давая прямые указания, но и создавая необходимую атмосферу для корректировки действий государственных институтов. Достаточно вспомнить, как в 1990-х годах многие Указы президента Б. Н. Ельцина принимались им в яв­ном противоречии с Конституцией РФ, что не мешало госструктурам действо­вать в соответствии с его требованиями; или как в 2004 г. Конституционный суд, признав неконституционным отмену выборов губернаторов, через два года – в силу изменения позиции президента – принял прямо противопо­ложное решение.

Как показывает практика, лидер как центральное звено лидерскойсубсистемы использует процедурно-нормативные инструменты выбо­рочно и сугубо инструментально, применительно к тем целям, которые для него действительно важны, и в том формате, который ему необ­ходим. Так, при взаимодействии с обществом им могут применяться методы расширения прав и свобод или, напротив, устанавливаться информационная блокада и даже инициироваться репрессии по отно­шению к инакомыслящим. В качестве частных методик используют­ся дебаты, патриотическая риторика, режим официального молчания, отвлечение внимания, выдвижение реформаторских инициатив и т. д. В отношениях с аппаратом управления могут применяться технологииподдержания выборочных контактов с ключевыми фигурами; распространение «мнений руководства» (оказывающих давление наадминистративные фигуры и структуры); поддержание дистанционных формовой коммуникации (осуществляемой без личного общения, через помощников); применение персонально заданных форм распределения бюджета (в виде организации трастовых фондов, предоставления кредитов и займов по политическим мотивам, предоставления концессий и налоговых льгот и т. д.), а также ряд других методов. Своими особенностями отличается и система лидерской диагнос­тики, информационного обеспечения разработки решений. Весьма ха­рактерен и стиль деятельности лидерских структур, где работа зачастую ведется без записи и письменных решений, без стенографии и протоколирования.

Например, вопросы качественных перемен в советском обществе (в частно­сти, департизации и демилитаризации общества) на начальном этапе деятельности М. С. Горбачева никогда официально не обсуждались на Политбюро, но при этом согласовывались в частном порядке между Генеральным секретарем и А. Н. Яковлевым, а также некоторыми другими руководителями страны. Таким же образом, нередко в предварительном порядке, согласуют­ся вопросы и с нижестоящими звеньями государственного управления. А низовым структурам при таких контактах зачастую даже не раскрывается смысл рекомендаций Центра.

Государственная машина в силу своего функционально «рыхлого» характера позволяет лидеру в рабочем порядке перераспределять оп­ределенные управленческие функции, а главное - оказывать такое воздействие на различные институты, которое позволяет многократ­но увеличивать его полномочия и влияние на принимаемые решения. И хотя официальные структуры частично сдерживают политико-управленческий «произвол» лидера, у последнего имеется множество способов обойти многие из этих ограничений. К примеру, по призна­нию американского историка X. Скотта, Ф. Рузвельт создал коалицию внутри страны, которой при его жизни никто не мог нанести пораже­ние. Примерно такие же примеры можно было наблюдать в первые полтора десятилетия нашего века в Египте, России и ряде других развивающихся стран, где практически полное снижение контроля со сто­роны гражданских структур за органами государственной власти резко повысило роль лидеров.

 

Вопросы к лекции.

1.В чём сущность и специфика процесса принятия государственных решений?

2.Что означает «принятие государственных решений как функционально-поведенческий комплекс»?

3.Что такое «лидерскаясубсистема в принятии государственных решений»?

 

Литература.

1.Дегтярев А. А. Принятие политических решений. М., 2004

2.Соловьев А. И. Принятие и исполнение государственных решений. М., 2014

3.Зимина В. Д., Борисов Н. А. Политическое управление. М., 2008

4.Литвак Б. Г. Разработка управленческого решения. М., 2008

5.Малган Дж. Искусство государственной стратегии. М., 2013

6.Бирман Л. А. Управленческие решения. М., 2008

 

Интернет-сайты.

1.Федеральный портал российского образования: www.edu.ru.

2.Электронно-библиотечная система «BOOK.RU»: http://book.ru.

3.Портал органов государственной власти www.gov.ru