Федеральная антимонопольная служба

МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ЮРИДИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ

ИМЕНИ О.Е. КУТАФИНА (МГЮА)

 

ФЕДЕРАЛЬНАЯ АНТИМОНОПОЛЬНАЯ СЛУЖБА

ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ НАУК

 

ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЯ АНТИМОНОПОЛЬНОГО

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА: ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ

 

Ответственные редакторы

Доктор юридических наук, профессор

С.В. МАКСИМОВ,

Кандидат юридических наук

С.А. ПУЗЫРЕВСКИЙ

 

Коллектив авторов:

 

Башлаков-Николаев Игорь Васильевич - кандидат экономических наук, старший научный сотрудник сектора административного права Института государства и права РАН, начальник Юридического управления в сфере ГОЗ ФАС России (гл. 3);

Гаврилов Денис Александрович - кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры конкурентного права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), советник антимонопольной практики адвокатского бюро "Егоров, Пугинский, Афанасьев и партнеры" (гл. 1);

Кинев Александр Юрьевич - доктор юридических наук, заведующий кафедрой конкурентного права юридического факультета им. М.М. Сперанского Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, заместитель руководителя ФАС России (гл. 4 в соавт. с А.П. Тенишевым и А.А. Филимоновым);

Максимов Сергей Васильевич - доктор юридических наук, профессор, заведующий сектором уголовного права, криминологии и проблем правосудия Института государства и права РАН, директор Департамента конкурентной политики и политики в области государственных закупок Евразийской экономической комиссии (гл. 5);

Пузыревский Сергей Анатольевич - кандидат юридических наук, заведующий кафедрой конкурентного права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), заместитель руководителя ФАС России (гл. 2);

Тенишев Андрей Петрович - старший преподаватель кафедры конкурентного права юридического факультета им. М.М. Сперанского Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, начальник Управления по борьбе с картелями ФАС России (гл. 4 в соавт. с А.Ю. Киневым и А.А. Филимоновым);

Филимонов Андрей Александрович - кандидат экономических наук, заместитель начальника Управления по борьбе с картелями ФАС России (гл. 4 в соавт. с А.Ю. Киневым и А.П. Тенишевым).

 

Редакционный совет:

 

Артемьев И.Ю., кандидат биологических наук, заслуженный экономист Российской Федерации, руководитель Федеральной антимонопольной службы;

Блажеев В.В., кандидат юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, ректор Московского государственного университета им. О.Е. Кутафина;

Лисицын-Светланов А.Г., доктор юридических наук, профессор, академик РАН, директор Института государства и права Российской академии наук.

 

Рецензенты:

 

Колодкин Л.М., доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации;

Плигин В.Н., кандидат юридических наук, заслуженный юрист Российской Федерации.

 

Вступительное слово

 

Эффективная система антимонопольного регулирования предполагает наличие необходимых инструментов воздействия на недобросовестных субъектов конкурентных отношений. Одним из таких инструментов выступают меры юридической ответственности, используемые антимонопольными органами в процессе осуществления правоприменения.

Известно, что общественные отношения не являются статичными по своей природе. Напротив, динамика их развития вынуждает постоянно двигаться вперед, ставить перед собой новые цели и достигать новых высот.

Рад сообщить, что за 25 лет осуществления антимонопольного регулирования мы смогли добиться многого. Федеральная антимонопольная служба России ведет активную работу по совершенствованию антимонопольного законодательства, призванного отвечать современным реалиям экономической жизни наиболее полным образом.

Тем не менее сегодня существует ряд актуальных проблем, связанных с квалификацией и применением юридической ответственности к нарушителям антимонопольного законодательства.

Настоящий труд подготовлен в тесном сотрудничестве с нашими уважаемыми друзьями и коллегами из Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) и Института государства и права Российской академии наук, чей вклад в развитие научной теории конкурентного права трудно переоценить.

В преддверии 85-летия Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), 90-летия Института государства и права Российской академии наук хочется пожелать нашим коллегам новых профессиональных достижений и успехов во всех областях научного знания.

 

И.Ю.Артемьев,

руководитель Федеральной

антимонопольной службы

 

Согласно распространенному мнению юристов принято делить на теоретиков и практиков. Вместе с тем сегодня общепризнан тот факт, что теоретическое знание и практическая деятельность являются взаимодополняющими друг друга факторами полного и успешного освоения юридической профессии.

В 2016 г. Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА) отмечает юбилейную дату - 85 лет непрерывной работы по подготовке профессиональных юридических кадров страны.

Конкурентное право является молодой отраслью законодательства. Вместе с тем актуальные проблемы антимонопольного регулирования, в том числе связанные с применением юридической ответственности, диктуют необходимость создания условий для их эффективного разрешения.

В российской юридической доктрине до сих пор не сложилось единого подхода к пониманию определения юридической ответственности. Кроме того, понимание юридической ответственности в контексте применения антимонопольного законодательства приобретает дополнительную специфику, связанную с необходимостью грамотного использования административно-правовых, гражданско-правовых, уголовно-правовых механизмов воздействия на субъектов конкурентных отношений.

На мой взгляд, решение любой практической задачи в области антимонопольного регулирования неосуществимо без тщательного теоретического осмысления всех условий, факторов и обстоятельств, вызвавших данную задачу к жизни.

В связи с этим хочется отметить роль плодотворной совместной работы Федеральной антимонопольной службы и Университета имени О.Е. Кутафина, послужившей одним из факторов для развития конкурентного права как области юридического знания.

Мы поздравляем наших коллег с 90-летием Института государства и права Российской академии наук, сотрудников Федеральной антимонопольной службы - с 25-летием антимонопольных органов России и желаем им успешных научных исследований и новых практических достижений.

 

В.В.Блажеев,

ректор Московского государственного

юридического университета

им. О.Е. Кутафина (МГЮА)

 

Оценка обоснованности и мониторинг эффективности устанавливаемых законодателем мер юридической ответственности за нарушения антимонопольных норм и практики применения таких мер, несомненно, относятся к числу важнейших задач юридической науки.

От выверенности наказательной, в том числе карательной, политики государства в сфере антимонопольного регулирования зависят не только общий экономический и правовой климат в стране, но и темпы, а самое важное - гармоничность развития нашей страны.

Необоснованно жесткая или, напротив, мягкая правовая политика в этой сфере могут быть одинаково вредны и для экономики, и для нравственного климата в обществе. Стремясь найти золотую середину в определении и выборе мер ответственности за антимонопольные нарушения, законодатель и правоприменитель никогда не должны забывать о своей приоритетной задаче - предупреждении таких нарушений. Именно эта общая задача законодателя и правоприменителя, на наш взгляд, является главным ориентиром для проведения фундаментальных и прикладных исследований в сфере антимонопольного права.

В связи с этим сам факт подписания 10 декабря 2012 г. Соглашения о сотрудничестве между Федеральной антимонопольной службой и Российской академией наук нужно рассматривать как важный стимул для углубления интеграции науки и практики в интересах оптимизации государственного контроля в сфере экономики, изучения и адаптации к условиям России и Евразийского экономического союза лучших мировых хозяйственных, регуляторных и судебных практик в сфере конкуренции.

В целях реализации данного Соглашения на базе Института государства и права Российской академии наук была создана дискуссионная площадка для обсуждения ключевых проблем антимонопольного регулирования. Результаты наших дискуссий, в которых принимают активное участие руководители и ведущие специалисты Федеральной антимонопольной службы, ее подразделений и территориальных органов, парламентарии, судьи, представители правоохранительных органов, адвокатского сообщества, Евразийской экономической комиссии, ведущие ученые-юристы, сегодня можно увидеть на страницах электронного научно-практического журнала Федеральной антимонопольной службы "Российское конкурентное право и экономика", научных изданий Института государства и права Российской академии наук, Московского государственного юридического университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА).

Заинтересованность в успешном продвижении этой инициативы высказали Комитет Государственной Думы Федерального Собрания РФ по конституционному законодательству и государственному строительству и Федеральная палата адвокатов РФ.

23 июня 2015 г. Президиум Российской академии наук по предложению Федеральной антимонопольной службы и Института государства и права Российской академии наук принял решение о создании Научного совета Российской академии наук по проблемам защиты конкуренции. Уже сегодня нужно сформулировать ряд наукоемких тем для обсуждения на заседаниях Совета. К числу таких тем, безусловно, относятся вопросы оптимизации законодательства об ответственности за антимонопольные нарушения и практики его применения, которые стали предметом настоящей монографии.

Предлагаемый вниманию преподавателей и студентов юридических и экономических вузов, нормотворцев и правоприменителей научный труд подготовлен коллективом ведущих специалистов, сочетающих работу в антимонопольных органах с преподаванием и научной работой.

Уверен, что это издание, посвященное 25-летию создания в России антимонопольных органов, 85-летию Московского государственного юридического университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА) и 90-летию Института государства и права Российской академии наук, будет востребовано законодательной и правоприменительной практикой, придаст новый импульс развитию конкурентного права в России.

 

А.Г.Лисицын-Светланов,

директор Института государства и права

Российской академии наук, академик РАН

 

АНТИМОНОПОЛЬНЫХ НАРУШЕНИЙ

 

Проблемы повода для возбуждения дела об административном правонарушении в сфере защиты конкуренции. Возбуждение и рассмотрение дел об административных правонарушениях в сфере защиты конкуренции в отношении хозяйствующих субъектов и их должностных лиц осуществляется в общем порядке в соответствии с порядком и правилами, которые установлены КоАП РФ.

Однако в соответствии с ч. 1.2 ст. 28.1 Кодекса поводом к возбуждению дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 14.9, 14.31, 14.32, 14.33, 14.40 КоАП РФ, является принятие комиссией антимонопольного органа решения, которым установлен факт нарушения антимонопольного законодательства. Рассмотрение дела о нарушении антимонопольного законодательства и вынесение по нему решения, а также выдача предписания антимонопольным органом осуществляются в соответствии с нормами гл. 9 Закона о защите конкуренции.

Для повода, указанного в ч. 1.2 ст. 28.1 КоАП РФ, когда антимонопольным органом принимается решение о нарушении антимонопольного законодательства, у должностного лица антимонопольного органа фактически отсутствует возможность отказать в возбуждении дела об административном правонарушении.

В данном случае речь идет об отказе от принципа процессуальной самостоятельности лица, осуществляющего функции по возбуждению дел об административных правонарушениях. У должностного лица антимонопольного органа в случае отсутствия фактических оснований для возбуждения дела об административном правонарушении имеется лишь возможность после фактически предопределенного возбуждения дела об административном правонарушении по поводу, указанному в ч. 1.2 ст. 28.1 КоАП РФ, прекратить производство по данному делу.

В указанных случаях квалификация действий (бездействия) субъектов административного правонарушения, которая должна проводиться должностным лицом антимонопольного органа на стадии возбуждения дела об административном правонарушении, не осуществляется. Такой порядок нарушает общее правило административного процесса, регулируемого КоАП РФ, согласно которому квалификация осуществляется на всех стадиях административного процесса <1>.

--------------------------------

<1> См.: Административная ответственность: Учеб. пособие / Под ред. Н.В. Румянцева, А.И. Стахова. 6-е изд. М., 2011. С. 49.

 

Кроме того, в данном случае первоначальная квалификация осуществляется не соответствующим компетентным должностным лицом антимонопольного органа, возбуждающим дело об административном правонарушении, а фактически комиссией антимонопольного органа, принимающей решение о нарушении антимонопольного законодательства хозяйствующими субъектами или органами власти. Данная процессуальная особенность характерна также и для случаев, когда дело об административном правонарушении возбуждается в отношении должностного лица хозяйствующего субъекта, органа власти, а решение антимонопольного органа вынесено в отношении самого хозяйствующего субъекта, органа власти.

Особый порядок возбуждения дел об административных правонарушениях по ст. 14.9, 14.31, 14.32, 14.33, 14.40 фактически исключает из процессуальных субъектов, наделенных правами возбуждать дела об административных правонарушениях, прокуроров, которые при осуществлении надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, имеют право возбудить дело о любом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена КоАП РФ.

Федеральной антимонопольной службе потребовались некоторое время и определенные усилия, чтобы разъяснить прокурорам особенности возбуждения дел об административных правонарушениях в сфере защиты конкуренции. Потребовалось даже издание специального информационного письма ФАС России от 25 января 2010 г. N ИА/1636, в котором указывалось на недопустимые случаи направления прокурорами в антимонопольные органы возбужденных ими дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 14.31 - 14.33 КоАП РФ. Указанные дела возбуждались прокурорами без учета требований ч. 1.2 ст. 28.1 КоАП РФ, т.е. без участия антимонопольного органа и без рассмотрения антимонопольными органами дел о нарушении антимонопольного законодательства.

Самым опасным в случае применения ст. 14.9, 14.31, 14.32, 14.33, 14.40 является то, что возбуждение дел прокурорами в отсутствие повода к возбуждению дел об административных правонарушениях может привести к отмене постановления о привлечении к административной ответственности при его обжаловании в судебном порядке. Такая опасность существует, даже если при последующем возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства принятое в установленном порядке решение о нарушении антимонопольного законодательства при обжаловании в суде будет признано законным и обоснованным.

Необходимо отметить, что дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 14.9, 14.31, 14.32, 14.33, 14.40, могут возбуждаться и посредством вынесения должностным лицом антимонопольного органа определения о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования в соответствии со ст. 28.7 КоАП РФ. Такой порядок в соответствии с данной нормой может применяться в тех случаях, когда после выявления административного правонарушения в области антимонопольного законодательства осуществляются экспертиза или иные процессуальные действия, требующие значительных временных затрат.

При этом существует мнение, что возбуждение административного расследования по делам об административных правонарушениях по ст. 14.9, 14.31, 14.32, 14.33, 14.40 на основании норм ст. 28.7 КоАП РФ, устанавливающей возможность проведения административного расследования после выявления административного правонарушения в области антимонопольного законодательства, является нелогичным <1>.

--------------------------------

<1> См.: Овчарова Е., Салищева Н., Чернопис Е. Нарушения антимонопольного законодательства: проблемы административной ответственности // Конкуренция и право. 2011. N 2.

 

Связано данное мнение, по-видимому, с тем, что административное расследование по обстоятельствам, имеющим значение для рассмотрения дела об административном правонарушении, уже фактически проведено в рамках рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства в соответствии с гл. 9 Закона о защите конкуренции.

Закономерно возникает вопрос: если поводом к возбуждению дел об административном правонарушении является решение антимонопольного органа, то зачем вообще нужна процедура административного расследования в соответствии с КоАП РФ?

Для случаев, когда при рассмотрении дела об административном правонарушении будут исследоваться одни и те же обстоятельства, которые рассматривались и при разрешении дела о нарушении антимонопольного законодательства, действительно административное расследование является избыточной и излишней процедурой. Однако если при рассмотрении дела об административном правонарушении будут исследоваться иные обстоятельства или если все же, как указано в ст. 28.7 КоАП РФ, потребуется, по мнению должностного лица антимонопольного органа, провести экспертизу или осуществить процессуальные действия, административное расследование может быть проведено. Но, скорее всего, это будут исключительные случаи.

Кроме того, существует мнение, что фактическое последовательное проведение (соединение) процедуры рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, установленной гл. 9 Закона о защите конкуренции, и производства по делу об административных правонарушениях, предусмотренного КоАП РФ, по сути, означает вторжение в правила производства по делам об административных правонарушениях <1>.

--------------------------------

<1> См.: Овчарова Е., Салищева Н., Чернопис Е. Указ. соч.

 

Н.И. Клейн <1>, указывая, что установленные комиссией антимонопольного органа по рассмотрению дел о нарушении антимонопольного законодательства факты нарушения антимонопольного законодательства уже отражены в решении комиссии, принятом в процессе производства, регулируемого Законом о защите конкуренции, ставила вопрос о правовом значении решений, принятых по правилам Закона о защите конкуренции, для производства по делам, возбужденным по установленным КоАП РФ правилам. При этом она полагала, что решению антимонопольного органа, возможно, следовало бы придать правовое значение протокола, который должен составляться в соответствии со ст. 28.2 КоАП РФ должностным лицом, уполномоченным составлять протокол.

--------------------------------

<1> См.: Клейн Н.И. Защита публичного правопорядка и гражданских прав при нарушении антимонопольного законодательства // Закон. 2008. N 2.

 

Н.Г. Салищева <1>, ссылаясь на выполнение должностным лицом антимонопольного органа требований ст. 28.2 КоАП РФ о содержании протокола об административном правонарушении, указывает на то, что в случае возбуждения дела об административном правонарушении решение антимонопольного органа, вступившее в законную силу, должно прилагаться к протоколу об административном правонарушении.

--------------------------------

<1> См.: Салищева Н.Г. Ответственность за нарушение антимонопольного законодательства: динамика и перспективы // Конкуренция и право. 2011. N 2.

 

При этом некоторые авторы, отмечая, по сути, двойную процедуру возбуждения дела об административном правонарушении по ст. 14.9, 14.31, 14.32, 14.33, 14.40 КоАП РФ, считают, что производству по делу об административном правонарушении "предшествует административное производство в рамках системы антимонопольных органов. В данном случае имеются в виду нормы главы 9 "Рассмотрение дел о нарушении антимонопольного законодательства" Закона о защите конкуренции и положения Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства РФ, утвержденного Приказом ФАС России от 25 декабря 2007 г. N 447 <1>.

--------------------------------

<1> Овчарова Е., Салищева Н., Чернопис Е. Указ. соч. С. 20.

 

Таким образом, указанные доводы свидетельствуют об избыточности и дублировании в процедурах, применяемых антимонопольными органами при привлечении виновных лиц сначала к так называемой правовосстановительной (пресекательной) ответственности (принятие решения и выдача предписания) <1>, а затем к штрафной ответственности.

--------------------------------

<1> См.: Тотьев К.Ю. Конкурентное право (правовое регулирование деятельности субъектов конкуренции и монополий): Учебник для вузов. 2-е изд. М., 2003. С. 146.

 

В целях экономии средств и устранения дублирования целесообразным и возможным является объединение двух процедур: рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства и рассмотрения дела об административном правонарушении. Причем это возможно сделать путем внесения изменений в КоАП РФ и Закон о защите конкуренции и объединения этих процедур. Можно оставить в рамках Закона о защите конкуренции подготовительные и предварительные меры, такие, как анализ рынка, установление доминирующего положения, и др., а в рамках административного процесса, регулируемого КоАП РФ, осуществлять рассмотрение дела об административном правонарушении. Для этого целесообразно увеличить сроки рассмотрения дел об административных правонарушениях в сфере защиты конкуренции, а сроки давности привлечения к ответственности увеличить до трех лет. Именно такой срок установлен ст. 41.1 Закона о защите конкуренции в качестве срока давности рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Проблемы установления виновного должностного лица хозяйствующего субъекта, юридического лица и органа власти применительно к правонарушениям в сфере защиты конкуренции. Необходимо отметить, что к административной ответственности в качестве должностных лиц хозяйствующих субъектов привлекались как руководители хозяйствующих субъектов - юридических лиц, так и иные должностные лица юридических лиц. От чего же зависело, кто подлежал административной ответственности в сфере защиты конкуренции - руководитель или иное должностное лицо?

Для установления должностных лиц, виновных в совершении административных правонарушений юридическим лицом, необходимо установить, действия (бездействие) какого должностного лица привели к тому, что юридическим лицом не были приняты все зависящие от него меры по соблюдению установленных правил и норм.

Именно такая модель административной ответственности должностного лица юридического лица заложена в нормах ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ. Для установления подлежащего привлечению к административной ответственности должностного лица необходимо определить причинно-следственную связь нарушения юридическим лицом норм и правил Закона о защите конкуренции с деятельностью (действием или бездействием) конкретного физического лица, обладающего волей и полномочиями, определяющими поведение юридического лица в отношении соблюдения конкретных норм и правил в сфере защиты конкуренции. Причем нарушение конкретных норм и правил может быть обусловлено деятельностью как одного, так и нескольких физических лиц.

Обязательным условием распространения на должностных лиц юридических лиц ответственности как на должностных лиц является исполнение данными лицами определенных полномочий: организационно-распорядительных или административно-хозяйственных.

По смыслу предложения второго примечания к ст. 2.4 КоАП РФ должностные лица хозяйствующих субъектов выполняют организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции, и в результате исполнения данных функций нарушаются нормы и правила, охраняемые административно-правовыми нормами.

В соответствии с конструкцией нормы ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ к административной ответственности за административное правонарушение, совершенное юридическим лицом, должны быть привлечены как само юридическое лицо, так и должностные лица, виновные в неисполнении юридическим лицом установленных норм и правил.

Н.Г. Салищева обращает внимание на то, что к должностным лицам юридических лиц отнесены работники, полномочные выполнять организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции, т.е. полномочные совершать в пределах своей компетенции властные действия, имеющие юридически значимые последствия (например, издавать правовые акты, давать обязательные указания, нанимать и увольнять работников, управлять государственным имуществом, распоряжаться денежными средствами) <1>. Далее она указывает на три вида действий властного характера, которые могут быть основанием для привлечения к административной ответственности должностных лиц:

- нарушение своими собственными действиями установленных правил;

- дача подчиненным указаний, идущих вразрез с требованиями этих правил;

- непринятие мер по обеспечению соблюдения правил подчиненными лицами, если обеспечение соблюдения этих правил входит в круг служебных обязанностей должностного лица.

--------------------------------

<1> См.: Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях (постатейный) / Под общ. ред. Н.Г. Салищевой. 7-е изд. М., 2011.

 

Для обеспечения квалификации административных правонарушений, совершенных должностными лицами, необходимо установить, какие же функции, выполняемые должностными лицами, являются организационно-распорядительными или административно-хозяйственными.

Необходимо отметить, что в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г. N 6 "О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе" <1> сформулирована правовая позиция относительно организационно-распорядительных и административно-хозяйственных функций на основе судебной практики по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе.

--------------------------------

<1> Постановление утратило силу в связи с принятием Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 9 июля 2013 г. N 24 "О судебной практике по делам о взяточничестве и об иных коррупционных преступлениях".

 

В указанных общественных отношениях организационно-распорядительные функции включают в себя, например, руководство коллективом, расстановку и подбор кадров, организацию труда или службы подчиненных, поддержание дисциплины, применение мер поощрения и наложение дисциплинарных взысканий. А к административно-хозяйственным функциям могут быть, в частности, отнесены полномочия по управлению и распоряжению имуществом и денежными средствами, находящимися на балансе и банковских счетах организаций и учреждений, воинских частей и подразделений, а также совершение иных действий: принятие решений о начислении заработной платы, премий, осуществление контроля за движением материальных ценностей, определение порядка их хранения и т.п.

Как представляется, исходя из определения данных функций и составов нарушения антимонопольного законодательства, а также административных правонарушений в сфере защиты конкуренции, нести административную ответственность в данной сфере могут, как правило, только должностные лица, наделенные организационно-распорядительными функциями.

Должностные лица, наделенные административно-хозяйственными функциями, как правило, не осуществляют действия, направленные на возникновение, изменение или прекращение правоотношений юридического лица с его контрагентами, а направлены на общественные отношения, формируемые внутри юридического лица. Следовательно, данные должностные лица могут нести ответственность в сфере защиты конкуренции только в случае наделения их специальными полномочиями правовыми актами юридического лица или поручениями его должностных лиц.

Вместе с тем лица, исполняющие административно-хозяйственные функции в юридическом лице, могут участвовать в правоотношениях с антимонопольными органами и нести ответственность, например, за непредставление сведений, информации в антимонопольный орган. Кроме того, должностные лица, наделенные административно-хозяйственными функциями, нередко выполняют функции по организации мер по осуществлению деятельности в сфере контрактной системы государственных и муниципальных закупок, а также закупочной деятельности юридического лица.

Согласно правовой позиции п. 14 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 октября 2006 г. N 18 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" <1> субъектами административных правонарушений в области предпринимательской деятельности исходя из положений, закрепленных в примечании к ст. 2.4 КоАП РФ, являются совершившие такие правонарушения руководители и иные работники организаций в связи с выполнением ими организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций, а также приравненные к ним индивидуальные предприниматели, поскольку гл. 14 КоАП РФ не предусмотрено иное.

--------------------------------

<1> БВС РФ. 2006. N 12.

 

В п. 14 данного Постановления Президиума Верховного Суда РФ указывается также на то, что лица, не наделенные организационно-распорядительными или административно-хозяйственными функциями, работающие в организации или у индивидуального предпринимателя (например, продавцы, кассиры), также могут быть привлечены к административной ответственности как граждане в связи с совершением ими правонарушений, предусмотренных ст. 14.2, 14.4, 14.7, 14.15 КоАП РФ.

В сфере защиты конкуренции случаи, когда возможно привлечение к административной ответственности лиц, работающих в юридическом лице или у индивидуального предпринимателя, но не наделенных организационно-распорядительными или административно-хозяйственными функциями, в нормах Особенной части КоАП РФ специально не установлены.

Согласно ч. 3 ст. 2.1 КоАП РФ в случае совершения юридическим лицом административного правонарушения и выявления конкретных должностных лиц, по вине которых административное правонарушение было совершено (ст. 2.4 КоАП РФ), допускается привлечение к административной ответственности по одной и той же норме как юридического лица, так и указанных должностных лиц. Такая позиция содержится в п. 15 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" <1>.

--------------------------------

<1> БВС РФ. 2005. N 6.

 

Вместе с тем привлечение и юридического лица, и должностного лица к ответственности за нарушение юридическим лицом норм антимонопольного законодательства является не правом, а обязанностью должностных лиц антимонопольных органов.

Основано данное мнение на норме ч. 3 ст. 2.1 КоАП РФ, согласно которой назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо. Равно как и привлечение к административной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо. При этом в соответствии со ст. 2.1 КоАП РФ юридическое лицо подлежит административной ответственности во всех случаях, когда при наличии возможности соблюдения установленных правил и норм оно не предпринимает всех мер по их соблюдению.

Понятие виновности должностных лиц намного сложнее, и чаще, чем привлечение к административной ответственности юридических лиц, возникают обстоятельства, которые могут привести к освобождению от административной ответственности должностных лиц.

Буквальное прочтение приведенной формулировки, содержащейся в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 5, приводит некоторых авторов к безосновательному выводу, что решение вопроса о возбуждении дел в отношении должностных лиц хозяйствующего субъекта может оставаться, как правило, "на усмотрение должностного лица соответствующего антимонопольного органа" и представляет "потенциальную возможность для коррупционной составляющей должностному лицу антимонопольного органа, которое может использовать неурегулированность вопроса об обязательности возбуждения дела в отношении должностного лица хозяйствующего субъекта в своих корыстных интересах" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Мартемьянов В. "Должностные" нарушения антимонопольного законодательства // Конкуренция и право. 2012. N 6. С. 47.

 

По мнению В. Мартемьянова, существует неопределенность в виновности конкретного должностного лица хозяйствующего субъекта в сфере защиты конкуренции, и в связи с указанной неопределенностью часто возникают вопросы:

- какое именно должностное лицо является нарушителем;

- можно ли привлечь к ответственности за правонарушения хозяйствующего субъекта несколько должностных лиц, если отдельные действия каждого из них повлекли наступление последствий в виде ограничения, недопущения или устранения конкуренции;

- возможно ли привлечение к административной ответственности генерального директора хозяйствующего субъекта, если нарушение антимонопольного законодательство совершено ответственным должностным лицом при недостаточном уровне контроля со стороны генерального директора.

В. Мартемьянов считает, что расширение круга лиц, которые могут быть привлечены к ответственности, не соответствует целям и принципам действующего законодательства <1> (при этом не указывая, каким), а также считает, что единоличный исполнительный орган хозяйствующего субъекта не всегда должен нести административную ответственность за любое нарушение возглавляемого юридического лица при намерении антимонопольного органа применить наказание в отношении его для обеспечения последующей дисквалификации или применения мер уголовного воздействия. Указанный автор считает, что в целях выяснения истинных причин допущенного хозяйствующим субъектом нарушения антимонопольный орган обязан досконально проанализировать учредительные документы и локальные нормативные акты организации, а также исследовать фактические обстоятельства, свидетельствующие о невыполнении либо ненадлежащем выполнении работниками хозяйствующего субъекта своих должностных обязанностей <2>. Однако автор не указывает, на каком этапе расследования нарушений в сфере защиты конкуренции это необходимо делать сотрудникам антимонопольных органов: в процессе рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства по гл. 9 Закона о защите конкуренции или при р<