Тема 6. Программирование бюджетного сектора

 

Статьи доходов бюджета

 

С макроэкономической точки зрения государственные расходы представляют собой государственный спрос, который является важнейшей составной частью совокупного спроса. Факт существова­ния дефицита бюджета может означать чрезмерный объем государственного спроса, который поглощает крупную долю внутреннего кредита, вытесняя тем самым частный сектор. Аналогичным образом избыток бюджета может озна­чать, что правительство оказывает сдер­живающее влияние на экономику, огра­ничивая бюджетный спрос.

Для прогнозирования изменения до­ходов от налогов необходимо, прежде всего, составить представление о раз­витии в будущем главных показате­лей налоговой системы.

• Налоговая база – стоимость или объем, на который накладывается налог. Наиболее часто налоговой базой является стоимостный объем продаж, прибыли, импорта или дохода. Важно провести различие между законодательно определенной и реально существующей налоговой базой. Даже если законодательно определено, что налоги должны взиматься со всех доходов, отдельными решениями могут быть предоставлены налоговые льготы и изъятия для отдельных предприятий, отраслей, регионов и т.п. Тогда реальная налоговая база окажется уже установленной законодательно.

• Налоговая ставка – определенный законом процент налоговой базы, изымаемый государством в бюджет в качестве налога. Если налог взимается с цены товара или услуги, то он считается адвалорным; если с объема – специфическим. Важно учитывать, что бюджетные поступления от специфических налогов не изменяются с ростом инфля­ции, тогда как от адвалорных растут па­раллельно ей. Поэтому бюджетные до­ходы от адвалорных налогов обычно растут значительно быстрее, чем от спе­цифических.

Изменение доходов бюджета в тече­ние определенного периода может стать результатом разнообразных причин, в числе которых наиболее существенны следующие:

• автоматические эффекты – не зависящие напрямую от правительства изменения в доходе вследствие изменения в налогооблагаемой базе, например, рост стоимости импорта ведет к росту доходов от импортных пошлин;

• дискреционные эффекты – напрямую зависящие от решений правительства изменения в доходе вследствие изменений в самой налоговой системе – изменение ставки налога, введение новых налогов, изменение широты охвата налога, улучшение собираемости налогов.

Исходя из того, какие именно эффек­ты – автоматические или дискрецион­ные или какая-либо их комбинация – преобладают в конкретной стране, про­гноз доходов бюджета может основы­ваться на концепции энергетичности или эластичности доходов.

Энергетичностъ доходов – отношение процентного роста налоговых поступлений Т к про­центному росту ВВП Y:

.                                                    (25)

Этот показатель определяет степень воздействия обоих – автоматических и дискреционных – эффектов на доходы бюджета. Если он больше единицы, то рост ВВП на единицу ведет к росту на­логовых поступлений более чем на еди­ницу, и, наоборот, если он меньше еди­ницы, то рост ВВП на единицу ведет к росту налоговых поступлений в бюджет менее чем на единицу. Рассчитывается на основе данных о реально собранных налогах и номинальном ВВП.

Эластичность доходов – отношение процентного роста налоговых поступлений отсутствии дискреционных эффектов Т _с к про­центному росту ВВП Y:

.                                                 (26)

Показатель эластичности измеряет воздействие только автоматических эф­фектов на доходы бюджета. Он рассчи­тывается исходя из предположения о том, что правительство не принимало каких-либо решений об изменении ста­вок налогов, введении новых налогов, включении новых субъектов налогооб­ложения в существующую налоговую структуру. Если эластичность принимается равной единице, то это означает, что бюджетные доходы должны расти тем же темпом, что и ВВП.

Концепция эластичности доходов бюджета близка к известной из общей макроэкономической теории концеп­ции эластичности цен на товары. Связь заключается в том, что чем менее элас­тичен спрос на конкретный товар, подлежащий налогообложению, тем больше можно собрать налогов при повышении ставки налога на этот товар, ибо потре­бители все равно будут покупать его, даже несмотря на возросшую цену. На­пример, одним из теоретических обо­снований увеличения налогов на ал­коголь и табак является очень низкая эластичность спроса на них по цене: сколько ни увеличивай цены, люди про­должают пить и курить. Если дискреци­онные меры повышают доходы бюджета, то энергетичность будет выше элас­тичности, и напротив, когда действия правительства сокращают доходы, энер­гетичность ниже эластичности. Соот­ветственно концепция эластичности должна, в основном, использоваться для прогнозирования базового сценария бюд­жетного баланса, а энергетичности – для прогноза воздействия на него дис­креционных мер, которые могло бы при­нять правительство.

Прогнозирование доходов от налогов заключается либо в эконометрической оценке функции зависимости налоговых поступлений от роста номинального ВВП, либо в максимальном дизагрегировании налогов на отдельные их типы и прогнозировании дохода от каждого типа налога отдельно. Например, до­ходы от импортных пошлин напрямую связаны с размерами импорта, и можно считать, что они будут расти в той же степени, в какой вырастет импорт.

Прогнозирование неналоговых по­ступлений обычно весьма трудно в связи с большой неопределенностью масштабов будущих поступлений от продаж основ­ных фондов, штрафов и предпринима­тельской деятельности правительства. Обычно оно основывается на здравом смысле, информации о намерениях пра­вительства по реализации своего имуще­ства и его приблизительной рыночной оценке, оценке роста поступлений от штрафов в зависимости от общей право­вой ситуации в стране. Другие простые способы прогнозирования заключаются в продлении прошлых трендов или пред­положении, что неналоговые поступле­ния будут расти пропорционально росту номинального ВВП.

Прогнозирование получения и предо­ставления грантов может основываться только на информации правительства о его намерении предоставить бюджетные гранты некоторым государствам или по­лучить их от других стран. Конечно, в расчет должна приниматься как бюджет­ная ситуация стран-доноров, которые традиционно предоставляют гранты, так и страны, их получающей. Если в стране-доноре экономическая ситуация ухудшается, вполне вероятно, что в бли­жайшем будущем получаемые от нее гранты будут меньше или их предостав­ление будет вообще приостановлено.

С другой стороны, если получающая страна укрепляет свой бюджет, возмож­но, что иностранные гранты вовсе не потребуются.

Статьи расходов бюджета

 

При прогнозировании статей расхо­дов, которое осуществляется по отдель­ным статьям, чаще всего используется не изощренная эконометрическая тех­ника, а весьма простые и очевидные взаимосвязи. Так, расходы на зарплату обычно зависят от изменения количе­ства государственных служащих, уровня оплаты труда каждой из их категорий и изменения (индексации) этого уровня по мере развития инфляции на основе су­ществующего законодательства. Расхо­ды на товары и услуги в целом зависят от темпа инфляции в стране, бюджетных механизмов ограничения роста рас­ходов. Платежи процентов по долгам определяются размером внешнего и внутреннего долга и про­центной ставкой. Субсидии и текущие переводы зависят от общей экономичес­кой ситуации в стране, уровня прибыль­ности предприятий и тенденций разви­тия безработицы, поскольку одной из разновидностей текущих переводов яв­ляется пособие по безработице. Необ­ходимо учитывать и демографические факторы, ибо от них зависят размеры расходов на выплаты стипендий и пен­сий. В большинстве случаев поста­тейный прогноз расходов необходимо скорректировать на те меры, которые собирается принять правительство для сдерживания расходов, например, для подавления инфляции или, наоборот, их роста, чтобы стимулировать экономический рост.

Рост расходов должен быть соизме­рим с ростом доходов. В противном слу­чае правительство вынуждено будет прини­мать меры по их ограничению.

Секвестирование расходов – ограничение бюд­жетных расходов размерами поступлений в бюджет от текущих доходов, внут­реннего и внешнего финансирования.

Своеобразный способ секвестирования расходов заключается в наращи­вании задолженности бюджета перед получателями бюджетных средств, в аккумулировании бюджетных неплате­жей, что было характерно для России в 1990-е гг.

В условиях высокой инфляции все статьи бюджета в целях обеспечения межвременной сопоставимости можно выражать как процент ВВП в текущих ценах.

Правиль­ные прогнозы инфляции и валютного курса являются важнейшей предпосыл­кой получения разумного прогноза рас­ходной части бюджета. В данных целях индекс потребительских цен считается наиболее подходящим индикатором инфляции. Валютный курс важен для правильной оценки стоимости грантов, которые фиксируются в бюджете в на­циональной валюте, но получаются и предоставляются чаще всего в иностран­ной, а также доходов от импортных пош­лин, которые накладываются на стои­мость товаров в национальной валюте, полученной в результате ее конверсии из иностранной валюты. Валютный курс критически влияет на правильность оценки централизованных закупок им­портных товаров, осуществляемых за счет бюджета, таких как нефть, зерно и пр., и расходов на обслуживание внеш­него долга. Нередко инвестиционные расходы правительства финансируются за счет внешних займов, которые полу­чаются в иностранной валюте, но долж­ны включаться в доходы бюджета в на­циональной валюте.

В целях международной сопоставимости российский бюджет представляется на консо­лидированной основе и объединяет бюджет центрального правительства, правительствен­ные фонды социального страхования, внебюджетные правительственные фонды.

Финансирующие статьи

 

Источниками прогноза внешнего фи­нансирования бюджета являются пра­вительственные планы получения ино­странных кредитов и предполагаемые выплаты по обслуживанию долга, которые обычно содержатся в кредитных соглашениях. Поступления и выплаты по кредитным соглашениям, отражае­мые в национальной валюте в бюджете на основе бюджетного года, должны со­гласовываться со статьей поступлений и выплат по кредитам в платежном балан­се, где они показываются в долларах на основе календарного года. Та часть внеш­них займов, которая используется для финансирования бюджетных расходов на приобретение иностранных товаров, удовлетворяет часть внутреннего спроса и не приводит к росту денежной массы. Финансирование дефицита за счет внутренних займов зависит от способности правительства размещать свои долговые ценные бумаги на внутреннем банковском и внебанковском рынках и обслуживать платежи по внутреннему долгу. Если спрос на долговые инстру­менты правительства в силу их высокой надежности велик и процентная ставка по ним, следовательно, ниже, чем по внешним кредитам, приоритет будет отдан внутреннему финансированию бюд­жета. Если же процент внутри страны, скорректированный на трансакционные издержки и рыночную оценку потенци­альных рисков, выше, чем за рубежом, то скорее всего открытая экономика бу­дет искать финансирование для бюдже­та на мировом рынке. Особое внимание при прогнозировании источников и мас­штабов финансирования бюджета необ­ходимо обратить на реальность прави­тельственных планов по обслуживанию внешнего и внутреннего долга. Возмож­на ситуация, что он вырастет настолько, что новые займы будут полностью поглощаться платежами по прошлым займам нечистое финансирование для бюджета окажется нулевым или даже отрицательным.

Очевидно, что спрос бюджета на день­ги для его финансирования неизбежно раздувает денежную массу и ведет к всплеску инфляции. Если этот спрос удовлетворяется за счет прямых креди­тов центрального банка, который для этого просто создает резервные деньги, то с макроэкономической точки зрения это наихудший способ финансирования дефицита, имеющий неизбежные ин­фляционные последствия. Заимствова­ние государством у банковской системы имеет несколько меньшее влияние на рост денежной массы, поскольку, отда­вая деньги государству, банки тем самым ограничивают средства, за счет которых они смогли бы предоставлять кредиты. Займы государства могут быть настоль­ко велики, что они вытеснят частный сектор с кредитного рынка, который не сможет конкурировать с бюджетом за ограниченную ликвидность, и подорвут тем самым потенциал экономического роста. Наименее болезненным способом финансирования дефицита является за­имствование средств у небанковской системы, что просто перераспределяет совокупный спрос от частного сектора к правительственному, но, по крайней мере, не увеличивает его. Поэтому при­оритетным направлением политики в области финансирования дефицита бюд­жета является его финансирование за счет государственных займов из небан­ковских источников – пенсионных фондов, страховых компаний, промыш­ленных предприятий, общественных организаций, частных лиц и пр.