Конституция как источник права недропользования

Конституция РФ, как основной закон, содержит основополагающие нормы и принципы, имеющие значения для всех отраслей права России. К числу наиболее значимых можно отнести следующие конституционные нормы.

В соответствии с ч. 1 ст. 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Тем самым в Конституции РФ подчеркивается, что недра и их ресурсы являются общественным достоянием.

Конституция РФ допускает возможность многообразия форм собственности на природные ресурсы: ч. ст. 9 гласит, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Несмотря на это законодательство о недрах устанавливает исключительную государственную форму собственности на недра и их ресурсы. Интересы же частных лиц (добывающих компаний) в использовании ресурсов недр обеспечиваются через институт права недропользования. Данное положение вещей можно объяснить тем, что в отличие от земли и большинства других природных ресурсов основной вид ресурсов недр – полезные ископаемые – являются вполне исчерпаемым ресурсом. Поэтому получение дохода от месторождения в полном объеме может быть обеспечено в рамках права пользования за относительно небольшой срок (2-3 десятилетия).

Часть 2 ст. 36 Конституции РФ устанавливает ограничения осуществления собственниками своих правомочий: «владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц». Это конституционное ограничение действует и в отношении государства как собственника недр.

Важнейшими для горного права являются нормы ст. 71 и 72 Конституции РФ, определяющие предметы исключительного ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Согласно ст. 71 в ведении Российской Федерации находятся следующие сферы общественной жизни:

д) федеральная государственная собственность и управление ею;

и) ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы;

н) определение статуса и защита территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации.

В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся:

в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

г) разграничение государственной собственности;

д) природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности;

к) законодательство о недрах;

м) защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей.

В соответствии со ст. 76 по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. В этом случает законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Данные конституционные нормы определяют систему законодательства о недрах, складывающуюся из федерального законодательства и законодательства субъектов РФ, и соотношение нормативных правовых актов различных уровней по юридической силе.

 Федеральное законодательство о недрах.

Базовым, системообразующим законом в области использования и охраны недр в настоящее время является Закон РФ «О недрах», принятый в 1992 г. Закон РФ «О недрах» закрепляет;

· основные принципы недропользования;

· право государственной собственности на недра;

· основные виды права недропользования;

· полномочия органов государственной власти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления в области недропользования;

· разрешительный порядок предоставления прав недропользования;

· единые правовые основания предоставления и прекращения прав недропользования и выдачи лицензий на всей территории Российской Федерации и ее континентальном шельфе;

· антимонопольные требования и государственные гарантии равного положения субъектов предпринимательской деятельности в качестве недропользователей;

· пределы гражданского оборота прав недропользования и запрет на гражданский оборот участков недр;

· основные требования по рациональному использованию и охране недр;

· систему платежей за недропользование.

За истекшее с 1992 г. время закон не раз подвергался изменениям и дополнениям (в 1995 г., 1999-2004 г.г.). В 1995 г. была закреплена государственная форма собственности на недра, установлен единый перечень оснований предоставления права пользования недрами и случаи перехода этого права к другому лицу; в 2000 г. этот перечень был расширен. В 2002 г. в связи с принятием гл. 26 Налогового кодекса РФ «Налог на добычу полезных ископаемых» значительному реформированию подверглась система платежей за пользование недрами. Последние, наиболее значительные, изменения в Закон «О недрах» были внесены в августе 2004 г., когда было подвергнуто ревизии содержание основополагающего принципа недропользования – принципа совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, согласно которому все юридически значимые решения принимались либо совместно федеральными и региональными органами государственной власти, либо по согласованию друг с другом. Согласно внесенным в закон поправкам органы государственной власти субъектов РФ отныне лишены возможности совместно с Российской Федерацией принимать следующие решения:

определять перечни участков недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях соглашений о разделе продукции;

придавать участкам недр статус объектов федерального значения;

устанавливать конкретные размеры регулярных платежей за пользование недрами;

осуществлять лицензирование видов деятельности, связанной с пользованием участками недр регионального и местного значения;

устанавливать предельные размеры участков недр, количество участков и предельные запасы полезных ископаемых, предоставляемых в пользование;

принимать решение о проведении конкурсов и аукционов на право пользования участками недр, определять их условия;

определять порядок и условия пользования недрами;

принимать решение о предоставлении права пользования участками недр, расположенных в пределах территории субъекта РФ. Влиять на принятие такого рода решений субъект РФ может лишь через своих представителей в аукционных и конкурсных комиссиях. Исключение составляют участки недр, содержащие месторождения общераспространенных полезных ископаемых, или участи недр местного значения, распоряжение ими, как и раньше, осуществляет орган исполнительной власти субъекта РФ.

Таким образом, произошла значительная централизация управления государственным фондом недр на федеральном уровне.

Несмотря на значительные изменения и дополнения действующий Закон РФ «О недрах по-прежнему имеет ряд значительных правовых пробелов в урегулировании отношений недропользования. В частности, специалисты указывают на отсутствие в Законе условий промышленной эксплуатации недр, требований по стандартизации проведения горных работ, квалификационных требований к претендентам на право пользование недрами, норм, позволяющих координировать деятельность различных недропользователей при разработке одного месторождения[1]. Закон «О недрах» до сих пор недостаточно учитывает положения нового гражданского законодательства, не определяет пределы гражданско-правового регулирования отношений недропользования, остаются неурегулированными договорные отношения междунедропользователей и государством.

Помимо Закона РФ «О недрах» важнейшими федеральными законами в сфере недропользования, формирующими систему горного законодательства являются следующие:

· Положение о порядке лицензирования пользования недрами, утвержденное Постановлением Верховного Совета РФ от 15 июля 1992 г. – устанавливает механизм предоставления лицензий на право пользования недрами, включая публикацию в печати информации о конкурсах и аукционах, порядок проведения конкурсов и аукционов, выдачу и регистрацию лицензий. В настоящее время действует в части.не противоречащей Закону РФ «О недрах».

· Федеральный закон «О соглашениях о разделе продукции» от 30 декабря 1995 г. (в ред. Федеральных законов от 07.01.1999 N 19-ФЗ, от 18.06.2001 N 75-ФЗ, от 06.06.2003 N 65-ФЗ, от 29.06.2004 N 58-ФЗ) - регулирует отношения, возникающие в процессе заключения, исполнения и прекращения соглашений о разделе продукции, и определяет основные правовые условия таких соглашений.

· Федеральный закон «О континентальном шельфе Российской Федерации» от 30 ноября 1995 г.(в ред. Федеральных законов от 10.02.1999 N 32-ФЗ, от 08.08.2001 N 126-ФЗ, от 22.04.2003 N 50-ФЗ, от 30.06.2003 N 86-ФЗ, от 11.11.2003 N 148-ФЗ) - определяет статус континентального шельфа Российской Федерации, суверенные права и юрисдикцию Российской Федерации на ее континентальном шельфе и их осуществление, порядок изучения, разведки и разработки минеральных ресурсов континентального шельфа.

· Федеральный закон «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне» от 31 июля 1998 г. (в ред. Федеральных законов от 22.04.2003 N 49-ФЗ, от 30.06.2003 N 86-ФЗ, от 11.11.2003 N 148-ФЗ) – регулирует исследование, разведку и охрану природных ресурсов этих территорий.

· Федеральный закон «О газоснабжении в Российской Федерации» от 30 марта 1999 г. - определяет статус Единой системы газоснабжения РФ, включая вопросы акционирования, антимонопольного регулирования, тарифной политики, строительства газопроводов.

· Федеральный закон «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» от 26 марта 1998 года (в ред. Федеральных законов от 31.03.1999 N 66-ФЗ,от 10.01.2002 N 5-ФЗ, от 10.01.2003 N 15-ФЗ) - устанавливает правовые основы регулирования отношений, возникающих в области геологического изучения и разведки месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней, их добычи, производства, использования и обращения (гражданского оборота).

В развитие указанных федеральных законов принят целый ряд подзаконных нормативных правовых актов.

Помимо горного законодательства отношения в области использования и охраны недр также регулируются нормативно-правовыми актами иных отраслей законодательства: налогового, бюджетного, уголовного административного.

· Налоговый кодекс РФ определяет основания и порядок взимания налога на добычу полезных ископаемых, а также особенности налогообложения при реализации соглашений о разделе продукции.

· Бюджетный кодекс РФ и федеральные законы о федеральном бюджете на очередной год определяют пропорции распределения налогов и платежей, взимаемых с недропользователей, между бюджетами различных уровней.

· Уголовный кодекс РФ и Кодекс об административных правонарушениях РФ устанавливают, соответственно, уголовную и административную ответственность за нарушения законодательства о недрах.

7. Общая характеристика нормативных правовых актов субъектов федерации и органов местного самоуправления.