Финансирование предприятий городского хозяйства в ходе реформы

ЖКХ

Концепция реформы ЖКХ РФ, как отмечалось, определила комплекс мер,

направленных на переход ЖКХ в режим безубыточного функционирования

путем ликвидации перекрестного субсидирования, поэтапного повышения

платежей населения за ЖКУ при обеспечении мер по снижению издержек

предприятий и социальной защите малоимущих категорий населения на период

до 2003 г.

Этот период поэтапного перехода платежей населения за ЖКУ на 100%

продлен до 2008 г.

Окончательно проблема с полной оплатой населением услуг ЖКХ

узаконена Постановлением Правительства РФ «О совершенствовании системы

оплаты жилья и коммунальных услуг и мерах по социальной защите

населения» от 2 августа 1999 г. №887.

Что касается городских (муниципальных) властей, то им полностью

передаются вопросы инженерного обустройства жилищного фонда,

капитального ремонта, модернизации и предоставления гражданам жилья.

На федеральном уровне будут устанавливаться только минимальные

государственные социальные стандарты, в том числе и по жилищно-

коммунальному обслуживанию, ниже которых оказание услуг ЖКХ для

населения недопустимо.

92

Ключевым звеном экономических реформ ЖКХ является создание

законодательной и нормативно-методической базы функционирования

предприятий в городском хозяйстве на принципах самофинансирования (без

прямых бюджетных дотаций).

Изменение источников финансирования услуг ЖКХ в ходе реформы.

Представим динамику происходящих изменений в сфере финансирования

(оплаты) услуг ЖКХ в виде диаграммы (рис. 4), на которой

D1=D2=Di=OiAi + AiBi + BiCi + CiFi + FiEi + EiJi,

где i – переменная по годам переходного периода.

Значения суммарной величины доходов D1 в 1996 г. и D2 в 2003 г.

принимаются равными. При этом учитывается возможный рост розничных цен

на продукцию, сырье и материалы, с одной стороны, и снижение издержек

предприятий городского хозяйства за счет реализации основных элементов

реформы ЖКХ – с другой.

Диаграмма построена на основе сложившегося соотношения объема

потребления жилищно-коммунальных услуг и установившихся объемов

финансирования между населением и организациями в соотношении 6:4 на

момент активной реализации реформы. Таким образом, по оси ординат

откладываем доходы ЖКХ, формирующиеся в 1996 г. за счет следующих

источников:

ОА – платежи организаций (предприятий), в том числе бюджетной

сферы – (около 37 – 40 %);

АВ – средства перекрестного субсидирования, которые оплачивались

этими организациями, материального производства путем завышения тарифов

на потребляемые и коммунальные услуги (до 15%);

ВCF – бюджетное финансирование, компенсирующее:

разницу в тарифах, устанавливаемых для населения и фактической

стоимостью поставляемых услуг (около 20%);

93

льготы, предоставляемые предприятиями ЖКХ населению в соответствии

с действующим законодательством (около 7%);

FЕ – платежи населения за услуги ЖКХ (в среднем около 16-20% с учетом

предоставленных льгот);

ЕJ – субсидии (компенсации), %, по оплате жилья и коммунальных услуг

малоимущими категориями граждан (~1%).

Несомненно, указанные параметры будут разными для каждого отдельно

взятого муниципального образования. При этом важное значение будут играть

административно-территориальные, производственно-экономические, геогра-

фические, климатические, демографические и другие факторы, характе-

ризующие основу гражданских и социально-политических отношений в данном

городе (населенном пункте). В данном примере рассматриваются

среднероссийские значения указанных параметров, приведенных в материалах

Госкомстата России.

В 1996 г. платежи потребителей предприятиям ЖКУ (ОА и FЕ) за

потребленные услуги составляют в среднем не многим более 50% от затрат.

Остальные средства должны были поступать предприятиям ЖКХ за счет

местного бюджета (ВСF; ЕJ), что составляло 40-50% муниципальных бюджетов

и за счет ведения перекрестного субсидирования (АВ) предприятий городской

экономики.

Рис. 4. Диаграмма изменения доходов предприятий городского

хозяйства в ходе реформы

94

Для более полного понимания механизма формирования доходной части

предприятий ЖКХ рассмотрим особенности поступления финансовых средств

по каждому из источников.

Платежи организаций и перекрестное субсидирование. Эта группа

потребителей коммунальных услуг может быть сгруппирована по трем

основным признакам:

• промышленная группа потребителей (промышленность, торговля,

малый бизнес и др.);

• сельскохозяйственные потребители;

• потребители бюджетной сферы, которые в свою очередь условно

могут быть подразделены на организации бюджетной сферы местного,

регионального и федерального значения.

Рассмотрим каждую из групп.

1. Промышленная группа потребителей. Наиболее стабильной по-

требительницей и плательщицей ЖКУ, без сомнения, необходимо считать эту

группу, которая даже в условиях экономического кризиса остается надежным

партнером коммунальных предприятий, предлагая при отсутствии «живых

денег» бартерные или зачетные (вексельные) варианты расчетов за

потребленные ресурсы. Партнерские отношения пока сохраняются здесь при

заведомо завышенном тарифе на коммунальные услуги вследствие пере-

крестного субсидирования, ухудшающем хозяйственно-финансовую

деятельность этих предприятий.

При этом государство, региональные и местные власти заинтересованы в

развитии производственного потенциала, росте объема валового национального

и регионального продукта. В этой ситуации ликвидация перекрестного

субсидирования ведет к уменьшению финансовой нагрузки на предприятия и

способствует их развитию. Сохранение и тем более усиление перекрестного

субсидирования подрывает конкурентоспособность местных (отечественных)

95

предприятий и в конечном результате приводит к нерентабельности

производства.

Кроме того, нельзя считать, что при перекрестном субсидировании

бюджетные расходы на ЖКХ в сопоставимом объеме переложены на

хозяйственные субъекты городской экономики. Этот процесс ведет не только к

косвенным, но и прямым потерям бюджетных средств.

Прямые потери – это налоги, не собранные из-за уменьшения прибыли

предприятий. При затратном формировании стоимости услуг ЖКХ

(себестоимость плюс рентабельность), которое сегодня часто используется при

формировании муниципального заказа, к размеру перекрестного

субсидирования добавляется величина рентабельности и соответствующих

налогов.

Известны случаи, когда потери бюджета из-за этого больше, чем величина

уменьшения дотаций на ЖКХ за счет введения перекрестного субсидирования.

Большое значение имеют и косвенные потери. Перекрестное

субсидирование уменьшает зарплату, доходы населения, что в свою очередь

ведет к невозможности повышения тарифов для населения за ЖКУ.

Поэтому ликвидация перекрестного субсидирования на конечном этапе

рассматриваемого периода (2003 г.), когда АВ = 0 (см. рис. 4), является одной

из основных задач, направленных на успешную реализацию реформы в

жилищно-коммунальном секторе городской экономики.

2. Сельскохозяйственные потребители. Сельскохозяйственные орга-

низации потребляют, как правило, коммунальные услуги по льготным тарифам

или тарифам, соответствующим затратам коммунальных предприятий. Расчеты

за потребленные ресурсы осуществляются, как правило, по бартерно-зачетной

схеме. «Живых денег», за редким исключением, от сельхозпроизводителей не

поступает. Источником покрытия выпадающих доходов при предоставлении

коммунальных услуг сельхозпроизводителям по льготным тарифам является

перекрестное субсидирование.

96

3. Потребители бюджетной сферы.

a. Бюджетные организации местного значения (учреждения

образования, культуры, здравоохранения, правопорядка и др.).

Финансирование коммунальных расходов этих организаций

предусматривается в финансовом плане организации; источником покрытия

этих расходов, по существу, является местный бюджет. При сегодняшней

экономической ситуации для большей части муниципальных бюджетов это, как

правило, неисполняемая статья финансового плана. В условиях невозможности

отключения этих объектов коммунального обслуживания по правовым и

нравственно-этическим нормам поставка услуг этим потребителям

осуществляется без полной их оплаты. Здесь также имеет место зачетная схема

погашения долгов, администрацией за организации бюджетной сферы перед

коммунальными предприятиями за потребленные ими коммунальные услуги.

b. Бюджетные организации федерального значения (учреждения

Минобороны России, МВД России, Минюст России и другие федеральные

органы), финансирование коммунальных расходов которых осуществляется из

федерального бюджета.

Как показывает опыт последних лет, расчеты за потребленные этими

учреждениями и организациями коммунальные ресурсы зависят от многих

факторов, количество которых множится по мере прохождения средств из

федерального центра к конкретной организации ЖКХ. Кроме того, в условиях

тотального неисполнения договорных обязательств традиционно сохраняется

остаточный принцип финансирования министерствами и ведомствами

потребляемых подведомственными организациями ЖКУ.

Возможность взаимозачета здесь более затруднена, так как задействованы

федеральные финансовые органы, и по этой причине долги этих организаций,

по существу, являются невозвратными уже на протяжении многих лет. Во

многих случаях эти долги являются причиной возбуждения дел о

несостоятельности и банкротстве коммунальных предприятий на местах.

97

Таким образом, рассматривая платежи организаций в качестве одного из

источников функционирования предприятий ЖКХ, следует констатировать, что

в условиях переходной экономики, когда еще продолжают действовать

административные механизмы управления хозяйственно-финансовой

деятельностью, промышленная группа потребителей создает много

финансовых проблем для коммунальных предприятий и муниципальных

властей по обеспечению устойчивого функционирования систем инженерной

инфраструктуры городов и населенных пунктов. Причина этого – недостаточно

полное правовое обеспечение регулирования хозяйственно-финансовых,

договорных, претензионно-исковых, судебных и других правоотношений в

сфере производства и потребления услуг ЖКХ.

Объемы потребляемых этими потребителями коммунальных услуг, по всей

видимости, будут сохраняться устойчивыми еще долго. В рамках

рассматриваемой нами модели с учетом принятых допущений, а также

изменения количества организаций в каждой из подгрупп (уменьшения числа

крупных потребителей и увеличения числа предприятий малого бизнеса),

частичной коммерциализации бюджетной сферы (здравоохранения,

образования), и усиления роли учета потребляемых ресурсов, использования

альтернативных источников ресурсоснабжения объем финансирования на

конечном этапе рассматриваемого периода (2003 г.), ОiАi-при построении

диаграммы принимается равным ОА (см. рис. 4).

Более того, необходимо отметить, что проводимое упорядочение

законодательной базы и организационно-экономических механизмов

взаимоотношений в сфере производства и потребления ЖКУ позволит к концу

рассматриваемого периода повысить дисциплину исполнения договорных

отношений по поставке потребителям коммунальных услуг, в том числе по их

оплате «живыми деньгами» в установленных объемах и в установленные сроки.

В перспективе настанет время, когда судебный иск коммунального

предприятия к местной администрации за неисполнение договорных

98

обязательств по финансированию поставленных коммунальных услуг для

льготных и бюджетных потребителей и положительное решение суда по

данному вопросу не будут заканчиваться решением администрации о

расформировании коммунального предприятия.

4. Платежи населения. Хотя доля оплаты потребляемых населением

услуг ЖКХ в рассматриваемый период (1996 г.) составляла около 20% от затрат

на их производство с учетом предоставленных населению льгот, эта

составляющая функционирования жилищно-коммунальной сферы продолжала

оставаться наиболее устойчивым источником финансирования производителей

ЖКУ. Собираемость платежей за жилье и коммунальные услуги от населения

составляет 80% (и это в условиях, когда жилищно-коммунальное обслуживание

не всегда удовлетворяет предъявляемым параметрам качества, а правовая база

взаимоотношений между населением и организациями, осуществляющими

жилищно-коммунальное обслуживание, только формируется в виде договоров

найма, договоров технического обслуживания жилья, а в отдельных регионах и

договоров на поставку коммунальных услуг).

В соответствии с действующими нормативно-правовыми актами

осуществляется поэтапное повышение уровня оплаты населением жилья и

коммунальных услуг по годам переходного периода: 1997 г. – 35% от затрат,

1998 г. – 50%, 1999 г. – 60%, 2000 г. – 70%, 2001 г. – 80%, 2002 г. – 90%.

В 2003 г. – переход к полной оплате населением издержек по производству

жилищно-коммунальных услуг с учетом капитального ремонта и без учета

страхования жилья. В то же время, как отмечалось, в рамках реформы ЖКХ

должны осуществляться мероприятия организационно-правового и техни-

ческого характера, направленные на снижение затрат предприятий,

производящих услуги ЖКХ, и создаваться механизмы социальной защиты

населения при введении новой системы оплаты жилья и коммунальных услуг.

Таким образом, величина платежей населения в доходах ЖКХ,

составляющая на начальном этапе рассматриваемого периода (FЕ на рис. 4)

99

около 20%, трансформируется на конечном этапе реформ в полную оплату

гражданами (за исключением малоимущих категорий населения) потребляемых

ЖКУ. При этом меняется и уровень социальной защиты населения. Если на

начальном этапе уровень субсидируемого населения составляет на диаграмме

около 1% (величина BJ), то при переходе на 100% оплату услуг ЖКХ

населением субсидии должны будут получать около 25% населения (величина

ЕJ), проживающего в государственном и муниципальном жилищном фонде.

На рис. 5 в качестве примера представлен график платежеспособной

возможности населения за жилье и коммунальные услуги [17].

Рис. 5.

Платежеспособность населения за ЖКУ:

1 – субсидии населению на оплату ЖКУ;

2 – фактическая оплата ЖКУ населением;

3 – доходы на оплату ЖКУ

Дотации и льготы населению

Одной из задач реформы ЖКХ является ликвидация механизма прямого

бюджетного дотирования предприятий ЖКХ, как одной из самых

неэффективных форм финансирования, и перехода к адресной социальной

защите населения через программу жилищных субсидий.

100

Для наглядности восприятия вернемся к графику платежеспособности.

При установленном федеральным стандартом уровне оплаты услуг населением

в размере 50% величина дотаций ЖКХ будет обозначена на рис. 5

прямоугольником ЕFHJ. Бюджет дотирует и малоимущее население (область

АВСDЕ) и граждан с высокими доходами (область DGHJ).

Обращаясь к рис. 5, мы видим, что население с доходами от 100 до

300 руб. оплачивает ЖКУ в пределах 18% от совокупного дохода; от 300 до

450 руб. – 0,5% от минимальной заработной платы (в соответствии со ст. 15

Закона Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной

политики»); от 450 до 950 руб. – вновь 18%; остальное население с доходами

более 950 руб. может оплачивать полную стоимость потребляемых ими услуг

ЖКХ, так как для них эта величина значительно ниже установленной доли

расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном

доходе.

Рассматривая нынешнюю структуру дотаций из бюджета необходимо

отметить, что помимо разницы в тарифах за услуги ЖКХ, отпускаемые

населению предприятиями, зачастую компенсировались убытки, возникающие

от нерадивой хозяйственно-финансовой деятельности (хронические неплатежи

низкодоходных и неблагополучных семей, расходы на эксплуатацию

пустующего по вине городской администрации жилья, расходы по ликвидации

аварийных и непредвиденных обстоятельств), а также льготы, предоставляемые

населению по оплате жилья и коммунальных услуг.

В современных рыночных условиях хозяйствования ликвидация

дотирования тарифов для населения и бесхозяйственности совершенно

справедлива. Организационно-правовые и экономические механизмы,

необходимые для реализации этой задачи включают:

• образование новых структур по управлению жилищным фондом;

• формирование договорных отношений на предоставление и

потребление ЖКУ;

101

• создание конкурентной среды в сфере производства услуг ЖКХ,

переход на конкурсный отбор подрядчиков в этом секторе городской

экономики и др.

При этом предполагается, что величина дотаций на начальном этапе

переходного периода (BC, см. рис. 4), составляющая в структуре источников

доходов ЖКХ в среднем по России около 20%, в ходе поэтапного перехода

населения к полной оплате услуг ЖКХ на конечном этапе реформ должна быть

сведена к нулю (величина BC=0, см. рис. 4).

Для этого уже в период активного реформирования системы оплаты ЖКУ

необходимо скорректировать подходы к оплате жилья и коммунальных услуг

населением, принятые на начальном этапе реформы. Критерием оценки

платежеспособной возможности населения должен служить исключительно

федеральный стандарт доли собственных расходов граждан на оплату ЖКУ в

совокупном доходе семьи. Федеральный стандарт уровня оплаты ЖКУ от

затрат необходимо использовать только для межбюджетных отношений в ходе

определения величины трансфертов регионам из Федерального фонда

финансовой поддержки регионов. При реализации такого подхода дотации

предприятиям ЖКХ ликвидируются полностью как институт финансовых

отношений.

В то же время появляются дополнительные затраты бюджета по

предоставлению субсидий нуждающимся гражданам (область DEFG) и

дополнительно собранные финансовые средства с населения (область DGHJ на

рис. 5). Безусловно, потребуется слаженная работа служб жилищных субсидий,

администрации и предприятий ЖКХ по реализации нового экономического

механизма в сфере производства, потребления и оплаты услуг ЖКХ на основе

взаимной выгоды, обязательств и ответственности сторон. Но главное в том,

что это обеспечит заявительный порядок расходования бюджетных средств

через программу жилищных субсидий, повысит качество жилищно-

коммунального обслуживания населения.

102

Что касается льгот, то эта проблема будет решаться путем изменения

механизма их предоставления. Льготы будут подразделены на категории:

федеральные, государственные субъектов Федерации и муниципальные.

Прекратится практика обращений за предоставлением льгот в жилищные

организации (ЖЭК), которая отомрет вместе с этими архаичными структурами

эпохи административных методов управления в жилищной сфере. На их смену

приходят компании по управлению жильем, товарищества собственников

жилья.

Впредь все категории населения будут рассчитываться за потребляемые

услуги ЖКХ с домовладельцами и коммунальными организациями в полном

размере без учета льгот.

Льготы гражданам будут предоставляться в зависимости от категории

льготников по месту работы или в организациях социальной защиты на местах

соответственно за счет федерального, регионального или муниципального

бюджетов. Поэтому, хотя в структуре источников доходов на конечном этапе

переходного периода (2003 г.) величина С'F' = 0 (см. рис. 4), тем не менее

опосредованно в муниципальном бюджете средства для предоставления льгот

населению будут предусмотрены по другой (социальной) статье расходов и в

значительно меньшем количестве.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Каковы основные направления Концепции реформы жилищно-ком-

мунального хозяйства?

2. Назовите федеральный стандарт социальной нормы жилья.

3. Каковы основные положения новой государственной ценовой политики в

жилищно-коммунальном хозяйстве?

4. Поясните диаграмму изменения доходов предприятий городского

хозяйства в соответствии с Концепцией реформы ЖКХ.

103

5. Ознакомьтесь с методикой расчета величины компенсаций (субсидий) на

оплату ЖКУ населением и выполните самостоятельно один из вариантов

заданий представленных в приложении.

Тест