Доктрина суверенитета Парламента и судебное правотворчество в Великобритании

 

1. Среди множества существующих ныне в Великобритании политико-правовых традиций, обычаев и доктрин доктрина суверенитета Парламента является одной из наиболее древних. По свидетельству историков и специалистов*(964) в области конституционного права Великобритании она появилась еще во время Славной революции 1688 г. вместе с Парламентом, "провозгласившим себя высшим органом государства" и назвавшим себя "суверенным", и продолжает существовать и использоваться в определенной мере до сих пор.

Противники этой доктрины, как и самого суверенитета Парламента, рассматривают ее не иначе как только "дань славному историческому прошлому" Англии и, соответственно, именуют ее "безнадежно устаревшей" в настоящее время, "архаичной" и "ортодоксальной Вестминстерской конституционной теорией"*(965).

В то же время сторонники данной доктрины и суверенитета Парламента, напротив, рассматривают ее как жизнеспособную и жизнедеятельную доктрину, самодостаточность которой доказана более чем трехсотлетней историей и сложившейся традицией существования парламентского суверенитета, "которым не так просто и легко преодолеть"*(966).

Различное отношение к доктрине суверенитета Парламента и разноречивые ее оценки являются вполне естественными и понятными, также как и остающиеся в ней спорные положения, имея в виду всю сложность и противоречивость как самой теории - всего того, что составляет сущность и содержание суверенитета Парламента.

Однако бесспорным при этом остается тот факт, что, несмотря на традиционным, направленным против доктрины суверенитета Парламента с момента ее возникновения критический настрой, она тем не менее не только существует как историческая реликвия, но и активно функционирует.

Бесспорным остается также и обстоятельство, что в юридическом и социально-политическом плане данная доктрина "как общепризнанно" изначально строилась и продолжает функционировать на основе исходные положений и постулатов, находящихся в остром противоречии ("конфронтации") с развивающимися параллельно с ней идеями "верховенства" в Великобритании судебной власти*(967).

Исторически, прямо или косвенно, вплоть до наших дней, основная цель и кредо доктрины суверенитета Парламента, настойчиво добивавшегося, а добившись, стремившегося удержать неоспоримые прерогативы и монополию на правотворчество в стране, были направлены если не на полное вытеснение судов из сферы правотворчества, то, по крайней мере, на значительное ограничение их правотворческой деятельности*(968).

2. Об этом свидетельствуют многие источники, но основными из них являются сама суть и содержание данной доктрины.

Следует оговориться, что в английской юридической литературе нет единого мнения по вопросу о том, что собой представляет доктрина парламентского суверенитета, каковы ее суть и содержание. Существует несколько, в той или иной степени отличающихся друг от друга вариантов ее понимания и толкования.

Так, если одни авторы суть и содержание данной доктрины сводят в конечном счете к таким двум "показателям", как возможность и способность Парламента принимать законодательные акты "по любому вопросу" и невозможность их отмены никаким другим "публичным органом", кроме самого Парламента*(969), то другие ученые смотрят гораздо шире на эту проблему.

Суть и содержание суверенитета Парламента и, соответственно, отражающей их доктрины, эти авторы усматривают не только в возможности и способности высшего законодательного органа страны принимать любой, "непреодолимый" никаким другим "публичным органом" законодательным акт, но и в ряде иных соотносящихся с такого рода полномочиями Парламента требований и положений*(970).

В их числе требования и положения, касающиеся: а) возможности Парламента не только принимать такой новым законодательным акт, "принятие которого ему кажется в настоящее время необходимым", но и в случае необходимости свободно возвращаться к нему в целях его последующей доработки или же радикальной переработки; б) способность издаваемых Парламентом статутов свободно, в случае возникновения противоречий между ними, с одной стороны, и судебными прецедентами, с другой, преодолевать последние; в) возможность каждого последующего состава Парламента издавать "свои собственные" законы даже в том случае, если они вступают в противоречие с законами, принятыми его предыдущим составом. "Никакой действующий Парламент не может принимать акты, ограничивающие законодательную или любую иную деятельность будущего Парламента"; и г) необходимости и обязательности судов строго "придерживаться" и применять "статутное право, независимо от того, как они его воспринимают и толкуют"*(971).

Кроме названный, есть и другие, в той или иной мере отличающиеся друг от друга представления о парламентском суверенитете и о его доктрине.

В ряде исследований, например, наряду с такими компонентами суверенитета Парламента и его доктрины, как "непреодолимость" парламентских статутов и полномочие Парламента принимать их "по любому вопросу", особое внимание акцентируется также от обратного - на праве Парламента не принимать законодательные акты "по любому вопросу"; на недопустимость "игнорирования" любым государственным органом или должностным лицом законодательный актов, исходящих от Парламента; на "абсолютной обязательности для всех граждан и судов" их строгого исполнения; и т.д.*(972)

При этом в данный, равно как и в других, исследованиях сути и содержания суверенности парламента, авторы, независимо от их позиций и восприятия данной политико-правовой материи, широко используют один и тот же, весьма традиционный для западной юридической науки методологический подход и, в конечном счете, одни и те же тезисы и постулаты.

Суть используемого в процессе изучения парламентского суверенитета методологического подхода заключается в том, что исследуемым материал рассматривается последовательно не в одном каком-либо отдельно взятом аспекте, затем в другом и так далее, а сразу в нескольких, переплетающихся между собой и дополняющих друг друга аспектах, таких, в частности, как институциональным, функциональный и нормативно-правовой (rule - based sovereignty)*(973).

Что же касается используемых при изучении суверенитета Парламента и формировании его доктрины тезисов и постулатов, то, как показывает анализ соответствующих научный источников, все они сводятся, в конечном счете, к одному и тому же, а именно - к непререкаемой монополии правотворческой деятельности Парламента со всеми вытекающими отсюда последствиями и к "вытеснению" из этой сферы или значительному ограничению всех других государственный органов и в первую очередь судов.

3. На протяжении всей истории существования и функционирования общего права в Англии имело и имеет место соперничество в правотворческой сфере деятельности Парламента и Суда. Здесь всегда стоял и продолжает стоять вопрос, как отмечают исследователи, "выбора между верховенством Парламента, с одной стороны, и верховенством судебной власти, с другой"*(974); вопрос "выбора" между монополией в правотворческой сфере Парламента и непререкаемой юридической силой издаваемых им статутов, в том числе и по отношению к судебным прецедентам, с одной стороны, и активным участием в правотворческой деятельности судов с их претензией, по крайней мере, на одинаковую юридическую силу с парламентскими статутами, формируемые ими прецедентов, с другой стороны*(975).

Изначально доктрине суверенитета Парламента в Англии и издаваемым им статутов противопоставлялись идеи чистоты и в определенной мере (на отдельные стадиях развития государственно-правовой системы Великобритании) даже "верховенства" исходящих от судебной власти актов. В более поздний период, включая современным, доктрине суверенитета Парламента в правотворческой сфере противопоставляется в определенной степени сформировавшаяся доктрина суверенитета Суда*(976).

Представляется вполне понятным, что термину и понятию "суверенитет" применительно к Парламенту и Суду придается несколько иной смысл, чем это принято в нашей отечественной юридической науке и в международном праве*(977). В данном случае "суверенитет" ассоциируется и в значительной степени отождествляется с прерогативами Парламента и Суда, с их "верховными" полномочиями, а также с высшей юридической силой принимаемых ими актов.

Однако тем не менее этот термин и понятие оказались востребованными не только в их обычном, общепринятом смысле, применительно к государству, нации и народу, но и - к отдельным государственно-правовым институтам, таким, в частности, как британский Парламент и Суд.

Оперируя доктринами суверенитета Парламента и Суда, каждая из сторон, разделяющая ту или иную позицию, предлагает и широко использует значительный набор наиболее убедительные, с ее точки зрения, аргументов.

Основными аргументами сторонников доктрины суверенитета Парламента, "верховенства" его власти и доминирующего положения его в правотворческой сфере являются преимущественно ссылки на многовековые традиции существования и "успешного" функционирования Парламента Великобритании, его выборность, периодическая сменяемость состава, широкая доступность, представительный характер, демократичность*(978).

Среди аргументов противников верховенства Парламента и, соответственно, - сторонников доктрины суверенитета Суда и его верховенства в правотворческой сфере, стремящихся доказать, что "верховенство Парламента не имеет никакой ни логической, ни даже практической необходимости"*(979), выделяются, во-первых, такие, которые апеллируют, как и у сторонников доктрины суверенитета Парламента, к "славной истории" многовекового существования и активного функционирования судов в правотворческой сфере, к сложившимся традициям*(980).

Определяя "судебное верховенство" как такой "конституционным порядок", при котором судейство (суд, судебная система), а не законодатель (legislature) обладает властью (полномочиями) "определять в конечном счете, в соответствии с фундаментальными принципами, что является правом, а что не является таковым"*(981), авторы - сторонники идей доминирования судебной власти в государственно-правовом механизме Великобритании вполне резонно замечают, что английское право - это "в основном не что иное, как судейское право"*(982).

Во-вторых, в качестве аргументов в пользу "верховенства" судов указывается на творческий и весьма динамичный характер судейского права по сравнению со статутным, "парламентским" правом.

В отличие от "парламентского законодательства", склонного, в силу своей природы и характера, к консерватизму и выступающего в виде совокупности "чисто волевых актов", судейское право проявляется, по мнению исследователей, как более творческое и более жизненное право.

Суды и судьи не создают его и не изменяют свои правовые предписания произвольно, правовым порядком. Они "не делают свое право механически, как Парламент свои статуты", а "ищут его в конкретный жизненные обстоятельствах и в людях", с "изменением которые меняется и право"*(983).

Рассматривая "парламентское", "чисто волевое" право как позитивистское право, которому "вместе с естественным правом противостоит судейское право", некоторые исследователи a priori исходят из того, что там, где существуют пробелы в праве или "отсутствуют четкие правила поведения", Суд непременно должен действовать как высшая законодательная власть, формирующая при этом свое более динамичное и более жизненное по сравнению со статутным право*(984).

В-третьих, в качестве одного из аргументов в пользу доктрины суверенитета Суда и, соответственно, его "верховенства" в правотворческой сфере Великобритании, в юридической литературе последних лет используется утверждение о том, что только Суд, а никакой другой государственным орган, включая Парламент, способен по-настоящему защитить права и свободы граждан.

В то время как законодатель, отмечают английские теоретики права, обладает огромной властью и возможностями "в решении социальные, экономических и политических проблем, суды и судьи имеют не меньшие возможности в решении вопросов, касающихся защиты прав и свобод человека"*(985).

Разумеется, поясняют исследователи, законодатель в лице Парламента никогда не оставался и не остается в стороне от решения этих вопросов. Но может ли он и должен ли он, в особенности после принятия в 1998 г. в Великобритании закона о правах человека, значительно расширившего полномочия Суда в этой сфере и его контрольные функции в отношении законодательной деятельности и актов Парламента, специально заниматься вопросами защиты права и свобод граждан?

Ответ на этот вопрос, замечают теоретики права и практики, зависит от того, что следует понимать под "защитой прав человека"*(986). Из договоров Великобритании с Европейским союзом, касающихся прав человека, также как из Закона о правах человека 1998 г. вовсе не следует, считают они, что британский Парламент имеет юридические обязанности в этой области. Эти обязанности носят исключительно политический характер и обусловлены "только благоразумием" членов Парламента*(987).

К тому же оговариваются при этом, что Парламент имеет весьма ограниченные возможности для успешного решения данного вопроса. Реальная защита прав человека - это дело не только и даже не столько одного Парламента, сколько "всех публичные служб", должностные лиц и, в особенности, судов*(988). Вопросы прав, свобод и обязанностей граждан - "это прежде всего дело судебного предопределения"*(989).

И в-четвертых, в качестве аргумента, призванного, с одной стороны, подтвердить правомерность существования такого явления и понятия, как суверенитет Суда, а с другой - поставить под сомнение допустимость существования "правотворческой монополии" Парламента, используется постулируемый тезис о том, что любая монополия, в том числе и "правотворческая", противоречит основным принципам и положениям неписаной Конституции Великобритании.

В отношениях между английским Парламентом и Судом Конституция Великобритании, развивают данным тезис авторы, всегда исходила из того, что не должно быть "высшей власти" и "верховенства" одного института над другим и, соответственно, не должно быть "ранжирования" по юридической силе или иным признакам исходящих от них актов*(990).

Объективности ради следует заметить, что данная точка зрения и соответствующий ей аргумент разделяются далеко не всеми учеными-юристами, занимающимися проблемами соотношения Парламента и Суда Великобритании.

Довольно распространенной и вполне резонной, как представляется, является позиция, согласно которой в каждой правовой системе, в том числе и в английской, должен быть один "суверенным законодатель", которым в спорах, касающихся "верховенства" тех или иные юридических актов - источников права, "может сказать последнее слово". Альтернатива этому - "конституционным кризис", порожденным "бесконечными спорами и неопределенностью"*(991).

4. Наряду с названными аргументами, направленными на защиту суверенитета Суда и его "верховенства" в правотворческой сфере, в английской юридической литературе на этот счет приводятся и другие доводы.

В частности, указывается на то, что "ограничение" суверенитета Парламента, связанное с членством Великобритании в Европейском союзе и проявляющееся в приоритете европейского права над английским национальным правом в случае возникновения коллизии между ними*(992), автоматически ведет к усилению суверенитета и повышению роли Суда в правотворческом процессе.

Аналогичным образом представляется дело и в связи с усилением влияния международного права, особенно в той его части, которая касается прав и свобод человека, на внутригосударственное право Великобритании*(993).

Однако какие бы аргументы ни приводились в пользу укрепления суверенитета Суда, его "верховенства" и усиления его роли в правотворческой сфере Великобритании, фактом остается то, что исторически, на протяжении всего своего многовекового существования, правовая система Великобритании неизменно строилась на весьма динамичном, меняющемся от столетия к столетию "компромиссе", своего рода балансе между законодательной и судебной властью, между Парламентом и Судом*(994).

Суть этого "компромисса" в правотворческой сфере на ранних стадиях английской государственно-правовой системы заключалась в том, что хотя пальма первенства и принадлежала Парламенту и, соответственно, издаваемым им актам, но при этом неизменно действовало правило, согласно которому все те его акты, которые "по каким-либо причинам невозможно было реализовать", рассматривались "как не имеющие никакой юридической силы". При этом суды и судьи в отношении такого рода актов наделялись полномочиями делать в "благоразумной" манере заключения о том, что "подобные последствия не предвиделись Парламентом" и быль свободными в решении рассматриваемого вопроса "по справедливости" (equity)*(995).

В настоящее время содержание "компромисса" в правотворческой сфере между английским Парламентом, обладающим суверенитетом, по заключению британских конституционалистов и судей "лишь в пределах существующего правового порядка" и "лишь в отношении того, что содержится в текстах принятые им законов"*(996), и Судом состоит в том, что даже после принятия Закона о правах человека 1998 г., значительно ограничившего прерогативы Парламента в данной области и расширившего полномочия Суда, связанные с контролем за соответствием принимаемых нормативные правовые актов Конституции, верховенство ("суверенитет") Парламента в государственно-правовой системе Великобритании и, соответственно, приоритет исходящих от него актов остаются незыблемыми. Это с одной стороны.

А с другой - Суд по-прежнему руководствуется при рассмотрении дел не только, а зачастую - не столько действующим законодательством, порожденным Парламентом, сколько выработанными им самим в процессе многовековой деятельности принципами и нормами.

Как и раньше, в правовой системе Великобритании и в правотворческой сфере Парламент, сохраняя суверенитет, "имеет свое последнее решающее слово"*(997). В практическом плане это означает, прежде всего, что в случае возникновения коллизии между статутным правом (статутом) и судейским правом (прецедентом) первое обладает приоритетом по отношению ко второму*(998). Это означает также, что у Парламента по-прежнему сохраняются его традиционные полномочия - "бесспорные, законодательно закрепленные прерогативы", принимать любой новый или перерабатывать любой ранее принятым законодательным акт*(999), а также быт свободным в использовании принципа, согласно которому "более поздний закон, в случае возникновения противоречий, обладает безусловным приоритетом по отношению к ранее принятому закону"*(1000).

В свою очередь, Суд, сохраняя свой "суверенитет" и поддерживая в правовой системе Великобритании вместе с Парламентом "баланс" между статутным и судейским (прецедентным) правом, обладает более широкими полномочиями не только в плане оценки, но и в плане толкования законодательные актов: принимать в случае несоответствия данные актов Закону о правах человека 1998 г. или Европейской конвенции по правам человека и Протоколам к ней фактически общеобязательные решения ("декларации о несовместимости"); фактически решать вопрос о юридической состоятельности или, наоборот, о несостоятельности не только административно-правовые актов, как это было раньше, но и законодательные*(1001).

Ни один английский суд или судья, замечают по этому поводу исследователи, "не может отказаться применять тот или иной акт Парламента", но при этом в процессе правоприменения он может подвергнуть этот акт такому толкованию, которое будет значительно отличаться от того смыслового значения и содержания, которое вкладывалось в него законодателем*(1002).

5. Стремясь глубже понять суть "компромисса" между Парламентом и Судом, а также правомерность и степень участия последнего в правотворческой сфере жизни современного английского общества, некоторые авторы предлагают исходить в качестве отправных моментов, во-первых, из "политической природы правовой системы", а во-вторых, из "дуалистического характера судебной власти"*(1003). Дуализм судебной власти означает наличие у Суда двух видов властных полномочий - "властей": юридической и политической.

Наличие юридической власти позволяет Суду "применять, развивать и изменять статут в пределах судебной сферы". Обладание же политической властью дает возможность Суду более широко и более интенсивно участвовать в правотворческой деятельности и принимать решения, "не всегда согласующиеся с действующим статутным правом"*(1004).

Подобная практика властного и функционального "раздвоения" Суда особенно четко проявлялась, по мнению ученых, в прошлом столетии. Она помогла глубже понять те объективные причины и обстоятельства, вызывавшие и вызывающие "необходимость изменения судами статутного права"*(1005).

Более глубокому пониманию, а главное - сохранению и укреплению сложившегося к настоящему времени "компромисса" между Парламентом и Судом, способствуют, как утверждают английские теоретики права и практики, также те неписаные и писаные, прежде всего так называемые "подсудебные правила" (subjudice Rules), которые опосредуют отношения между этими двумя институтами*(1006).

Согласно данным правилам Суды, которые зачастую, в связи с рассмотрением тех или иных дел, подвергают острой критике не только отдельные законы и "технические" аспекты (формы) законодательного процесса, но и "проводимую в области законодательства политику", должны при этом проявлять "умеренность" и "ответственность"*(1007) с тем, чтобы это отрицательно не сказалось на авторитете Парламента, которому "несмотря на его возросшую в XX в. представительность, стали меньше доверять, по крайней мере, в вопросах обеспечения гражданских прав, чем судам"*(1008).

Кроме того, Суды, критикуя наряду с Парламентом Правительство, должны быть весьма "осторожны" и "осмотрительны", особенно в "политико-противоречивых делах", с тем чтобы "не занять ту или иную сторону в политическом споре"*(1009).

В свою очередь, Парламент, в соответствии с упомянутыми правилами, должен воздерживаться от критики Суда или обсуждения на парламентских слушаниях и на своих сессионных заседаниях вопросов, касающихся рассматриваемых в Суде уголовных или гражданских дел*(1010). Это необходимо соблюдать во избежание упреков в давлении Парламента на Суд.

6. Какие тенденции просматриваются в настоящее время в развитии Парламента и Суда в сфере правотворчества Великобритании и как они отражаются в научный исследованиях?

Анализ законодательства и соответствующих научных источников, непосредственно касающихся данной тематики, указывает на то, что по этому вопросу сложилось три различных, в той или иной мере пересекающихся друг с другом и формирующих общую, адекватно отражающую противоречивую действительность, картину, мнения или подхода.

Суть первого из них заключается в том, что в развитии отношений английского Парламента и Суда в сфере правотворчества усматривается тенденция повышения опережающей роли и значения судебной власти по сравнению с традиционной доминирующей в данной сфере парламентской властью ("суверенитетом").

В связи с этим в Великобритании сравнительно недавно появилась и "все более набирает силу", по свидетельству английских конституционалистов, теория "конституционализма общего права", а точнее - судейского права.

Появление этой теории обусловлено, как заявляют ее создатели и последователи, "кризисными явлениями в сфере публичного права", порожденными "уменьшением роли государства во всех сферах жизни общества в период тэтчеризма, политизацией судебного надзора и контроля за конституционностью издаваемых нормативно-правовых актов, конституционализацией Европейского союза и нарастающими тенденциями глобализации"*(1011).

Основное кредо этой теории сводится к установлению, по мере развития государственно-правового ("конституционного") механизма Великобритании, ведущей роли Суда как "основного защитника фундаментальный социально-политических и правовые ценностей", не только в системе общего права, но и в политической системе*(1012).

Исходя из исторического опыта развития государственно-правового механизма Великобритании, в котором Суд, как правило, играл весьма важную, но отнюдь не решающую и не доминирующую роль, можно предположить, что аналогичным образом будет обстоять дело и в будущем. Однако вместе с тем нельзя не отметить, что подобное представление о перспективах (тенденциях) развития взаимоотношений Парламента и Суда, где Суд выдвигается на первым план, не является единичным, а разделяется и рядом других авторов, усматривающих проявление данной тенденции в расширении и усилении в стране судебного контроля, в укреплении доверия к Суду со стороны значительной части населения, в росте понимания того, что "верховенство Суда" не только совместимо, но и способствует развитию "моральные императивов", которые лежат в основе традиционного представления о "господстве права", и т.д.*(1013)

Другой подход к рассмотрению характера отношений британского Парламента и Суда в настоящее время и сложившееся по этому вопросу мнение сводятся в конечном счете к утверждению о существовании тенденции к дальнейшему сохранению и укреплению status quo и поддержанию "баланса" в отношениях между этими институтами. Такая позиция, судя по многочисленным источникам, разделяется большинством ученых - юристов и практиков, занимающихся данной проблемой.

Приводимые при этом аргументы в равной мере относятся как к "усилению" роли Суда в государственно-правовом механизме Великобритании - совершенствованию его структуры, связанной, в частности, с созданием нового Верховного Суда с "совмещенной" юрисдикцией Апелляционного комитета Палаты лордов и частью юрисдикции Тайного совета*(1014), расширению функций Суда, так и к "повышению" юридической и социально-политической значимости Парламента.

Данным подход к решению вопроса о соотношении Парламента и Суда перекликается с основными положениями традиционной "фундаментальной модели общего права", в соответствии с которой Парламент как носитель законодательной власти, несмотря на наличие у него суверенитета и "исключительных" полномочий в реализации этой власти, делится ею, как это предполагает "конституционная демократия", с Судами*(1015).

Наконец, суть третьего подхода к разрешению рассматриваемого вопроса о характере и тенденциях развития отношений между британским Парламентом и Судом заключается в том, что на первый план выдвигается не только в правотворческой, но и в других сферах жизни общества Парламент.

Основные аргументы, которые приводятся в обоснование существования на данном этапе развития государственно-правого механизма Великобритании такого рода тенденции, базируются преимущественно на факте усиления правотворческой деятельности Парламента в последние десятилетия и, как следствие этого, - бурное развитие законодательства*(1016).

Авторами, усматривающими в повышенной правотворческой активности Парламента тенденцию на усиление его статуса в государственно-правовом механизме страны по отношению к Суду, верно отмечается, что в настоящее время в Великобритании "почти каждая отрасль общего права в значительной степени развивается ("заполняется") за счет норм, содержащихся в статутах"*(1017).

Однако верно и то, что практически во всех отраслях английского права, особенно в отраслях частного и процессуального права*(1018), за последние десятилетия, как показывает анализ законодательства, еще в большей мере, чем это было раньше, сказывается также и "присутствие" норм судейского (прецедентного) права.