Введение» части II проекта Программы

Раздел 2.2 части II проекта Программы «Повышение эффективности государственного управления и регулирования»................................................................................................................ 49

2.2.1. «Реформа государственного управления»........................................................................................................ 49

III. Вопросы экономического развития Российской Федерации................................................................................................................ 51

Раздел 2.2 части II проекта Программы «Повышение эффективности государственного управления и регулирования»................................................................................................................ 51

2.2.3. «Налоговая реформа»........................................................................................................ 51

2.2.5. «Реформа бюджетного сектора»........................................................................................................ 51

2.3.3. «Развитие финансовых рынков»........................................................................................................ 53

Раздел 4. части II проекта Программы «Региональные аспекты политики социально-экономического развития»................................................................................................................ 65

«Приложение. Устранение структурных ограничений экономического роста. Долгосрочный прогноз роста российской экономики»................................................................................................................ 74

I. Вопросы социального развития Российской Федерации

Раздел 2.1 части II проекта Программы «Развитие человеческого капитала и повышение качества жизни» и
раздел 21.1 Плана действий на 2005 год

Реформа здравоохранения»

В данном параграфе анализируются современные проблемы развития системы здравоохранения, цели реформирования здравоохранения и конкретные направления и мероприятия реформы.

В преамбуле обращает на себя внимание легковесность в оценке смертности населения. Приводятся заведомо не страшные данные о росте коэффициентов смертности населения с 1993 по 2003 год на 13,1%, в том числе лиц трудоспособного возраста – на 9,4%. Между тем, итоги затянувшегося демографического кризиса крайне негативны. За 13 лет, прошедших между переписями населения России 1989 и 2002 годов умерло 27,9 млн. человек. По данным Федеральной службы государственной статистики с 1989 по 2002 годы смертность в стране выросла в 1,5 раза. Если бы смертность в России осталась на уровне 1989 года, удалось бы сохранить 9,3 млн. человеческих жизней. Именно эти цифры характеризуют реальную ситуацию, а не искусно выбранные 13%.

Согласно проекту Программы приоритеты реформы здравоохранения сегодня смещаются в сторону реструктуризации и модернизации отрасли. В отрасли должны быть проведены крупномасштабные мероприятия, направленные на преодоление структурных диспропорций и повышение эффективности использования ресурсов здравоохранения.

Данный раздел проекта Программы существенно отличается от соответствующих разделов аналогичных среднесрочных программ на предыдущие годы. Прежде всего, отличие состоит в том, что в данной программе очерчен круг проблем, присущих современной системе здравоохранения.

Важным положительным отличием рассматриваемого проекта является не только констатация программных установок, но и наличие конкретных и развернутых мероприятий и по их реализации.

Несмотря на отмеченные положительные стороны Программы, необходимо отметить ряд недоработок, которые могут в значительной степени повлиять на конечные итоги ее реализации.

1. Целью проводимой реформы здравоохранения провозглашается «повышение доступности и качества медицинской помощи для широких слоев населения».

При этом такая цель, как «улучшение здоровья населения», ставившаяся в предыдущие годы, на период 2005-2008 отсутствует, что явно противоречит стратегии Послания Президента России.

2. Несмотря на наличие подробного описания направлений и мероприятий проводимой реформы здравоохранения проект Программы не содержит всех необходимых индикаторов ее реализации, что совершенно недопустимо. Тем самым в данной программе не обеспечена связь и преемственность с другими программными документами Правительства. В частности, это относится к Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации (утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г № 249), суть которой - в смещении акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами». В представленной Программе не прослеживаются четкие конечные цели.

3. Проекты Программы и Плана действий Правительства Российской Федерации на 2005 год по ее реализации не в полной мере корреспондируются между собой.

В программе представлено восемь направлений реформы здравоохранения. В Плане действий же заложены показатели, характеризующие выполнение мероприятий только по 5 направлениям программы. Так, не нашли отражения в Плане действий такие важные направления реформы, как «обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия, защита прав потребителя и благополучия человека, повышение качества профессиональной подготовки и переподготовки кадров здравоохранения», «повышение качества профессиональной подготовки и переподготовки кадров здравоохранения», а также «создание на базе фармацевтики и биотехнологии принципиально новых эффективных методов профилактики, диагностики и лечения, лекарственных средств и диагностических препаратов».

В Плане действий содержится пункт о переходе от системы бюджетного финансирования медицинских учреждений для государственных служащих к медицинскому страхованию, предлагается разработать соответствующий федеральный закон, однако в тексте Программы не содержится обоснование и характеристика данного направления реформы.

Не отражены в проекте Программы вопросы ведомственной медицины и не представлены проблемы и перспективы развития частной системы здравоохранения.

4. В проектах Программы и Плана действий не отражены вопросы материального обеспечения медицинских работников, являющиеся основой мотивации к проведению преобразований. Низкий уровень оплаты труда врачей и среднего медицинского персонала является существенным сдерживающим фактором реформы.

5. Самым существенным недостатком проектов Программы и Плана действий Правительства является отсутствие реального наполнения направлений и мероприятий реформы финансированием. Не представлены конкретные потребности в финансовых средствах отрасли, насколько они будут покрываться планируемыми ресурсами.

Из текста проектов не следует, какими ресурсами располагает система здравоохранения до начала реализации программы и чем будет располагать к концу ее реализации. Нет четкого финансово-экономического обоснования проектов.

В настоящее время на 2005 год подушевой норматив финансирования Программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи в расчете на 1 человека определен в крайне низком размере - 3157 рублей. Дефицит финансирования Базовой программы ОМС на 2005 год составит примерно 40% от ее стоимости. Дефицит средств бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования по самым лояльным оценкам составляет 16 млрд. рублей. Тем не менее, фактически в программе заложена позиция, согласно которой, не увеличивая финансирования (наоборот, сокращая расходы), предполагается достичь эффективных результатов. Такая позиция вызывает возражения, поскольку без достаточных финансовых средств нельзя приступать к реструктуризации и модернизации отрасли. Обязательным условием проведения любой реформы, является ее реальное финансовое обеспечение.

Представляется, что реструктуризация отрасли должна идти одновременно с поэтапным наращиванием ресурсов.

В связи с изложенным, предлагается доработать указанный параграф проекта Программы:

1. Разработать механизмы поэтапного увеличения размера и доли совокупных государственных расходов на здравоохранение, а также привлечения для этих целей новых источников финансирования здравоохранения – налогов от игорного бизнеса, части поступлений от акцизов на табак и алкогольную продукцию, а также средств Стабилизационного фонда.

2. Зафиксировать в Программе объем финансирования отрасли, к достижению которого мы стремимся. Таким критерием могут стать рекомендации Всемирной организации здравоохранения, о финансировании здравоохранения на уровне 5% от ВВП. Соответственно должны быть определены конкретные финансовые средства на проведение реформы здравоохранения, определены инвестиционные ресурсы.

3. Уточнить целевые показатели, затраты, механизмы реализации Программы, провести оценку социально-экономической эффективности предусмотренных в ней мероприятий.

4. Запланировать разработку методики расчета потребностей населения в медицинской помощи, поскольку оптимизация объемов стационарной помощи невозможна без оценки потребности населения в стационарной помощи, расчета потребности в сети больниц. Такие же расчеты должны быть осуществлены в отношении амбулаторного сектора, который должен быть в финансовом, ресурсном и кадровом отношении подготовлен к перемещению части помощи из стационарного сектора в амбулаторный. В противном случае если это будут не взаимосвязанные процессы, и в итоге можно не улучить, а ухудшить ситуацию.

5. Сформировать экономические механизмы повышение оплаты труда медицинских работников, как одного из ключевых направлений реформирования здравоохранения. Необходим критерий установления средней заработной платы врача, например, на уровне средней в промышленности.

Миграционная политика»

Данный параграф посвящен вопросам реформирования иммиграционной политики. Такой подход находится в противоречии с предыдущим разделом программы (Введением), в котором показана острота всех проблем демографического развития страны, а не только миграции.

Поэтому в проекте Программы было бы целесообразно выделить отдельный раздел - демографическая политика, в котором рассмотреть все вопросы демографической политики, поставленные в Послании Президента России: «снижение уровня смертности, увеличение продолжительности жизни людей, преодоление демографического спада».

Что касается предложенной Программы реформирования иммиграционной политики, то она представляется, в основном, правильной. Учитывая исчерпание демографического потенциала страны, Правительство предлагает перейти к политике замещающей иммиграции как источнику пополнения человеческого капитала. При этом политика трудовой миграции должна обеспечивать развитие постоянной иммиграции, т.е. натурализацию иммигрантов, эффективное регулирование временной миграции и борьбу с нелегальной миграцией. Следует согласиться и с мерами иммиграционной политики: особенно с разработкой иммиграционного законодательства, обеспечивающего селективный отбор мигрантов и их закрепление в России, миграционную амнистию, а также совершенствование и упрощение процедур привлечения временной иностранной рабочей силы, профилактику трафика и защиту социальных прав временных мигрантов, борьбу с международной организованной преступностью.

В то же время, рассмотрение Плана действий Правительства на 2005 год в области миграции показывает его несоответствие задачам Программы, поставленным в сфере миграционной политики.

В основном, намеченные мероприятия проекта Плана касаются только вопросов регулирования временной иммиграции, за исключением очень актуального вопроса совершенствования статистического учета мигрантов.

Между тем, увлечение административными методами регулирования временной миграции и ужесточение иммиграционной политики, уже привело к фактическому прекращению постоянной иммиграции и, тем самым, выполнению ею замещающей роли в компенсации естественной убыли населения страны.

Если за период между переписями населения России 1989-2002 годов миграционный прирост населения (в основном, из стран СНГ) позволил компенсировать 75% естественной убыли населения, то после ужесточения порядка регулирования временной миграции статистические данные показывают существенное снижение (в два раза) числа прибывших из стран СНГ в 2001 и последующих годах по сравнению с 2000 годом. Согласно новым законам мигранты из СНГ были лишены каких-либо преференций при оформлении вида на жительство или гражданства России и приравнены в правах к остальным иностранцам. Если в 1994 году положительное сальдо миграции компенсировало 93,1% естественной убыли населения, в 1998 году – 41%, а в 2000 году эта компенсация составила 22,4% (+350,3 тыс. человек), то в 2003 году только – 4% (+35 тыс. человек). В первом полугодии 2004 года миграционный прирост обеспечил только 2,7% компенсации естественной убыли (+12,8 тыс. человек).

Предлагается создать все необходимые механизмы реформирования на деле иммиграционной политики: перенести акценты совершенствования законодательства с либерализации временной миграции и улучшения ее учета на закрепление мигрантов в России на основе селективного отбора мигрантов (квотирования) по этническому, образовательному, профессиональному признакам, наличию родственных связей в России, возрасту, материальному положению и др.

Целесообразно также усилить экономические рычаги регулирования миграции, в том числе возложить вопросы трудоустройства мигрантов, в том числе иммигрантов на региональные службы занятости. Эти службы могли бы комплексно вести вопросы обеспечения сбалансированности рынка труда, через трудоустройство и регулирование подготовки и переподготовки кадров и трудовой миграции (включая иммиграцию).

В проекте Плана действий на 2005 год дается весьма странный индикатор пресечения нелегальной миграции – численность нелегальных мигрантов, а не численность легализованных (амнистированных нелегальных мигрантов).

Согласно проектам Программы и Плана мероприятий Правительства вне государственного регулирования оставлены такие актуальные проблемы внутренней миграционной политики, как обезлюживание экономически и геополитически важных территорий Сибири и Дальнего Востока вследствие чрезмерного миграционного оттока трудовых ресурсов в центральные и южные регионы страны, и как следствие - роста социальной напряженности и мигрантофобии в районах прибытия, катастрофическая депополяция и чрезмерное постарение трудовых ресурсов села из-за оттока молодежи в города, этно-политический характер миграционных процессов в Южном федеральном округе (вытеснение из республик северного Кавказа нетитульного населения), которые могут провоцировать новые межнациональные столкновения. Все эти общенациональные проблемы переданы на откуп территорий.

Предлагается включить в проекты Программы и Плана разработку Концепции и Программы целостной демографической, в том числе миграционной политики России, направленной на решение геополитических и демографических проблем, восполнения ожидаемой убыли населения трудовых ресурсов, улучшение поло-возрастного состава населения территорий страны.

Что касается возможных индикаторов миграционной политики, то к их числу предлагается добавить следующие индикаторы:

· долю миграционного прироста населения России в замещении естественной убыли населения;

· долю миграционного прироста населения трудоспособного возраста в убыли населения трудоспособного возраста;

· долю детей и молодежи в общей численности прибывших мигрантов.

II. Вопросы государственного строительства

Налоговая реформа»

Реформа бюджетного сектора»

В проекте Программы не хватает конкретных показателей-ориентиров, по которым можно было бы оценить степень ее выполнения.

Это могут быть очевидные показатели налогово-бюджетной сферы по абсолютной величине (млрд. рублей) и относительной (% ВВП). Для законодательных изменений это могли бы быть краткие содержательные названия законов (возможно с перечнем изменяемых ими действующих законов).

А). В налоговой сфере

Целесообразно указать предполагаемый общий уровень налоговой нагрузки. Причем, не только макроуровня (в суммарном объеме), но и обязательно для уровня предприятия (предпринимателя), чтобы можно было оценить индивидуальное налоговое бремя.

В отношении подоходного налога с целью повышения стимулов выхода из тени целесообразно взять обязательство по плоской шкале налога на более долгосрочный период.

В отношении НДС целесообразно связать вопрос о возврате экспортного НДС (особенно больших его сумм) с предварительным уведомлением о требованиях по возврату, возможно увязав все это со схемами учета через счета НДС (уведомительного типа). Это позволило бы построить планирование возврата на более реальной основе. Проблемы Налогового кодекса не сводятся в интеграции в его состав всех действующих налогов. Важной нерешенной проблемой является вопрос качества текста. Речь идет как о необходимости улучшения используемой юридической техники, так и об улучшении технологии применения НК.

В связи с этим заслуживает внимание идея создания публичной службы Налогового посредника (при Президенте, по аналогии со службой уполномоченного по правам человека, но имеющего представительства по территориям), целью которого был бы анализ жалоб с ежегодным докладом (Желтой книгой) о состоянии налогового законодательства и его применения, рисках и угрозах бюджету и экономике.

Благодаря институту Посредника можно придать конструктивный характер при спорах между властью и обществом.

Б). Реформа бюджетного сектора

Следует обратить максимальное внимание не просто на реализацию бюджета, ориентированного на результат, но и на приемлемость бюджета для общества и, прежде всего, его наиболее экономически активной частью. Для проведения «болезненных» реформ (например, связанных с реформой т.н. квазибюджетных учреждений), следует принять политические меры, для создания активной поддержки реформ, теми социальными слоями, которые выигрывают от проводимых реформ [3].

В). О программе прозрачный бюджет

Для того, чтобы сделать бюджетную конструкцию максимально ясной и прозрачной (особенно это касается Стабфонда), целесообразно представить весь бюджет в виде баланса поступлений и платежей, разбитого на 2 блока: «чрезвычайный» (Стабфонд и все ИПД — источники покрытия дефицита, т.е. поступления и платежи по займам) и «основной» блок (доходно-расходный).

Для контроля общества за бюджетным финансированием следует предусмотреть разработку программы «прозрачный бюджет»: ввести ежеквартальную (по мере совершенствования ежемесячную) информацию о бюджетных доходах (с разбивкой по налогам), размещая ее в сети Интернет. Причем ввести эту отчетность на уровне Минфина в целом, в регионах, всех крупных городах.

Отчетность должна даваться как в форме приближенной к обычным отчетным документам (для минимизации задержек), так и в наглядной форме в сопоставлении с планом и предшествующими годами.

Аналогично нужна отчетность по бюджетным расходам.

Развитие финансовых рынков»

Развитие финансовых рынков играет особую роль в развивающейся рыночной экономике. Так, рынок ценных бумаг позволяет правительствам и предприятиям значительно расширить круг источников финансирования, не ограничиваясь бюджетными средствами, самофинансированием и банковскими кредитами.

Мировой опыт показывает, что в конце ХХ столетия именно фондовый рынок стал основным источником инвестиционных ресурсов в динамично развивающихся странах. Рынок ценных бумаг, обеспечивая превращение сбережений в инвестиции и перелив финансовых ресурсов между секторами экономики, в решающей мере способствует экономическому росту и повышению благосостояния населения

Развитый финансовый рынок особенно важен для тех стран или секторов экономики, которые особенно сильно нуждаются во внешнем по отношению к ним финансировании, не имея достаточных собственных источников накопления. С теоретической точки зрения любой потенциально рентабельный проект должен получить финансирование. Однако на практике доступность финансовых ресурсов существенно различается для разных секторов и компаний даже в развитых экономиках.

Применительно к России эта проблема стоит очень остро в связи с диспропорциями в распределении чистого дохода: при простом доступе к ресурсам сырьевых отраслей ощущается острая нехватка финансовых ресурсов в перерабатывающем секторе (например, в машиностроении) или в таких отраслях как сельское хозяйство. Особенные трудности с доступом к финансированию имеют, естественно, малые предприятия на стадии своего становления и развития.

Состояние финансового посредничества, таким образом, может оказывать влияние не только на темпы роста экономики, но и на ее структуру. Сильный финансовый рынок обеспечивает равные возможности развития секторам, в которых собственные источники финансирования недостаточны. Наличие эффективных посредников служит конкурентным преимуществом для секторов экономики, зависящих от внешнего финансирования (в частности, для новых предприятий). Финансовое развитие увеличивает приток капитала в такие сектора и повышает его “качество”: вместо торгового кредита или бюджетного финансирования приходит банковский кредит или заём ресурсов на финансовом рынке. Таким образом, укрепление российского финансового рынка является важнейшей предпосылкой ухода от “сырьевой” модели развития и создания условий для расширения критически важного сектора динамично развивающихся малых и средних предприятий.

Экономический рост при слабом развитии финансового рынка и доминировании самофинансирования имеет свои внутренние ограничения. С точки зрения теории развития известно, что финансовый рынок формируется постепенно и играет важную роль в росте открытой рыночной экономики. Чем глубже развитие рынков, тем выше долгосрочные темпы роста. В конкурентной экономике финансовый рынок является центром принятия наиболее эффективных инвестиционных решений, обеспечивающих межотраслевой перелив капитала, и единственным инструментом сохранения и приумножения национальных сбережений.

В течение прошедшего четырехлетнего периода финансовый рынок России, представленный банками, пенсионными и инвестиционными фондами, общими фондами банковского управления и страховыми фондами аккумулировал подавляющую часть быстро растущих внутренних сбережений, норма которых в России оставалась одной из самых высоких в мире и составляла 32% - 35% ВВП.

Вместе с ростом в этот период доверия к институтам финансового рынка, они не только аккумулировали внутренние сбережения, но и обеспечили трансформацию части накоплений в инвестиции в основные фонды. Объем финансовых ресурсов, привлекаемых российскими предприятиями на финансовом рынке, за последние годы вырос в несколько раз. Так, объем предоставленных предприятиям российскими коммерческими банками кредитов за период с 1 января 2000 года по 1 июля 2004 года вырос на 2,2 трлн. рублей (т.е. почти в 6 раз, при этом объем долгосрочных, на срок более 1 года, кредитов вырос за этот же период на 816 млрд. рублей). Еще 276 млрд. рублей долгосрочных инвестиций за тот же период российские предприятия привлекли на внутреннем рынке ценных бумаг. На внешних рынках ценных бумаг российскими предприятиями было привлечено 19,9 млрд. долл. или 570 млрд. руб. долгосрочных заемных ресурсов. В итоге за четыре года финансовый сектор предоставил российским компаниям для финансирования инвестиций свыше 3 трлн. руб., в том числе 1,7 трлн. руб. – долгосрочных. Если учесть, что за четыре года объем инвестиций в основные фонды за счет всех источников составил около 9 трлн. руб., то финансовые рынки на треть пополнили финансовую базу для модернизации экономики.

Это явилось результатом проводившейся после 2000 года достаточно взвешенной экономической политики, положительно повлиявшей на принятие бизнес решений российскими компаниями. Постепенная переориентация бизнеса на инвестиции внутри России привела к сокращению чистого оттока капитала и уменьшению разрыва между валовым сбережением и валовым накоплением. Финансовый рынок получил дополнительный импульс к интенсивному развитию. По данным Банка России сальдо оттока капитала сократилось с 24,8 млрд. долларов в 2000 году до 2,1 млрд. долларов в 2003 году.

Однако, на фоне инвестиционного роста экономики страны и отмеченных положительных сдвигов в развитии финансового рынка, к концу 2004 года постепенно накопились проблемы, которые по признанию многих экспертов могут оказаться тормозом для дальнейшего наращивания инвестиций финансового сектора в экономику и несут в себе угрозу утраты Россией национального рынка капиталов.

По оценкам Правительства, представленных в документе «О предварительных итогах социально-экономического развития Российской Федерации за 2004 год» снижение темпов экономического роста в 3 квартале и соответственно в целом за год “в основном было обусловлено существенным замедлением инвестиционной активности в этот период, вызванным спадом инвестиций в нефтедобыче, увеличением оттока капитала из страны”. Действительно, по опубликованным Центральным банком, данным, чистый вывоз частного капитала из России в 2004 году вырос в 4,1 раза, достигнув суммы 7,8 млрд. долларов (в 2003 году чистый вывоз капитала из страны составил всего 1,9 млрд. долларов). Фактически речь идет о возврате к показателям тех лет, когда только начиналась либерализация валютного регулирования. При этом в конце прошлого года банки ввезли в Россию более 8 млрд. долларов, значительно улучшив итоговые цифры.

Причинами роста утечки капиталов эксперты называют чаще всего, невнятную позицию власти во взаимоотношениях с частным бизнесом, слабую защиту частной собственности, ухудшение условий заимствования на внутреннем рынке, в результате летнего банковского кризиса. То есть, ускорение оттока капитала в 2004 году вызвано причинами, порожденными не столько сферой функционирования финансового рынка, сколько сочетаниями современных особенностей внутренней экономической политики и внешних факторов экономического характера.

Внешне эти проблемы проявляются в том, что, несмотря на упомянутые позитивные тенденции, крупнейшие российские компании не рассматривают национальный финансовый рынок как основной источник привлечения инвестиционных ресурсов, а многие средние компании не получили к нему доступ. По-прежнему, основным источником инвестиций российских компаний остаются либо собственные средства, либо займы и первичные размещения акций (IPO) на зарубежных финансовых рынках. Соответственно, отечественный финансовый рынок испытывает недостаток ликвидности по качественным активам, находится под сильным влиянием спекулятивно настроенных игроков и не привлекателен для консервативных долгосрочных инвесторов, что делает его весьма неустойчивым. При этом значительные объемы сделок с российскими активами осуществляются на зарубежных торговых площадках, куда уходит основная доля свободно обращающихся ликвидных акций крупных российских компаний.

Причины этого многогранны:

· отрицательную роль сыграли сохранившиеся от предшествующего этапа развития, обслуживающего, в основном, процесс перераспределения собственности, характерные черты российского финансового рынка. К ним относятся информационная закрытость сделок по купле-продаже ценных бумаг, развитие различных схем использования инсайдерской информации, объективно ограничивающих свободный спрос со стороны портфельных и мелких частных инвесторов. В результате сформировался олигополистический рынок с ограниченным числом крупных игроков. Параллельно формировался спекулятивный сектор, делающий ставки на рост или падение интереса крупных инвесторов к самым ликвидным ценным бумагам;

· отставание в развитии национальной инфраструктуры финансового рынка. Отставание произошло по причине отсутствия в течение целого ряда лет инвестиций в его развитие, и это, прежде всего, сказалось на недостаточности