Тема 3. Источники административного права

Источники права – это официальные способы выражения и закрепления правовых норм, придания правилам поведения общеобязательного, юридического значения.

В правовых системах разных государств на протяжении истории сложилось несколько видов источников права. Основными источниками права являются:

- правовой обычай;

- судебный (юридический) прецедент;

- нормативный договор;

- нормативно-правовой акт;

- правовая доктрина;

- религиозные тексты.

Правовой обычай является исторически первым источником права. Правовой обычай – это исторически сложившееся правило поведения людей в обществе, вошедшее в привычку в результате многократного применения, приводящее к правовым последствиям. Как правило, государство санкционирует только прогрессивные обычаи, которые отвечают его интересам, и запрещает обычаи реакционные (например, обычай кровной мести, кражу невесты и т.д.) И хотя правовой обычай используется в ряде современных правовых семей (традиционной, религиозной), в российской юридической системе роль правового обычая незначительна. Гражданский кодекс РФ устанавливает, что отдельные имущественные отношения могут регулироваться обычаями делового оборота (ст.5 ГК РФ). Обычаем делового оборота называется сложившееся и широко применяемое в какой-либо области предпринимательской деятельности правило поведения, не предусмотренное законодательством, независимо от того, зафиксировано ли оно в каком-либо документе или нет.

Правовые обычаи существуют и в сфере управленческой деятельности. Они связаны с практикой работы с документами, их оформлением. Зачастую они оформляются инструкцией по делопроизводству, становясь нормативно-правовым актом.

Судебный (юридический) прецедент – судебное или административное решение по конкретному делу, которое принимается за образец при разрешении аналогичных дел. Прецедент как источник права известен ещё со времён Древнего Рима. В настоящее время прецедент является одним из основных источников права в странах общей правовой семьи – Англии, США, Канаде, Австралии и т.д.

Формирование прецедента в качестве источника права связано с тем, что законы регулируют общественные отношения в обобщенной форме. Однако жизнь всегда богаче, сложнее любых формальных правил. Поэтому, применяя закон, суд зачастую не находит правовой нормы для решения конкретного дела. Отказаться от рассмотрения спора на этом основании суд не может, поэтому он своим решением фактически создаёт новую правовую норму, которая, получая обязательную силу, применяется впоследствии другими судами.

В России судебный прецедент официально не является источником права, хотя на практике решения вышестоящих судов часто принимаются во внимание при разрешении споров. Роль прецедента выполняют постановления Высших судов РФ: Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов. Таким образом, судебный прецедент в России де-факто стал полноправным источником права.

Нормативный договор - соглашение нескольких субъектов права, которому государство придаёт общеобязательный характер. В нормативных договорах может быть выражена согласованная воля нескольких государств (международные договоры) или нескольких организаций внутри государства (внутригосударственные договоры).

В соответствии с положениями Конституции РФ (ст. 15) общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью её правовой системы. Если международным договором, в котором Россия является участником, установлены иные положения и правила, чем предусмотренные законодательством РФ, то действуют и применяются нормы этого договора.

В современных условиях роль нормативных договоров в России заметно увеличивается. Они получают все более широкое распространение в конституционном, трудовом, гражданском, административном и иных отраслях права. В отличие от просто договоров (договоров-сделок) нормативные договоры не носят индивидуально-разового характера.

Нормативно-правовой акт (НПА) - официальный документ, принятый уполномоченным государственным органом, который содержит правила общего характера, обязательный для неопределённого круга лиц, рассчитанный на многократное применение. НПА содержат нормы права, направлены на урегулирование общественных отношений и гарантированы принудительной силой государства. К их числу относятся Конституция, законы, подзаконные акты.

Нормативно-правовой акт является основным источником современного континентального права (Германии, Франции, Италии, Российской Федерации).

Правовая доктрина представляет собой мнения ученых-юристов по вопросам права. Сложность и абстрактность права требует частого привлечения ученых-юристов к разъяснению тех или иных правовых норм. Правовая доктрина широко используется в мусульманских странах, где она служит основой для разрешения имущественных, брачно-семейных споров. В российской правовой системе правовая доктрина источником права не признаётся.

Религиозные тексты священных книг Корана и Сунны являются главными источниками мусульманского права. Библия содержит десять заповедей для христиан. Однако религиозные тексты в российской правовой системе источником права не являются.

Источники административного права — это внешние формы выражения административно-правовых норм, которые регулируют общественные отношения в сфере управленческой деятельности.

Совокупность нормативных правовых актов, регламентирующих правоотношения, в совокупности составляющие предмет административного права, образует административное законодательство. Система источников административного права выглядит следующим образом.

На федеральном уровне:

1. Конституция РФ.

2. Общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ.

3. Постановления Конституционного Суда РФ.

4. Федеральные конституционные законы.

5. Федеральные законы, включая кодексы РФ.

6. Нормативные правовые указы Президента РФ.

7. Постановления Правительства РФ.

8. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти (федеральных министерств, федеральных служб, федеральных агентств).

9. Нормативные акты федеральных государственных органов с особым статусом (например, Центральный банк РФ).

На региональном уровне:

1. Конституции (уставы) субъектов РФ.

2. Законы субъектов РФ.

3. Нормативные акты высших должностных лиц (глав) субъектов РФ.

4. Нормативные акты законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ.

5. Нормативные акты исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.

На муниципальном (местном) уровне:

1. Уставы муниципальных образований.

2. Нормативные акты представительных органов муниципального образования.

3. Нормативные акты главы муниципального образования.

4. Нормативные акты местной администрации.

Локальные нормативно-правовые акты:

1. Уставы предприятий, учреждений, организаций.

2. Приказы, распоряжения, правила, инструкции, положения.

 

Источники административного права РФ
На федеральном уровне:
Источники права	Примеры
Конституция РФ	Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.)
Нормы международного права, международные договоры РФ	Конвенция о защите прав человека и основных свобод (Рим, 4 ноября 1950 г.). Международный пакт о гражданских и политических правах (Нью-Йорк, 16 декабря 1966 г.).   Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (принята Генеральной Ассамблеей ООН 31 октября 2003 г.) и т.д.
Постановления Конституционного Суда РФ	Постановление Конституционного Суда РФ от 6 июля 1999 г. № 10-П «По делу о толковании положений статьи 92 Конституции РФ».   Постановление Конституционного Суда РФ от 5 марта 2013 г. № 5-П "По делу о проверке конституционности статьи 16 Федерального закона "Об охране окружающей среды" и т.д.
Федеральные конституционные законы	Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации".   Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации" и т.д.
Федеральные законы	Федеральный закон от 30.12.2001 № 195-ФЗ «Кодекс РФ об административных правонарушениях».   Федеральный закон от 31.05.2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации».   Федеральный закон от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей природной среды» и т.д.
Указы Президента РФ	Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти".   Указ Президента РФ от 11.01.1995 № 32 "О государственных должностях Российской Федерации" и т.д.
Постановления Правительства РФ	Постановление Правительства РФ от 15.07.2013 № 594 (ред. от 17.07.2015) "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки". Постановление Правительства РФ от 05.06.2008 № 437 (ред. от 16.07.2015) "О Министерстве экономического развития Российской Федерации" и т.д.
Нормативные акты федеральных органов исполнительной власти (постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции и положения)	Приказ Министерства Российской Федерации по налогам и сборам от 16 октября 2003 г. № БГ-3-04/540 г. Москва «Об утверждении форм деклараций по налогу на доходы физических лиц и инструкции по их заполнению».   Распоряжение Рособрнадзора от 22.07.2015 №2499-06 "О внесении изменений в распоряжение Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки от 15.07.2015 №2448-06" и т.д.
Нормативные акты некоторых федеральных государственных органов с особым статусом.	Положение ЦБ РФ от 03.10.2000 г. №122-П "О порядке предоставления Банком России кредитов банкам, обеспеченных залогом и поручительством".
На региональном уровне (на примере Ульяновской области)
Конституции, Уставы субъектов РФ	Постановление Законодательного Собрания Ульяновской области от 19 мая 2005 г. № 31/311 «Устав Ульяновской области»
Законы субъектов РФ	Закон Ульяновской области от 28.02.2011 № 16-ЗО (ред. от 03.06.2015) "Кодекс Ульяновской области об административных правонарушениях".   Закон Ульяновской области от 9 июня 2005 № 043-ЗО "О Правительстве Ульяновской области" и т.д.
Нормативные акты высших должностных лиц (глав) субъектов РФ	Постановление Губернатора Ульяновской области от 13.07.2009 № 49 «Об утверждении Правил подготовки и издания правовых актов Губернатора и Правительства Ульяновской области».   Распоряжение Губернатора Ульяновской области от 01.08.2012 «О дополнительных мерах по защите зелёных насаждений».
Нормативные акты исполнительных органов государственной власти субъектов РФ	Постановление Правительства Ульяновской области №16/321-П от 13.07.2015 «О внесении изменения в государственную программу Ульяновской области «Развитие здравоохранения в Ульяновской области» на 2014-2020 годы» и т.д.
На муниципальном (местном) уровне (на примере города Ульяновск)
Уставы муниципальных образований	Решение Ульяновской Городской Думы Ульяновской области от 30 июня 2010 г. № 67 «О принятии Устава муниципального образования "город Ульяновск"
Нормативные акты представительных органов муниципального образования	Решение Ульяновкой Городской Думы от 13.07.2005 г. № 135«О земельном налоге на территории муниципального образования «Город Ульяновск» и т.д.
Нормативные акты главы муниципального образования	Постановление Главы города Ульяновска от 15.05.2014 № 13 "О создании Правовой коллегии при Главе города Ульяновска" и т.д.
Нормативные акты местной администрации	Постановление администрации города Ульяновска от 01.07.2015 № 3532 «Об утверждении Положения о Комиссии по проведению на территории муниципального образования «город Ульяновск» Всероссийской сельскохозяйственной переписи в 2016 году».   Распоряжение администрации города Ульяновска от 07.04.2015 № 123-р «Об утверждении Плана-графика реализации муниципальной программы «Охрана окружающей среды муниципального образования «город Ульяновск» на 2015 год» и т.д.
Локальные нормативно-правовые акты (на примере ФГБОУ ВО «УГСХА им. П. А. Столыпина»)
Уставы предприятий, учреждений, организаций.   Положения. Правила, Инструкции, Приказы и распоряжения руководителя	Устав ФГБОУ ВО «Ульяновская ГСХА им. П. А. Столыпина».   Положение об отделе государственных закупок ФГБОУ ВО «Ульяновская ГСХА им. П. А. Столыпина».   Кодекс этики и поведения обучающихся (Решение Ученого совета академии от 14 октября 2014 г. Протокол № 2).   Инструкция по технике безопасности и т.д.

Норма права – это установленное государством общее правило поведения, регулирующее общественные отношения.

В силу этого нормы права: 1) общеобязательны; 2) обеспечиваются санкциями, предусмотренными в самих нормах права, если они не реализуются добровольно; 3) носят общий характер, т.е. обращены ко всем и каждому; 4) закрепляются в письменном виде; 5) содержатся в нормативно-правовых актах.

Структура нормы права:

1) гипотеза – элемент нормы, который описывает жизненные обстоятельства, при наступлении которых возникают определенные отношения (когда, при каких условиях применяется норма права);

2) диспозиция – элемент нормы, которое описывает правило поведения, т.е. формулирует права и обязанности участников правоотношения);

3) санкция – элемент нормы, определяющий меры ответственности субъектов права, применяемые при её нарушении.

 

Норма КоАП РФ	Структура нормы права
Ст.2.4. КоАП РФ: «Административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей».	Гипотеза: «В случае совершения административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей». Диспозиция: «Должностное лицо подлежит административной ответственности».
Ст. 14.15. КоАП РФ: «Нарушение установленных правил продажи отдельных видов товаров – влечёт наложение административного штрафа на граждан в размере от 300 до 1000 рублей; на должностных лиц – от 1000 до 3000 рублей; на юридических лиц – от 10000 до 30000 рублей».	Гипотеза: «Нарушение установленных правил продажи отдельных видов товаров»; Диспозиция: «влечёт наложение административного штрафа» (влечет административную ответственность); Санкция: «Административный штраф на граждан в размере от 300 до 1000 рублей; на должностных лиц – от 1000 до 3000 рублей; на юридических лиц – от 10000 до 30000 рублей».

 

Нормы административного права представляют собой общеобязательные правила поведения, которые устанавливаются государством в целях регулирования общественных отношений, складывающихся в процессе исполнительно-распорядительной деятельности в сфере государственного управления. Они призваны обеспечивать организацию и функционирование как всей системы органов исполнительной власти, так и её отдельных звеньев, а также регулировать внутриорганизационные управленческие отношения в иных сферах государственной деятельности (в органах представительной власти, суда, прокуратуры). Они распространяют своё действие также на организацию и деятельность исполнительных органов местного самоуправления, определяют порядок их взаимодействия с органами государственной власти. Однако они не регулируют внутреннее управление в частных предприятиях, фирмах и т.д.
Нормы административного права определяют границы должного, управомоченного или запрещённого поведения субъектов в процессе осуществления исполнительной власти в сфере государственного управления. Эти нормы регулируют отношения управленческого характера путём определения взаимных прав, обязанностей и ответственности сторон этих отношений. Они призваны обеспечить публичные интересы посредством установления конкретной меры должного и возможного поведения субъектов административного права в сфере государственного управления.

Специфика предмета административно-правового регулирования определяет целый ряд особенностей, которые отличают административно-правовые нормы от норм других отраслей права.
Во-первых, в содержательном плане нормы административного права закрепляют отношения по организации и реализации исполнительной власти в сфере государственного управления, устанавливают процедуры и формы деятельности государственной администрации в её государственно-властных отношениях с частными лицами. Эти нормы адресованы, прежде всего, субъектам исполнительной власти в целях упорядочения государственного управления, обеспечения законности в деятельности государственной администрации. Однако значительная их часть касается вопросов защиты прав и законных интересов граждан в сфере управления, устанавливает гарантии их реализации.

Во-вторых, нормы административного права определяют административно-правовой статус субъектов управленческих правоотношений в сфере исполнительной власти, устанавливают их права, обязанности, ответственность и правовые формы деятельности.

В-третьих, административно-правовые нормы регулируют во многих случаях отношения, входящие в предмет других отраслей права (налогового, финансового, земельного и т.д.).
В-четвёртых, в отличие от многих других отраслей права, административно-правовые нормы обеспечены собственными отраслевыми средствами охраны и юридического принуждения к их исполнению. Эти средства представлены административно-правовыми охранительными нормами, устанавливающими административную и дисциплинарную ответственность.
В-пятых, административно-правовые нормы устанавливаются не только законодательным путём, но и в значительной мере в процессе административного правотворчества. Вследствие этого они неравнозначны по своей юридической силе. Нормы, являющиеся продуктом административного правотворчества, устанавливаются субъектами исполнительной власти в процессе реализации распорядительных полномочий в пределах определенной законом компетенции. Эти нормы носят подзаконный характер и могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, вышестоящей инстанцией либо признаны недействующими по решению суда.

Реализация административно-правовой нормы представляет собой правомерное поведение субъектов административного права, которое согласуется с требованиями, установленными нормами административного права и выражается в приобретении и использовании установленных нормами прав и выполнении предусмотренных ими обязанностей.
Административно-правовые нормы подразделяются на различные виды по целому ряду оснований.

 

Административно-правовые нормы
Основания классификации	Виды административно-правовых норм
В зависимости от юридической силы	1) Законодательные нормы (федеральные законы и законы субъектов РФ). 2) Подзаконные нормы (указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ, распоряжения и постановления глав субъектов РФ, Постановления Правительства субъектов РФ и т.д.)
По действию в пространстве	1) федеральные нормы, действующие на всей территории Российской Федерации; 2) региональные нормы, действующие на территории субъекта РФ; 3) местные нормы, действующие на территории муниципального образования субъекта РФ; 4) локальные, действующие в организации, на предприятии, в учреждении.
По действию во времени	1) срочные (введенные на определённый срок); 2) бессрочные (не имеющие заранее установленного срока действия); 3) чрезвычайные (рассчитанные на время существования определённых чрезвычайных обстоятельств).
По форме предписания	1) императивные (подлежащие обязательному, безусловному исполнению); 2) рекомендательные (не носящие обязательного характера и содержащие рекомендации, советы о целесообразности совершения определенных действий); 3) диспозитивные (предлагающие несколько вариантов решения либо допускающие возможность согласования прав и обязанностей сторон); 4) стимулирующие (обеспечивающие с помощью средств материального и морального воздействия образцовое выполнение своих обязанностей участниками управленческих правоотношений).
В зависимости от метода воздействия на поведение субъектов	1) обязывающие (содержат предписание совершить определенные действия в предусмотренных нормой случаях); 2) запрещающие (содержат запрет на совершение тех или иных действий); 3) уполномочивающие (предоставляют возможность субъектам права совершать определенные действия, влекущие юридические последствия); 4) разрешительные или дозволительные (разрешают адресату действовать по своему усмотрению); 5) ограничительные (вводят ограничения на ту или иную деятельность).
По предмету регулирования	1) Материальные - нормы, закрепляющие права, обязанности, ответственность участников управленческих отношений, регулируемых административным правом, т.е. их административно-правовой статус. 2) Процессуальные – нормы, определяющие методы, способы, порядок деятельности по реализации государственного управления.
По содержанию	1) Общие – нормы, регулирующие общие отношения общего характера для всех отраслей и сфер. 2) Особенные – нормы, регулирующие общие отношения в конкретной сфере управления. Например: в экономике, культуре, общественной безопасности.