Парламент в зарубежных странах: однопалатные и двухпалатные системы, организация палат. Роспуск парламента

Парламент – орган народного представительства и высший законодательный орган страны.

В западных демократиях понятие «парламент» связано с концепцией разделения властей и представительного правления. Оценка того или иного законодательного органа производится по нескольким параметрам: порядку формирования, полномочиям, характеру взаимоотношений с другими органами. Для того чтобы орган мог считаться парламентом, он должен:

1) формироваться путем демократических выборов, обеспечивающих «справедливое» представительство избирательного корпуса;

2) его депутаты не должны быть связаны императивным мандатом;

3) обладать определенной автономией в системе органов государства, с тем чтобы свободно осуществлять законодательную функцию (разделение властей);

4) реализовать свои полномочия самостоятельно, а не путем передачи другим органам;

5) парламентарии должны быть профессиональными политиками и работать на постоянной основе. Парламенты в качестве своих самых крупных структурных единиц могут иметь одну, две и более палат.

При однопалатной системе депутаты организационно не разделены, что делает однопалатный парламент (при прочих равных условиях) более мобильным, чем двухпалатный (Болгария, Дания, Финляндия).

Две палаты создаются для представительства:

1) интересов аристократии (Палата лордов Великобритании, сильно реформированная);

2) политико-территориальных единиц (Польша, Испания, Япония).

В федерациях, как правило (США, ФРГ, Германия и др.), двухпалатные парламенты.

Более двух палат формируется обычно для реализации какой-либо политической концепции конкретного государства (т. е. она не является общераспространенной, а прямо продиктована ситуацией и может быть понята только в определенном историческом контексте) (в Югославии для реализации концепции социалистического самоуправляющегося общества, в котором каждый индивид выступал в нескольких «ипостасях» (как член политической организации, как работник, как член местного сообщества), каждая из них должна была реализовываться в представительстве, был создан шестипалатный парламент).

Консультативные парламенты существуют в некоторых мусульманских странах (Бахрейне, Катаре и др.). Иногда они принимают законы одобрения монарха, иногда вообще не могут издавать законов.

Парламент имеет свои внутренние органы. Заседаниями палат и однопалатного парламента руководит председатель (спикер в англосаксонских странах) либо коллегиальный орган (бюро в Испании, организационный комитет в Чехии, президиум сессии в КНР). Председатель однопалатного парламента, имеет одного или нескольких заместителей; президиум сессии или бюро избирает председательствующего – иногда он ведет заседания в течение всей сессии, иногда члены президиума по очереди занимают место председательствующего. В Швеции председатели и вице-председатели палат избираются только на одно заседание. Председателя парламента при двухпалатной структуре парламента не бывает, есть лишь председатели палат. На совместном заседании палат ими обычно руководит председатель верхней палаты (сената).

Законодательный процесс

В действующих нормативно-правовых актах понятие законодательного процесса отсутствует. В связи с эти, при рассмотрении данного вопроса огромное мнение имеет доктрина. В правовой литературе существует множество определений законодательного процесса, которые можно разделить на несколько групп. К первой группе относятся определения, в которых перечисляются стадии законодательного процесса. Так, Е.М. Ковешников под законодательным процессом понимает порядок внесения, обсуждения, принятия, одобрения, подписания и опубликования законов Российской Федерации[23]. В определениях другой группы авторы ограничиваются общими характеристиками законодательного процесса и его целью. Например, Е.И. Козлова и О.Е. Кутафин под законодательным процессом понимается совокупность действий, посредством которых осуществляется законодательная деятельность Федерального Собрания[24]. Более точное определение даётся Д.Б. Катковым и Е.В. Корчиго. Они под законодательным процессом понимают совокупность последовательно сменяющих друг друга стадий, посредством которых осуществляется законодательная деятельность Федерального Собрания[25]. На основании приведённых определений можно вывести характерные черты избирательного процесса. К ним относятся:

1. процесс является юридическим выражением государственно-властной деятельности, то есть он не может развиваться без участия в нем в качестве субъектов: субъекты законодательной инициативы, комитеты и комиссии палат Федерального Собрания, депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации и т.д.

2. законодательный процесс отражает развитие законотворческой деятельности Государственной Думы и Совета Федерации. Вследствие этого его характерным признаком является стадийность.

3. рамки законодательного процесса ограничиваются обсуждением проекта закона в палатах Федерального Собрания—парламента России и подписанием закона Президентом Российской Федерации;

4. существует источник законодательного процесса, который находит выражение в правовых нормах;

5. законодательный процесс направлен на достижение определенного правового результата—принятие и вступление в юридическую силу Федерального закона Российской Федерации.

Законодательный процесс имеет непосредственную связь с законотворчеством, так как является его составной частью. Законотворчество включает в себя не только стадии законодательного процесса, но и формулирование идеи законопроекта, его научная обработка, выявление обоснованности, обсуждение среди российских граждан, общественных объединений[26]. Так, В.И. Чехарина утверждая, что стадия подготовки законопроекта не является частью законодательного процесса, так как она не урегулирована нормативно-правовыми актами[27].

Под стадиями законодательного процесса понимаются этапы организации, проведения обсуждения и принятия закона, в рамках которых совершаются предусмотренные законодательством действия. Каждая стадия имеет строго отведенное место и назначение в законодательном процессе. Выделяются основные и факультативные стадии законодательного процесса.

К основным стадиям законодательного процесса относятся:

—законодательная инициатива и предварительное рассмотрение законопроекта;

—рассмотрение законопроекта и принятие закона Государственной Думой;

—рассмотрение Советом Федерации законов, принятых Государственной Думой;

—подписание и обнародование законов Президентом Российской Федерации.

К факультативным (необязательным) стадиям законодательного процесса относятся:

—повторное рассмотрение Государственной Думой законов, отклоненных Советом Федерации;

—повторное рассмотрение Государственной Думой законов, отклонённых Президентом Российской Федерации;

—повторное рассмотрение Советом Федерации законов, отклонённых Президентом Российской Федерации.

Принципы законодательного процесса. В законодательстве многих демократических государств устанавливаются принципы законодательного процесса. Они устанавливают рамки законотворческой деятельности, общие тенденции развития национального законодательства. К сожалении в отечественной правовой базе прямое закрепления подобных принципов отсутствует. Но ряд условий, закреплённых в нормативно-правовых актах, позволяют выявить некоторые принципы законодательного процесса в Федеральном Собрании. Так, статья 106 Регламента Государственной Думы содержит требование приложить к внесенному законопроекту положения о признании утраты юридической силы действующих нормативно-правовых актов, то есть заложить основу введения проекта принимаемого акта в правовую систему России.

В юридической литературе выделяется ряд принципов законодательного процесса. К ним относятся:

1. Принципы законности законотворчества, который означает следующее:

а) законотворческий орган может принимать новые нормы права лишь по вопросам, отнесённым к его компетенции;

б) решения принимать закон принимается в строгом соответствии с установленным порядком, при проведении всех необходимых процедур и непосредственно органом, правомочным принимать такие решения, законодательный орган не может передавать своим структурным подразделениям предоставленное ему право принимать законы;

в) принятые законы не могут противоречить Конституции Российской Федерации. при наличии таких противоречий вновь принятый акт признаётся недействующим полностью или частично;

г) закон должен приниматься в надлежащей форме и с указанием всех необходимых официальных реквизитов.

2. Принцип научной обоснованности нормативно-правовых актов. Он выражается в том, чтобы проект закона был подготовлен с учётом наличных научных достижений в соответствующей отрасли права и других юридических науках.

3. Принцип демократизма находит отражение прежде всего в привлечении граждан, широких слоёв общественности к участию в обсуждении проектов нормативно-правовых актов, обеспечении возможности для граждан обращаться в Федеральное Собрание с предложениями по совершенствованию законодательства.

4. Принцип системности законотворчества. Он требует органически увязывать подготавливаемые нормы права с действующим законодательством, не дублировать действующих норм, не содержать пробелов, устанавливать соответствие проектируемых норм общим нормам и принципам конкретной отрасли права»[28].

Статус парламентария

Вопрос об императивном или свободном мандате депутата влияет на возможность или не возможность действовать в соответствии со своими убеждениями, нести или не нести ответственности перед избирателями. В зависимости от принятой в государстве или на соответствующем уровне представительных органов модели существуют так называемые императивный или свободный мандат д.

Императивный мандат - понятие, используемое применительно к представительным органам и их депутатам. При ИМ депутат связан волей и поручениями своих избирателей:

а) при избрании он получает от них наказы - поручения общественно значимого характера;

б) в ходе работы не только информирует избирателей, но и обязан перед ними регулярно отчитываться как о своей деятельности, так и деятельности представительного органа, в который избран, его комитетов и комиссий, в которых состоит, о выполнении наказов избирателей;

в) избиратели могут отозвать депутата, не оправдавшего их доверия или совершившего поступки, порочащие звание депутата.

Свободный мандат - правило, согласно которому депутат представительного органа власти не связан наказами избирателей и не ответственен в своей деятельности перед ними. Соответственно, отсутствует возможность досрочного отзыва депутата избирателями. Принцип СМ применяется практически во всех демократических государствах. При свободном мандате депутат считается представителем в соответствующем представительном органе не конкретных избирателей, а народа страны, населения территории в целом. Он не связан поручениями (наказами) избирателей, не обязан отчитываться перед ними (хотя и информирует о своей деятельности), а полномочия депутата не могут быть прекращены досрочно по решению избирателей путем отзыва.

Иммунитет парламентский (депутатский) (англ. - immunity, лат. – immunitas) - это освобождение от чего-либо. В КП привилегия парламентариев, заключающаяся в их неприкосновенности или защите от судебного преследования за действия, непосредственном не связанные с исполнением мандата. Иммунитет является не личной привилегией, но гарантией деятельности парламентария. Неприкосновенность не аннулирует нарушения (как это имеет место в случае не ответственности), а лишь отодвигает во времени момент преследования (ареста) парламентария, чтобы не помешать осуществлению его мандата.

Парламентский иммунитет не является абсолютным. Депутаты и сенаторы не могут быть подвергнуты уголовному преследованию (Франция, Польша), любому иному ограничению личной свободы (ФРГ), личному досмотру, обыску (РФ), аресту (США, ФРГ) без санкции соответствующей палаты парламента (однопалатного парламента) во время сессии (Франция, ФРГ, РФ), бюро палаты парламента (Франция) вне сессии, спикера (в Великобритании). Исключение допускается только в том случае, если депутат застигнут на месте совершения преступления (в ФРГ также в течение следующего дня). В некоторых странах (Индии и Индонезии) депутат не может быть лишен неприкосновенности ни при каких обстоятельствах. Во многих странах (например, в ФРГ и Франции) палатам парламента предоставлено право требовать приостановления задержания, ареста или уголовного преследования депутата.

Индемнитет парламентский (англ. indemnity, от лат. indemnitas - безущербность) - 1) привилегия депутатов парламента, заключающаяся в их неответственности за высказывания и действия, связанные с выполнением депутатских функций. Например, депутат не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, в том числе и по истечении срока полномочий. Данное положение не распространяется на случаи, когда со стороны депутата были допущены (даже и при исполнении депутатских обязанностей) публичные оскорбления или клевета и иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена законодательством. 2) Вознаграждение (депутатов) за парламентскую деятельность, включая покрытие расходов на резиденцию, переписку, поездки и т.д.