Парламент как представительный орган

Ст.94 Кон­сти­ту­ции пря­мо на­зы­ва­ет Фе­де­раль­ное Со­б­ра­ние пар­ла­мен­том Рос­сии, что­бы пре­дот­вра­тить вся­кие со­мне­ния на этот счет, и ука­зы­ва­ет, что оно яв­ля­ет­ся пред­ста­ви­тель­ным и за­ко­но­да­тель­ным ор­га­ном России. В от­но­ше­нии пар­ла­мен­тов субъ­ек­тов РФ по­ня­тия “за­ко­но­да­тель­ный” и “пред­ста­ви­тель­ный” во­об­ще ис­поль­зу­ют­ся как си­но­ни­мы. Вы­вод об этом мож­но сде­лать, ес­ли об­ра­тить вни­ма­ние на то, как та­кие пар­ла­мен­ты име­ну­ют­ся в не­сколь­ких стать­ях Кон­сти­ту­ции: “За­ко­но­да­тель­ные (пред­ста­ви­тель­ные) ор­га­ны субъ­ек­тов Российской Федерации”. Сле­до­ва­тель­но, пред­ста­ви­тель­ный ха­рак­тер ор­га­на го­су­дар­ст­вен­ной вла­сти, со­глас­но Кон­сти­ту­ции, яв­ля­ет­ся од­ним из важ­ней­ших при­зна­ков пар­ла­мен­та[252]. Од­на­ко вы­бор раз­ра­бот­чи­ка­ми Кон­сти­ту­ции это­го при­зна­ка в ка­че­ст­ве ха­рак­те­ри­сти­ки пар­ла­мен­та пред­став­ля­ет­ся не­удач­ным.

Пред­ста­ви­тель­ст­во – во­об­ще очень ши­ро­кое по­ня­тие. В от­но­ше­нии го­су­дар­ст­вен­ных ор­га­нов обыч­но по­ла­га­ют, что речь идет о пред­ста­ви­тель­ст­ве ин­те­ре­сов и во­ли из­би­ра­те­лей, а ман­дат на та­кое пред­ста­ви­тель­ст­во да­ют са­ми из­би­ра­те­ли на вы­бо­рах. Час­то в ли­те­ра­ту­ре (как в на­шей стра­не, так и за ру­бе­жом) про­ти­во­пос­тав­ля­ют пред­ста­ви­тель­ные и ис­пол­ни­тель­ные ор­га­ны го­су­дар­ст­вен­ной вла­сти. Од­на­ко та­кое про­ти­во­пос­тав­ле­ние воз­мож­но лишь в тех стра­нах, где ор­га­ны ис­пол­ни­тель­ной вла­сти фор­ми­ру­ют­ся без не­по­сред­ст­вен­но­го уча­стия из­би­ра­те­лей: на­зна­ча­ют­ся мо­нар­хом, пре­зи­ден­том или пар­ла­мен­том. Не яв­ля­ет­ся на­род­ным пред­ста­ви­тель­ным ор­га­ном и мо­нарх, чья власть пе­ре­да­ет­ся по на­след­ст­ву. Не во всех стра­нах и весь пар­ла­мент це­ли­ком яв­ля­ет­ся пред­ста­ви­тель­ным ор­га­ном. На­при­мер, в Ве­ли­ко­бри­та­нии свой­ст­вом пред­ста­ви­тель­но­го ор­га­на об­ла­да­ет толь­ко Па­ла­та об­щин. Но бри­тан­ский Пар­ла­мент со­сто­ит из трех час­тей: Па­ла­ты об­щин, Па­ла­ты лор­дов и мо­нар­ха.

В Рос­сии так­же в пол­ной ме­ре пред­ста­ви­тель­ным ор­га­ном яв­ля­ет­ся Го­су­дар­ст­вен­ная Ду­ма, из­би­рае­мая не­по­сред­ст­вен­но гра­ж­да­на­ми. О пред­ста­ви­тель­ном ха­рак­те­ре верхней палаты го­во­рить уже при­хо­дит­ся с очень боль­шой на­тяж­кой, по­сколь­ку чле­ны Со­ве­та Фе­де­ра­ции, за ис­клю­че­ни­ем пер­во­го его со­зы­ва в 1993-1995 гг. (см. 7.6.), не из­би­ра­ют­ся на­се­ле­ни­ем имен­но в ка­че­ст­ве чле­нов этой па­ла­ты Фе­де­раль­но­го со­б­ра­ния. По­дав­ляю­щее боль­шин­ст­во из них из­би­ра­ет­ся ли­бо в ка­че­ст­ве де­пу­та­та за­ко­но­да­тель­но­го ор­га­на субъ­ек­та РФ, ли­бо в ка­че­ст­ве гла­вы ад­ми­ни­ст­ра­ции (пре­зи­ден­та, гу­бер­на­то­ра, мэ­ра и т.п.) субъ­ек­та Фе­де­ра­ции, а уже чле­ном Совета Фе­де­ра­ции они ста­но­вят­ся по долж­но­сти.

В то же вре­мя Пре­зи­дент РФ из­би­ра­ет­ся не­по­сред­ст­вен­но гра­ж­да­на­ми и, зна­чит, пред­став­ля­ет ин­те­ре­сы и во­лю из­би­ра­те­лей. Сле­до­ва­тель­но, Пре­зи­дент РФ так­же яв­ля­ет­ся пред­ста­ви­тель­ным ор­га­ном го­су­дар­ст­вен­ной вла­сти. При­чем ес­ли Го­су­дар­ст­вен­ная Ду­ма пред­став­ля­ет мно­го­об­ра­зие на­ро­да России в его един­ст­ве, то Пре­зи­дент пред­став­ля­ет един­ст­во на­ро­да в его мно­го­об­ра­зии.

Впро­чем, ст.94 Кон­сти­ту­ции не го­во­рит, что пар­ла­мент яв­ля­ет­ся един­ст­вен­ным пред­ста­ви­тель­ным и един­ст­вен­ным за­ко­но­да­тель­ным ор­га­ном, т.е. не от­ри­ца­ет воз­мож­но­сти су­ще­ст­во­ва­ния в рос­сий­ском го­су­дар­ст­ве иных пред­ста­ви­тель­ных и за­ко­но­да­тель­ных ор­га­нов на­ря­ду с Фе­де­раль­ным Со­б­ра­ни­ем. Что ка­са­ет­ся пред­ста­ви­тель­но­го ха­рак­те­ра го­су­дар­ст­вен­но­го ор­га­на, то он, по су­ти, ни­как не рас­кры­ва­ет­ся в Кон­сти­ту­ции и раз­ви­ваю­щем ее за­ко­но­да­тель­ст­ве, ни­как не опи­сы­ва­ют­ся функ­ции ор­га­на, свя­зан­ные имен­но с пред­ста­ви­тель­ным его ха­рак­те­ром (см. 1.4.1.1.). А вот в от­но­ше­нии по­ня­тия “за­ко­но­да­тель­ный ор­ган” име­ет­ся чет­кое пред­став­ле­ние. За­ко­но­да­тель­ный ор­ган реа­ли­зует за­ко­но­да­тель­ную со­став­ляю­щую го­су­дар­ст­вен­ной вла­сти, закрепленную в ст.10 Кон­сти­ту­ции.

Функции Федерального Собрания

Если законодательная функция российского парламента прямо указана в Конституции в его определении, то другие функции Федерального Собрания не закреплены в столь явном виде, но при комплексном анализе полномочий, закрепленных за ним, эти функции можно легко выделить. Как и всякий другой парламент, российское Федеральное Собрание в своей деятельности реализует, наряду с законодательной (нормотворческой), ряд других функций: бюджетно-финансовую, функцию участия в формировании иных государственных органов, контрольную функцию по принятию одноразовых ненормативных решений на нерегулярной основе, церемониальную. Сходные функции парламента путем сгруппирования его полномочий выделяют различные авторы. Так, французский ученый М. Дюверже к полномочиям парламента относит законодательные, финансовые, внешнеполитические, исполнительные, административные, судебные полномочия по вопросам принятия и пересмотра конституции[253]. Английский исследователь Д. Кумбе выделяет 5 основных групп полномочий парламента: воздействие на правительство, издание законов, утверждение бюджета, контроль над администрацией, организация работы самого парламента[254].

Как мы видим, некоторые авторы выделяют в отдельную функцию компетенцию парламента по принятию конституции и внесению в нее поправок. На мой взгляд, если принятие и изменение конституции входит в компетенцию парламента (законодательного собрания), то эти полномочия относятся к законодательной функции, поскольку такая “гибкая” или “менее жесткая” конституция – это закон, хотя и особый, основополагающий. Принять новую конституцию российское Федеральное Собрание не вправе. В отношении же принятия поправок оно обладает законодательными полномочиями, предусмотренными для принятия федерального конституционного закона, но их недостаточно для вступления поправок в силу (см. 6.1.). Наконец, палаты Федерального Собрания вправе созвать Конституционное Собрание, правомочное подтвердить неизменность Конституции, принять новую Конституцию или вынести ее проект на всенародное голосование (см. 6.4.). Таким образом, российский парламент не обладает ни учредительными полномочиями, ни законодательными, достаточными для изменения Конституции.

Функции Федерального Собрания тесно переплетены между собой. В частности, федеральный бюджет оформляется федеральным законом. Но это не бюджетно-финансовое законодательство, которое, в частности, реализуется во введении и отмене налогов, льгот по их уплате, в регулировании так называемых внебюджетных фондов (одним из таких фондов является, к примеру, Пенсионный) и т.д.

В формировании различных государственных органов парламент Российской Федерации участвует в лице своих палат (утверждение Государственной Думой кандидатуры назначаемого Президентом РФ Председателя Правительства, назначение Государственной Думой Уполномоченного по правам человека, утверждение Советом Федерации кандидатур Генерального Прокурора и судей Конституционного Суда и т.д.), причем Счетная Палата, например, формируется на паритетных началах обеими палатами.

Контрольная функция реализуется как через органы палат парламента (например, комиссии по исследованию тех или иных фактов и событий) и депутатов (депутатские вопросы и запросы[255]), так и путем поручений самостоятельным государственным органам (например, Счетной палате). Контрольные полномочия Федерального Собрания не распространяются на деятельность Правительства РФ, которое несет ответственность исключительно перед Президентом (см. 4.2.1.5.).

Принятие одноразовых ненормативных решений на нерегулярной основе включает в себя такие действия Федерального Собрания, которые выходят за пределы других действий парламента (к примеру, принятие обращений и заявлений палат по различным вопросам внутренней и внешней политики, объявление амнистии Государственной Думой и т.п.). Церемониальная функция, казалось бы, не имеет большого значения, поскольку ее реализация не оказывает серьезного влияния на жизнедеятельность общества и государства. Однако она подчеркивает авторитет парламента. В частности, в ч.2 ст.82 Конституции РФ указывается, что вновь избранный Президент РФ приносит присягу в присутствии членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, Судей Конституционного Суда. Кроме того, парламент заслушивает обращения Президента РФ, Конституционного Суда, выступления руководителей иностранных государств.

 

4.3.3. Осу­ще­ст­в­ле­ние за­ко­но­да­тель­ных пол­но­мо­чий

На­зы­вая Фе­де­раль­ное Со­б­ра­ние за­ко­но­да­тель­ным ор­га­ном, Кон­сти­ту­ция оп­ре­де­ля­ет в ка­че­ст­ве од­ной из ос­нов­ных функ­ций рос­сий­ско­го пар­ла­мен­та за­ко­но­твор­че­ст­во. Ни­кто, кро­ме Фе­де­раль­но­го Со­б­ра­ния, не име­ет пра­ва из­да­вать фе­де­раль­ные за­ко­ны. В то же вре­мя Фе­де­раль­ное Со­б­ра­ние – не един­ст­вен­ный государственный ор­ган на фе­де­раль­ном уров­не, обладающий нормотворческой компетенцией. С при­ня­ти­ем Кон­сти­ту­ции 1993 г. из юри­ди­че­ско­го лек­си­ко­на стало меньше употребляться по­ня­тие под­за­кон­но­го ак­та, т.е. ак­та, при всех ус­ло­ви­ях стоя­ще­го на сту­пень­ку ни­же за­ко­на в ие­рар­хии нор­ма­тив­ных ак­тов. За­то поя­ви­лось по­ня­тие иного (в сравнении с законом) нор­ма­тив­но­го пра­во­во­го ак­та, ко­то­рое не­сколь­ко за­ту­ма­ни­ва­ет кар­ти­ну взаи­мо­от­но­ше­ний раз­лич­ных ак­тов.

При комплексном анализе различных конституционных положений можно установить определенную иерархию нормативных актов (см. 1.3.2.3.). Так, Президент РФ издает и неподзаконные указы, в то время как постановления и распоряжения Правительства издаются только с целью регламентации уже действующих Конституции, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ. Когда федеральный закон принимается позже указа Президента, то положения указа, противоречащие этому закону, прекращают свое действие с момента вступления в силу федерального закона, однако регулирование отношений по указу до вступления федерального закона в силу (даже при наличии противоречий с указанным законом) признается законным и правильным (см. 4.4.3.).

Пре­зи­дент РФ ак­тив­но поль­зу­ет­ся свои­ми нор­мо­твор­че­ски­ми пол­но­мо­чия­ми. При этом он не толь­ко при­ни­ма­ет ука­зы при от­сут­ст­вии фе­де­раль­ных за­ко­нов, ко­то­рые долж­ны бы­ли бы ре­гу­ли­ро­вать от­но­ше­ния в ка­кой-ли­бо сфе­ре, но и из­да­ет ука­зы, аль­тер­на­тив­ные при­ня­тым Го­су­дар­ст­вен­ной Ду­мой ак­там, на­ло­жив пред­ва­ри­тель­но ве­то на одоб­рен­ный Ду­мой за­кон. Так бы­ло, в ча­ст­но­сти, с ак­та­ми о вто­ром эта­пе при­ва­ти­за­ции, ко­гда по­зи­ции Го­су­дар­ст­вен­ной Ду­мы и Пре­зи­ден­та по это­му во­про­су не сов­па­ли. Такая практика не противоречит Конституции, поскольку федеральный законодатель прямо не выразил негативное отношение к регулированию, данному в конкретном президентском указе, и, следовательно, такой указ не противоречит федеральному закону. То есть нет формальных оснований считать, что законодатель, хотя и предлагавший иное регулирование, не согласен с тем регулированием, которое дано в указе Президента.

Бы­ли так­же слу­чаи, ко­гда Пре­зи­дент при­ни­мал в фор­ме сво­его ука­за нор­ма­тив­ные ак­ты, вне­сен­ные им ра­нее в Го­су­дар­ст­вен­ную Ду­му в по­ряд­ке за­ко­но­да­тель­ной ини­циа­ти­вы, но от­кло­нен­ные дан­ной па­ла­той Фе­де­раль­но­го Со­б­ра­ния (см. 4.4.1.). Такую практику следует признать противоречащей Конституции. В подобных вопросах следует исходить в первую очередь из положений ч.1 и ч.2 ст.76 Конституции: по предметам ведения Федерации и по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов на федеральном уровне принимаются законы (применительно к субъектам Федерации в ч.2 ст.76 говорится: “законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации”). Согласно ч.3 ст.80 Конституции деятельность Президента РФ должна быть подзаконной. Однако ч.3 ст.90 Конституции допускает издание указов Президента, которые не должны противоречить Конституции и федеральным законам, по вопросам, которые еще не урегулированы федеральным законодателем. Это допустимо постольку, поскольку возникает состояние законодательной необходимости, а номинальный законодатель не успевает дать соответствующее регулирование. Причем такие указы Президента следует расценивать не как альтернативу законодательному регулированию, а как временное восполнение пробела в законодательстве. Здесь действует презумпция: до тех пор, пока законодатель не установил в законе иное, следует считать, что указ Президента соответствует воле законодателя, а поэтому не противоречит положению ч.3 ст.90 Конституции. Однако если федеральный законодатель, отвергнув представленный Президентом законопроект, тем самым однозначно показал, что регулирование, предлагаемое Президентом, противоречит воле законодателя, то и указ Президента, воспроизводящий положения отвергнутого законопроекта, следует считать противоречащим воле законодателя, т.е. по существу противоречащим федеральным законам. Такой указ вполне может быть предметом проверки в Конституционном Суде РФ (в соответствии с п.”а” ч.2 ст.125 Конституции), и если Конституционный Суд установит достаточное соответствие указа отклоненному законопроекту, то указ следует признать изданным в нарушение требования ч.3 ст.90 Конституции, т.е. неконституционным

Вли­ять на за­ко­но­да­тель­ную дея­тель­ность Фе­де­раль­но­го Со­б­ра­ния мо­гут пу­тем реа­ли­за­ции пра­ва за­ко­но­да­тель­ной ини­циа­ти­вы Пре­зи­дент, Пра­ви­тель­ст­во, Кон­сти­ту­ци­он­ный Суд, Вер­хов­ный Суд, Выс­ший Ар­бит­раж­ный Суд (см. 4.4.1.). Кро­ме то­го, у Пре­зи­ден­та име­ет­ся еще один ры­чаг воз­дей­ст­вия на за­ко­но­да­тель­ную дея­тель­ность – от­ла­га­тель­ное ве­то. На пре­зи­дент­ские ука­зы ни­кто на­ло­жить ве­то не мо­жет.

Кон­сти­ту­ци­он­ный Суд, за­ни­ма­ясь тол­ко­ва­ни­ем Кон­сти­ту­ции Рос­сии, фор­му­ли­ру­ет, по су­ти, пра­во­вые нор­мы и тем са­мым вклю­ча­ет­ся в за­ко­но­да­тель­ную дея­тель­ность. Законы же, принятые пар­ла­мен­том, под­пи­сан­ные Пре­зи­ден­том и опуб­ли­ко­ван­ные, мо­гут быть при­зна­ны Кон­сти­ту­ци­он­ным Су­дом не­кон­сти­ту­ци­он­ны­ми, т.е. утратившими силу, более не существующими как правовые акты.

На­ко­нец, за­ко­ны мо­гут быть при­ня­ты на ре­фе­рен­ду­ме, на­зна­чен­ном Пре­зи­ден­том (см. 4.1.3.), т.е. в этом слу­чае Фе­де­раль­ное Со­б­ра­ние во­об­ще от­стра­не­но от за­ко­но­твор­че­ст­ва. При этом ре­ше­ние, при­ня­тое на ре­фе­рен­ду­ме, мо­жет быть от­ме­не­но или из­ме­не­но не ина­че как пу­тем при­ня­тия ре­ше­ния на но­вом ре­фе­рен­ду­ме.

Та­ким об­ра­зом, в рам­ках за­ко­но­да­тель­ной вет­ви го­су­дар­ст­вен­ной вла­сти дей­ст­ву­ет до­воль­но мно­го субъ­ек­тов, уча­ст­вую­щих в соз­да­нии рос­сий­ско­го за­ко­но­да­тель­ст­ва, хо­тя ос­нов­ным го­су­дар­ст­вен­ным ор­га­ном, осу­ще­ст­в­ляю­щим в сис­те­ме раз­де­ле­ния вла­стей за­ко­но­да­тель­ную дея­тель­ность, яв­ля­ет­ся, ес­ли ком­плекс­но рас­смат­ри­вать кон­сти­ту­ци­он­ные по­ло­же­ния, Фе­де­раль­ное Со­б­ра­ние. В прин­ци­пе, ни­че­го пло­хо­го во взаи­мо­дей­ст­вии и вза­им­ном влия­нии раз­лич­ных ор­га­нов го­су­дар­ст­вен­ной вла­сти, от­но­ся­щих­ся к раз­ным вет­вям вла­сти, нет. И прин­цип раз­де­ле­ния вла­стей в раз­ных стра­нах (там, где он при­зна­ет­ся) до­пол­ня­ет­ся, как пра­ви­ло, не­ко­то­ры­ми дру­ги­ми прин­ци­па­ми. На­при­мер, в США прин­цип раз­де­ле­ния вла­стей до­пол­нен прин­ци­пом “сдер­жек и про­ти­во­ве­сов”[256] (checks and balances), а в Пор­ту­га­лии – прин­ци­пом взаи­мо­за­ви­си­мо­сти вла­стей.[257] В Рос­сии же Кон­сти­ту­ция (ст.10) под­чер­ки­ва­ет, что “ор­га­ны за­ко­но­да­тель­ной, ис­пол­ни­тель­ной и су­деб­ной вла­сти са­мо­стоя­тель­ны”. Имен­но на эту са­мо­стоя­тель­ность и ссы­ла­ют­ся, ко­гда речь за­хо­дит о рас­ши­ре­нии, к при­ме­ру, пар­ла­мент­ско­го кон­тро­ля в от­но­ше­нии ор­га­нов ис­пол­ни­тель­ной вла­сти. В то же вре­мя при раз­ра­бот­ке дей­ст­вую­щей Кон­сти­ту­ции РФ об этой са­мо­стоя­тель­но­сти как буд­то бы за­бы­ли, пре­ду­смот­рев опи­сан­ное вы­ше весь­ма су­ще­ст­вен­ное вме­ша­тель­ст­во ор­га­нов, от­но­ся­щих­ся к иным, не­же­ли за­ко­но­да­тель­ная, вет­вям го­су­дар­ст­вен­ной вла­сти, в за­ко­но­да­тель­ную сфе­ру.

Дру­ги­ми сло­ва­ми, на­блю­да­ет­ся яв­ный дис­ба­ланс ме­ж­ду вет­вя­ми вла­сти не в поль­зу за­ко­но­да­тель­ных ор­га­нов. А такой дисбаланс технологически невыгоден, поскольку снижает эффективность работы государственных органов, и политически опасен для демократии. С технологической точки зрения разделение власти представляет собой разделение труда между различными государственными органами. Государственные органы формируются и имеют организацию в соответствии с особенностями деятельности в рамках той или иной ветви власти. Органы, берущие на себя исполнение несвойственных для них функций, не могут выполнять их эффективно в силу того, что они приспособлены для реализации совсем иных функций. Но, более того, будучи загруженными решением несвойственных для них задач, они уже не могут должным образом выполнять собственные функции, потому что у них на это не хватает времени, сил и средств. С политической точки зрения разделение власти в условиях демократии является одной из гарантий того, что власть не будет узурпирована узкой группой лиц, опирающихся на один из государственных органов. Особенно опасно, когда за счет других ветвей власти усиливается исполнительная власть. Ведь органы, осуществляющие ее (в силу специфики самой этой ветви) ориентированы на большую замкнутость, приверженность одной политической линии, неприемлемость оппозиции внутри себя. В то время как для законодательных органов характерна работа в условиях политического плюрализма и разнообразия в подходах, открытости для населения (см. 1.4.5.).

 

4.3.4. По­ря­док фор­ми­ро­ва­ния Со­ве­та Фе­де­ра­ции

От­хо­дом от же­ст­ко­го про­ве­де­ния в жизнь прин­ци­па раз­де­ле­ния вла­стей яв­ля­ет­ся со­вме­ще­ние ман­да­та пар­ла­мен­та­рия (чле­на Со­ве­та Фе­де­ра­ции) и долж­но­сти гла­вы ис­пол­ни­тель­ной вла­сти субъ­ек­та РФ. Ч.2 ст.95 Кон­сти­ту­ции не ука­зы­ва­ет с дос­та­точ­ной сте­пе­нью чет­ко­сти спо­соб фор­ми­ро­ва­ния Со­ве­та Фе­де­ра­ции – из­бра­ние, за­ме­ще­ние по долж­но­сти, на­зна­че­ние чле­нов этой па­ла­ты Фе­де­раль­но­го Со­б­ра­ния. В ней лишь ука­зы­ва­ет­ся ис­ход­ный прин­цип: в Со­ве­те Фе­де­ра­ции за­се­да­ют по два пред­ста­ви­те­ля от ка­ж­до­го субъ­ек­та РФ – по од­но­му от за­ко­но­да­тель­но­го и ис­пол­ни­тель­но­го ор­га­на го­су­дар­ст­вен­ной вла­сти субъ­ек­та РФ. Ч.2 ст.96 Кон­сти­ту­ции де­ла­ет от­сыл­ку к фе­де­раль­но­му за­ко­ну, ко­то­рый оп­ре­де­ля­ет по­ря­док фор­ми­ро­ва­ния Со­ве­та Фе­де­ра­ции.

В хо­де под­го­тов­ки про­ек­та Фе­де­раль­но­го за­ко­на о по­ряд­ке фор­ми­ро­ва­ния Со­ве­та Фе­де­ра­ции пред­ла­га­лись раз­лич­ные ва­ри­ан­ты фор­ми­ро­ва­ния этой па­ла­ты. Так, рос­сий­ские пар­ла­мен­та­рии хо­те­ли со­хра­нить вы­бор­ность чле­нов этой па­ла­ты Фе­де­раль­но­го Со­б­ра­ния. Как из­вест­но, пер­вый со­став Со­ве­та Фе­де­ра­ции был из­бран сро­ком на два го­да в 1993 г. (см. 7.6.).

В ча­ст­но­сти, пред­ла­га­лось фор­ми­ро­вать Со­вет Фе­де­ра­ции сле­дую­щим об­ра­зом: ор­га­ны ис­пол­ни­тель­ной и за­ко­но­да­тель­ной вла­сти субъ­ек­тов РФ вы­дви­га­ют кан­ди­да­тов, а гра­ж­да­не пря­мы­ми, все­об­щи­ми и тай­ны­ми вы­бо­ра­ми ре­ша­ют, кто из них бу­дет за­се­дать в Со­ве­те Фе­де­ра­ции в ка­че­ст­ве од­но­го пред­ста­ви­те­ля за­ко­но­да­тель­но­го ор­га­на и од­но­го пред­ста­ви­те­ля от ис­пол­ни­тель­но­го ор­га­на го­су­дар­ст­вен­ной вла­сти от ка­ж­до­го субъ­ек­та РФ. Пре­зи­дент РФ на­ло­жил ве­то на за­кон, пре­ду­смат­ри­ваю­щий та­кой по­ря­док фор­ми­ро­ва­ния Со­ве­та Фе­де­ра­ции, ука­зы­вая, что он про­ти­во­ре­чит бу­к­ве и ду­ху Кон­сти­ту­ции РФ. В са­мом де­ле, при ука­зан­ном по­ряд­ке фор­ми­ро­ва­ния Со­ве­та Фе­де­ра­ции его чле­ны пред­став­ля­ли бы не за­ко­но­да­тель­ный и пред­ста­ви­тель­ный ор­га­ны го­су­дар­ст­вен­ной вла­сти субъ­ек­та РФ, а из­би­ра­те­лей, на­се­ле­ние со­от­вет­ст­вую­ще­го субъ­ек­та. Хо­тя опи­сан­ный по­ря­док фор­ми­ро­ва­ния Со­ве­та Фе­де­ра­ции в боль­шей сте­пе­ни со­от­вет­ст­во­вал бы пред­ста­ви­тель­но­му ха­рак­те­ру Фе­де­раль­но­го Со­б­ра­ния, за­кре­п­лен­но­му в ст.94 Кон­сти­ту­ции, и пред­став­ле­ни­ям о де­мо­кра­ти­че­ском спо­со­бе фор­ми­ро­ва­ния па­лат рос­сий­ско­го пар­ла­мен­та, все же нель­зя не при­знать, что Кон­сти­ту­ция пре­ду­смат­ри­ва­ет со­всем иной спо­соб фор­ми­ро­ва­ния Со­ве­та Фе­де­ра­ции, а имен­но – вклю­че­ние в со­став дан­ной па­ла­ты пред­ста­ви­те­лей ор­га­нов го­су­дар­ст­вен­ной вла­сти, а не на­се­ле­ния.

В свя­зи с этим пред­ла­гал­ся и дру­гой спо­соб фор­ми­ро­ва­ния Со­ве­та Фе­де­ра­ции: на­зна­че­ние со­от­вет­ст­вую­щи­ми ор­га­на­ми го­су­дар­ст­вен­ной вла­сти сво­их пред­ста­ви­те­лей в ка­че­ст­ве чле­нов Со­ве­та Фе­де­ра­ции. Од­на­ко наи­бо­лее при­ем­ле­мым для всех ока­зал­ся тре­тий спо­соб – за­ме­ще­ние по­стов чле­нов Со­ве­та Фе­де­ра­ции гла­ва­ми ор­га­нов ис­пол­ни­тель­ной и за­ко­но­да­тель­ной вла­сти субъ­ек­тов РФ по долж­но­сти. На­зна­че­ние чле­на Со­ве­та Фе­де­ра­ции пре­ду­смат­ри­ва­ет­ся толь­ко в слу­чае, ес­ли ор­ган за­ко­но­да­тель­ной вла­сти субъ­ек­та РФ со­сто­ит из двух па­лат. То­гда обе па­ла­ты со­вме­ст­ным ре­ше­ни­ем на­зна­ча­ют сво­его пред­ста­ви­те­ля – чле­на Со­ве­та Фе­де­ра­ции. Дан­ный спо­соб фор­ми­ро­ва­ния ука­зан­ной па­ла­ты рос­сий­ско­го пар­ла­мен­та и был за­кре­п­лен в Фе­де­раль­ном за­ко­не “О по­ряд­ке фор­ми­ро­ва­ния Со­ве­та Фе­де­ра­ции Фе­де­раль­но­го Со­б­ра­ния РФ”, всту­пив­шем в си­лу в де­каб­ре 1995 г. В ян­ва­ре 1996 г. про­изош­ло пе­ре­фор­ми­ро­ва­ние Со­ве­та Фе­де­ра­ции, и на сме­ну чле­нам па­ла­ты пер­во­го со­зы­ва, из­бран­ным в 1993 г. (см. 7.6.), при­шли по долж­но­сти гла­вы ор­га­нов ис­пол­ни­тель­ной и за­ко­но­да­тель­ной вла­сти субъ­ек­тов РФ. В даль­ней­шем со­зы­вов Со­ве­та Фе­де­ра­ции не бу­дет. Его со­став бу­дет по­сте­пен­но об­нов­лять­ся по ме­ре про­ве­де­ния вы­бо­ров в ор­га­ны го­су­дар­ст­вен­ной вла­сти субъ­ек­тов РФ и сме­ны (ес­ли та­ко­вая про­изой­дет в ре­зуль­та­те та­ких вы­бо­ров) глав ор­га­нов за­ко­но­да­тель­ной и ис­пол­ни­тель­ной вла­сти субъ­ек­тов РФ (или пе­ре­из­бра­ния пред­ста­ви­те­лей двух­па­лат­ных пар­ла­мен­тов со­от­вет­ст­вую­щих субъ­ек­тов РФ).

Значительная часть депутатов Государственной Думы все же осталась недовольна найденным компромиссным вариантом Закона о порядке формирования Совета Федерации и даже, судя по всему, не столько этим Законом, сколько самим принципом формирования Совета Федерации, закрепленным в ч.2 ст.95 Конституции РФ. Ведь еще 21 июня 1995 г. Государственная Дума направила запрос в Конституционный Суд о толковании ч.2 ст.95 Конституции с точки зрения ее соответствия принципу разделения властей. 28 декабря 1995 г. Конституционный Суд в своем Определении отказал Государственной Думе в принятии к рассмотрению ее запроса в связи с тем, что компетенция Конституционного Суда не распространяется на проверку конституционности конституционных положений, и они не могут быть признаны недействующими. Это в общем-то правильно, и позиция Конституционного Суда ясна. Однако остается открытым вопрос о том, кто же должен осуществлять надзор за соблюдением положений ч.2 ст.16 Конституции РФ: “Никакие другие положения настоящей Конституции не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации”. Более того, если обнаружено противоречие между основами конституционного строя и иными положениями Конституции, то именно Конституционный Суд должен своим толкованием устранить найденные противоречия (см. 1.2.).

Вместе с тем Государственная Дума, видимо, не удовлетворившись отказом Конституционного Суда, содержащемся в Определении от 28 декабря 1995 г., обратилась в Конституционный Суд 21 февраля 1997 г. с запросом о проверке конституционности положений Закона о порядке формирования Совета Федерации. 10 апреля 1997 г. Конституционный Суд в своем Определении отказал в принятии этого запроса, усмотрев в нем повторение в завуалированной форме запроса от 21 июня 1995 г., т.е., по существу, запроса о конституционности конституционной нормы. При этом Конституционный Суд указал, что Государственная Дума как субъект законодательного процесса вправе вносить поправки в действующие и принимать новые федеральные законы, если сочтет это необходимым, а обращение в Конституционный Суд было расценено как стремление с помощью его решения повлиять на позиции во внутрипарламентской дискуссии.

Естественно, члены Совета Федерации, являющиеся по должности руководителями органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ не могут работать на постоянной основе в данной палате Федерального Собрания. Они вынуждены совмещать разные и весьма ответственные посты. При этом, конечно, больше внимания они уделяют работе в соответствующем субъекте РФ, где они избраны. В этих условиях роль и ответственность аппарата Совета Федерации по обеспечению эффективности работы этой палаты и качества подготавливаемых проектов решений возрастают по сравнению с периодом, когда хотя бы часть депутатов Совета Федерации работала на постоянной основе (см. 7.6.).

Кон­сти­ту­ция не ус­та­нав­ли­ва­ет фик­си­ро­ван­но­го ко­ли­че­ст­ва чле­нов Со­ве­та Фе­де­ра­ции, но ука­зы­ва­ет, что ка­ж­дый субъ­ект РФ пред­став­лен в Со­ве­те Фе­де­ра­ции дву­мя чле­на­ми. Лю­бые из­ме­не­ния в чис­лен­но­сти субъ­ек­тов РФ (уве­ли­че­ние или умень­ше­ние) вле­кут за со­бой из­ме­не­ния в ко­ли­че­ст­вен­ном со­ста­ве Со­ве­та Фе­де­ра­ции. В на­стоя­щее вре­мя Кон­сти­ту­ция (ст.65) со­дер­жит спи­сок из 89 субъ­ек­тов РФ. Сле­до­ва­тель­но, Со­вет Фе­де­ра­ции дол­жен на­счи­ты­вать 178 чле­нов.

В от­но­ше­нии Го­су­дар­ст­вен­ной Ду­мы, на­про­тив, чис­лен­ность де­пу­тат­ско­го кор­пу­са за­фик­си­ро­ва­на в ч.3 ст.95 Кон­сти­ту­ции – 450 че­ло­век.

 

4.3.5. По­ря­док фор­ми­ро­ва­ния Го­су­дар­ст­вен­ной Ду­мы

Ч.3 ст.96 Кон­сти­ту­ции РФ со­дер­жит от­сыл­ку к фе­де­раль­ным за­ко­нам, ус­та­нав­ли­ваю­щим по­ря­док вы­бо­ров де­пу­та­тов Го­су­дар­ст­вен­ной Ду­мы. Вы­бо­ры де­пу­та­тов ре­гу­ли­ру­ют­ся це­лым ком­плек­сом фе­де­раль­ных за­ко­нов (вы­бо­ры де­пу­та­тов Го­су­дар­ст­вен­ной Ду­мы в 1993 г. ре­гу­ли­ро­ва­лись ука­за­ми Пре­зи­ден­та РФ[258]). Важ­ней­шие сре­ди них – Фе­де­раль­ный за­кон “Об ос­нов­ных га­ран­ти­ях из­би­ра­тель­ных прав гра­ж­дан РФ” (всту­пил в си­лу в де­каб­ре 1994 г.), Фе­де­раль­ный за­кон “О вы­бо­рах де­пу­та­тов Го­су­дар­ст­вен­ной Ду­мы Фе­де­раль­но­го Со­б­ра­ния РФ” (всту­пил в си­лу в ию­не 1995 г.), Фе­де­раль­ный за­кон “Об ут­вер­жде­нии схе­мы од­но­ман­дат­ных из­би­ра­тель­ных ок­ру­гов для про­ве­де­ния вы­бо­ров де­пу­та­тов Го­су­дар­ст­вен­ной Ду­мы Фе­де­раль­но­го Со­б­ра­ния РФ” (всту­пил в си­лу в ав­гу­сте 1995 г.). Сле­ду­ет от­ме­тить так­же, что в 1995 г. в Уго­лов­ный Ко­декс Рос­сии и Ко­декс об ад­ми­ни­ст­ра­тив­ных на­ру­ше­ни­ях бы­ли вне­се­ны из­ме­не­ния и до­пол­не­ния, пре­ду­смат­ри­ваю­щую уго­лов­ную и ад­ми­ни­ст­ра­тив­ную от­вет­ст­вен­ность за на­ру­ше­ние из­би­ра­тель­но­го за­ко­но­да­тель­ст­ва.

Как в 1993 г., так и в 1995 г. по­ло­ви­на де­пу­тат­ских ман­да­тов (225) рас­пре­де­ля­лась ме­ж­ду спи­ска­ми кан­ди­да­тов, вы­дви­ну­ты­ми из­би­ра­тель­ны­ми объ­е­ди­не­ния­ми и бло­ка­ми, по про­пор­цио­наль­ной из­би­ра­тель­ной сис­те­ме (вся тер­ри­то­рия Рос­сии рас­смат­ри­ва­лась как еди­ный из­би­ра­тель­ный ок­руг), при­чем к рас­пре­де­ле­нию ман­да­тов до­пус­ка­лись толь­ко спи­ски кан­ди­да­тов, за ко­то­рые бы­ло от­да­но не ме­нее 5% го­ло­сов из­би­ра­те­лей, уча­ст­во­вав­ших в вы­бо­рах. Дру­гая по­ло­ви­на (225) де­пу­тат­ских мест в Го­су­дар­ст­вен­ной Ду­ме за­ни­ма­лась де­пу­та­та­ми, из­бран­ны­ми в од­но­ман­дат­ных из­би­ра­тель­ных ок­ру­гах по ма­жо­ри­тар­ной из­би­ра­тель­ной сис­те­ме от­но­си­тель­но­го боль­шин­ст­ва.

Хотя смешанная избирательная система в России впервые была введена в 1993 г. Указом Президента РФ, именно Президент впоследствии стал одним из активнейших сторонников мажоритарной избирательной системы. Эта позиция Президента проявилась, в частности, в ходе разработки законодательства о выборах депутатов Государственной Думы в 1994-1995 гг. Но и после парламентских выборов 1995 г. Президент продолжает выступать за мажоритарную избирательную систему. Мотивируется это тем, что для установления более тесного контакта депутата с его избирателями необходимо, чтобы последние голосовали за конкретного кандидата, а не за список, подготовленный избирательным объединением. Но, по-видимому, Президенту РФ и его окружению представляется, что пропорциональная система благоприятна для оформившихся политических партий. Но крупные политические партии находятся в оппозиции Президенту РФ. У Президента же “своей” партии пока нет. “Наш дом – Россия” тяготеет к превращению в партию, но еще весьма далека от этого. Следует отметить, что, наряду с Президентом РФ, целый ряд других политиков выступает за введение в России чисто мажоритарной избирательной системы. Правда, большинство законодателей склоняется к сохранению в РФ смешанной избирательной системы.

Ч.1 ст.97 Кон­сти­ту­ции вво­дит три тре­бо­ва­ния к де­пу­та­там (и, сле­до­ва­тель­но, к кан­ди­да­там в де­пу­та­ты) Го­су­дар­ст­вен­ной Ду­мы: де­пу­та­том Го­су­дар­ст­вен­ной Ду­мы мо­жет быть, во-пер­вых, гра­ж­да­нин России, во-вто­рых, гра­ж­да­нин, дос­тиг­ший 21 го­да, и, в-треть­их, гра­ж­да­нин, имею­щий пра­во уча­ст­во­вать в вы­бо­рах. Со­дер­жа­ние третье­го из пе­ре­чис­лен­ных тре­бо­ва­ний рас­кры­ва­ет­ся в ч.3 ст.32 Кон­сти­ту­ции: “не име­ют пра­ва из­би­рать и быть из­бран­ным гра­ж­да­не, при­знан­ные су­дом не­дее­спо­соб­ны­ми, а так­же со­дер­жа­щие­ся в мес­тах ли­ше­ния сво­бо­ды по при­го­во­ру су­да”.

Ис­хо­дя из это­го и вы­дви­га­ют­ся кан­ди­да­ты в де­пу­та­ты. Спи­ски кан­ди­да­тов вы­дви­га­ют­ся из­би­ра­тель­ны­ми объ­е­ди­не­ния­ми и из­би­ра­тель­ны­ми бло­ка­ми. Под из­би­ра­тель­ным объ­е­ди­не­ни­ем по­ни­ма­ет­ся “об­ще­рос­сий­ское об­ще­ст­вен­ное объ­е­ди­не­ние, ко­то­рое соз­да­но в по­ряд­ке, ус­та­нов­лен­ном фе­де­раль­ны­ми за­ко­на­ми, ус­тав ко­то­ро­го пре­ду­смат­ри­ва­ет уча­стие в вы­бо­рах в ор­га­ны го­су­дар­ст­вен­ной вла­сти по­сред­ст­вом вы­дви­же­ния кан­ди­да­тов в де­пу­та­ты и за­ре­ги­ст­ри­ро­ван Ми­ни­стер­ст­вом юс­ти­ции Российской Федерации не позд­нее чем за шесть ме­ся­цев до объ­яв­ле­ния дня вы­бо­ров” (ст.32 За­ко­на о вы­бо­рах де­пу­та­тов Го­су­дар­ст­вен­ной Ду­мы). Прав­да, в том, что ка­са­ет­ся по­след­не­го тре­бо­ва­ния, для пар­ла­мент­ских вы­бо­ров 1995 г. бы­ло сде­ла­но ис­клю­че­ние и при­ня­то спе­ци­аль­ное ре­ше­ние о том, что в вы­дви­же­нии кан­ди­да­тов уча­ст­ву­ют об­ще­ст­вен­ные объ­е­ди­не­ния, от­ве­чаю­щие всем ос­таль­ным тре­бо­ва­ни­ям, предъ­яв­ляе­мым к из­би­ра­тель­ным объ­е­ди­не­ни­ям, но за­ре­ги­ст­ри­ро­ван­ные не позд­нее чем за шесть ме­ся­цев до дня про­ве­де­ния вы­бо­ров. Это бы­ло свя­за­но с тем, что сам Фе­де­раль­ный за­кон всту­пил в си­лу ме­нее чем за шесть ме­ся­цев до дня про­ве­де­ния вы­бо­ров, а по­доб­ные тре­бо­ва­ния сро­ков ре­ги­ст­ра­ции же­ла­тель­но за­ра­нее до­во­дить до све­де­ния об­ще­ст­вен­ных объ­е­ди­не­ний, же­лаю­щих уча­ст­во­вать в вы­бо­рах.

По­ня­тие об­ще­ст­вен­но­го объ­е­ди­не­ния, по­ря­док его соз­да­ния и ре­ги­ст­ра­ции, его дея­тель­ность, пра­ва и обя­зан­но­сти, а так­же по­ря­док пре­кра­ще­ния дея­тель­но­сти ре­гу­ли­ру­ют­ся Фе­де­раль­ным за­ко­ном “Об об­ще­ст­вен­ных объ­е­ди­не­ни­ях” 1995 г.[259] (см. 2.3.3.).

В по­ня­тии из­би­ра­тель­но­го объ­е­ди­не­ния рас­тво­ря­ет­ся по­ня­тие пар­тии. Это тол­ка­ет не­по­ли­ти­че­ские по су­ти и ос­нов­ным це­лям об­ще­ст­вен­ные объ­е­ди­не­ния на путь по­ли­ти­за­ции, что не­из­беж­но на­чи­на­ет всту­пать в про­ти­во­ре­чие с ос­нов­ной дея­тель­но­стью и тем са­мым ме­ша­ет ее эф­фек­тив­но­му осу­ще­ст­в­ле­нию. С дру­гой сто­ро­ны, та­кое рас­ши­ре­ние кру­га субъ­ек­тов по­ли­ти­че­ской ак­тив­но­сти за счет во­вле­че­ния в вы­бо­ры не­по­ли­ти­че­ских об­ще­ст­вен­ных объ­е­ди­не­ний дез­ори­ен­ти­ру­ет из­би­ра­те­лей, ме­ша­ет ста­нов­ле­нию в Рос­сии пар­тий­ной сис­те­мы. Сле­ду­ет, впро­чем, от­ме­тить, что из­би­ра­те­ли в ос­нов­ной сво­ей мас­се и в 1993 г. и, в осо­бен­но­сти, в 1995 г. от­да­ли свои го­ло­са пре­иму­ще­ст­вен­но за пар­тии или объ­е­ди­не­ния, тя­го­тею­щие к пе­ре­рас­та­нию в пар­тии.

Из­би­ра­тель­ный блок об­ра­зу­ет­ся не ме­нее чем дву­мя из­би­ра­тель­ны­ми объ­е­ди­не­ния­ми, ре­ги­ст­ри­ру­ет­ся на вре­мя вы­бо­ров Цен­траль­ной из­би­ра­тель­ной ко­мис­си­ей, но не име­ет (в от­ли­чие от из­би­ра­тель­но­го объ­е­ди­не­ния) ста­ту­са юри­ди­че­ско­го ли­ца. Из­би­ра­тель­ное объ­е­ди­не­ние, всту­пив­шее в блок, не мо­жет всту­пать на дан­ных вы­бо­рах в дру­гие бло­ки или вы­дви­гать спи­сок кан­ди­да­тов са­мо­стоя­тель­но.

По­ня­тие из­би­ра­тель­но­го объ­е­ди­не­ния поя­ви­лось в рос­сий­ском за­ко­но­да­тель­ст­ве уже по­сле вы­бо­ров 1993 г., но пе­ре­чис­ляе­мые в ука­зах 1993 г. по­ли­ти­че­ские пар­тии, об­ще­ст­вен­но-по­ли­ти­че­ские дви­же­ния и т.д. в прин­ци­пе ох­ва­ты­ва­ют­ся по­ня­ти­ем из­би­ра­тель­но­го объ­е­ди­не­ния.

В 1993 г. под спи­ском кан­ди­да­тов тре­бо­ва­лось со­брать не ме­нее 100 тыс. под­пи­сей (не бо­лее 15% из них в од­ном субъ­ек­те РФ) из­би­ра­те­лей, а в 1995 г. – не ме­нее 200 тыс. (не бо­лее 7% из них в од­ном субъ­ек­те РФ).

В ка­ж­дый спи­сок не мо­жет быть вклю­че­но бо­лее 270 кан­ди­да­тов (на де­ле их бы­ло мень­ше). При этом в 1995 г. бы­ло вве­де­но тре­бо­ва­ние, что­бы так на­зы­вае­мый цен­траль­ный спи­сок кан­ди­да­тов (т.е. не при­вя­зан­ный ни к ка­ко­му ре­гио­ну кон­крет­но) внут­ри еди­но­го спи­ска, со­став­лен­но­го из­би­ра­тель­ным объ­е­ди­не­ни­ем или бло­ком, вклю­чал не бо­лее 12 фа­ми­лий, а все ос­таль­ные кан­ди­да­ты долж­ны быть рас­пре­де­ле­ны по так на­зы­вае­мым ре­гио­наль­ным спи­скам внут­ри еди­но­го спи­ска кан­ди­да­тов. Пред­по­ла­га­ет­ся, что вве­де­ние ре­гио­наль­ных спи­сков долж­но при­бли­жать де­пу­та­тов, из­бран­ных по об­ще­фе­де­раль­но­му из­би­ра­тель­но­му ок­ру­гу, к жи­те­лям кон­крет­но­го ре­гио­на. К рас­пре­де­ле­нию де­пу­тат­ских ман­да­тов до­пус­ка­ют­ся толь­ко те спи­ски кан­ди­да­тов, за ко­то­рые бы­ло по­да­но не ме­нее 5% го­ло­сов из­би­ра­те­лей, при­няв­ших уча­стие в вы­бо­рах[260].

В 1993 г. в вы­бо­рах пы­та­лись при­нять уча­стие 35 объ­е­ди­не­ний и бло­ков, толь­ко 13 из них смог­ли со­брать 100 тыс. под­пи­сей и боль­ше под свои­ми спи­ска­ми и лишь 8 из них пе­ре­шаг­ну­ли 5%-ный барь­ер и раз­де­ли­ли ме­ж­ду со­бой 225 мест в Го­су­дар­ст­вен­ной Ду­ме. В 1995 г. бо­лее 70 из­би­ра­тель­ных объ­е­ди­не­ний и бло­ков зая­ви­ли о сво­ем на­ме­ре­нии уча­ст­во­вать в пар­ла­мен<