Порядок выдвижения обвинения и процесс отрешения Президента от должности

По­ря­док выдвижения обвинения против Президента установлен в ч.2 ст.93 Кон­сти­ту­ции. Го­су­дар­ст­вен­ная Дума в гла­ве 22 своего Рег­ла­мен­та конкретизировала этот порядок. Однако Регламент Государственной Думы, акт “внутреннего пользования” нижней палаты парламента, содержит положение, очевидно противоречащее порядку выдвижения обвинения против Президента, установленному в ст.93 Конституции. Конституция говорит о том, что обвинение Государственной Думы подтверждается заключением Верховного Суда РФ (т.е. последнее должно быть получено после выдвижения обвинения), а Регламент устанавливает, что обвинение выдвигается Думой после получения заключения Верховного Суда.

Очевидно, что “установленный порядок выдвижения обвинения”, о котором говорится в ч.1 ст.93 Конституции, не может быть порядком, установленным в Регламенте Государственной Думы, поскольку Дума в принципе может произвольно изменять свой Регламент. В общих чертах этот порядок установлен в ч.2 ст.93. Кроме того, неконституционность порядка выдвижения обвинения, регламентированного Думой, следует из содержания ч.1 ст.93.

А именно: конституционный порядок отрешения Президента от должности состоит в следующей последовательности действий:

– во-первых, Государственная Дума, соблюдая порядок, описанный в ч.2 ст.93 Конституции, выдвигает обвинение против Президента;

– во-вторых, выдвинутое обвинение направляется для дачи заключения в Верховный Суд (в ч.1 ст.93 Конституции говорится: “... на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения... подтвержденного заключением Верховного Суда...);

– в-третьих, если заключение Верховного Суда подтверждает обвинение, то Конституционный Суд РФ должен дать заключение о соблюдении Думой порядка, описанного в ч.2 ст.93;

– в-четвертых, если заключение Конституционного Суда подтверждает соблюдение Думой порядка, описанного в ч.2 ст.93, то в Совете Федерации должен быть поставлен на голосование вопрос об отрешении от должности Президента Российской Федерации.

Как видно, этот процесс начинается с выдвижения обвинения, и с этого момента начинается отсчет трехмесячного срока, в течение которого Совет Федерации вправе принимать решение об отрешении Президента от должности. Но этот процесс может закончится уже на второй стадии, если заключение Верховного Суда будет отрицательным (то же самое произойдет, если Конституционный Суд установит нарушение Думой порядка выдвижения обвинения, установленного Конституцией (ч.2 ст.ст.93). С момента выдвижения Думой обвинения до принятия соответствующего решения Советом Федерации Дума не может быть распущена ни по каким основаниям. Резонно предположить, что если Совет Федерации не примет решение об отрешении Президента от должности, тем более, если процесс импичмента закончится уже на второй или третьей стадии, то Президент может форсировать роспуск Государственной Думы по основаниям ч.4 ст.117 или ч.4 ст.111 Конституции. Поэтому, конечно же, Государственная Дума заинтересована в том, чтобы в случае выдвижения обвинения иметь некую гарантию положительного заключения Верховного Суда. Но она должна быть не меньше заинтересована в том, чтобы и Конституционный Суд дал положительное заключение по процедурному вопросу; в противном случае выдвижение самого обоснованного обвинения утрачивает смысл.

Порядок выдвижения обвинения не регламентирован Конституцией подробно, но его можно реконструировать, исходя из содержания ч.2 ст.93 с учетом положений ч.1 ст.93. А именно: вначале должна быть инициатива не менее одной трети депутатов Государственной Думы, предлагающих выдвинуть обвинение; затем по вопросу о выдвижении обвинения должно быть получено заключение специальной комиссии, образованной Государственной Думой по данному поводу; при соблюдении этих условий, названных в ч.2 ст.93, Государственная Дума может принять решение о выдвижении обвинения, если за него проголосует не менее трехсот депутатов. В ч.2 ст.93 не говорится о том, что решение должно быть принято при наличии подтверждающего заключения Верховного Суда.

Совсем иной порядок выдвижения обвинения установлен в Регламенте Государственной Думы Естественно, он обязателен только для Думы – если Дума желает следовать своему Регламенту, а не Конституции. Регламент Государственной Думы, в соответствии с Конституцией, устанавливает, что пред­ло­же­ние о вы­дви­же­нии об­ви­не­ния долж­но исходить не ме­нее чем от одной трети де­пу­та­тов па­ла­ты. Но в ст.164 Регламента говорится, что предложение о выдвижении обвинения против Президента направляется Государственной Думой на заключение специальной комиссии, образуемой палатой для оценки соблюдения процедурных правил и фактической обоснованности обвинения, а также в Верховный Суд Российской Федерации для дачи заключения о наличии в действиях Президента Российской Федерации признаков преступления. То есть Государственная Дума своим Регламентом обязывает Верховный Суд (судьи которого вправе и не знать о том, что написано в этом Регламенте) давать заключение о наличии (или отсутствии) в действиях Президента признаков преступления не на основании выдвинутого против Президента официального обвинения, а на основании всего лишь некой инициативы одной трети депутатов Думы, инициативы, выдвижение которой вообще никак не регламентируется ни Конституции, ни законом. Наконец, в ст.166 Регламента говорится, что в процессе обсуждения, предшествующем голосованию по вопросу о выдвижении обвинения, заслушивается заключение Верховного Суда.

Очевидно, что если Государственная Дума попытается выдвинуть обвинение против Президента, руководствуясь своим Регламентом, то даже если Верховный Суд даст положительное заключение (до выдвижения обвинения), Конституционный Суд установит нарушение конституционного порядка выдвижения обвинения, и на этом процедура импичмента против Президента закончится и начнутся ответные меры Президента.

Итак, Государственная Дума в своем стремлении застраховаться от отрицательного заключения Верховного Суда зашла слишком далеко. За­клю­че­ние Вер­хов­но­го Су­да яв­ля­ет­ся до­ку­мен­том, под­твер­ждаю­щим возможность привлечения Президента – в случае отрешения его от должности – к уголовной ответственности. Оно содержит пра­во­вое обос­но­ва­ние на­ли­чия или от­сут­ст­вия при­зна­ков пре­сту­п­ле­ния в дей­ст­ви­ях гла­вы го­су­дар­ст­ва и тем самым пре­дот­вра­ща­ет воз­мож­ные зло­упот­реб­ле­ния де­пу­та­тов в ис­поль­зо­ва­нии ст.93 Конституции. Дума же в своем Регламенте рассматривает Верховный Суд как возможного политического союзника и устанавливает, что, только предварительно заручившись поддержкой Верховного Суда Российской Федерации, она может попытаться добиться отрешения Президента от должности.

Регламент Государственной Думы не противоречит Конституции в том, что Ду­мой соз­да­ет­ся спе­ци­аль­ная ко­мис­сия, за­клю­че­ние ко­то­рой должно предшествовать го­ло­со­ва­нию по во­про­су о вы­дви­же­нии обвинения. Причем из текста ч.2 ст.93 Конституции следует, что при наличии этого заключения вопрос о выдвижении обвинения ставится на голосование даже в том случае, когда специальная комиссия считает предложение о выдвижении обвинения необоснованным. Ес­ли пред­ло­же­ние не на­би­ра­ет двух третей го­ло­сов от общего числа, то Ду­ма при­ни­ма­ет по­ста­нов­ле­ние об от­ка­зе в вы­дви­же­нии об­ви­не­ния про­тив Пре­зи­ден­та, ко­то­рое яв­ля­ет­ся окон­ча­тель­ным и под­ле­жит офи­ци­аль­но­му опуб­ли­ко­ва­нию (ч.2 ст.167 Регламента Го­су­дар­ст­вен­ной Ду­мы). В про­тив­ном слу­чае при­ни­ма­ет­ся по­ста­нов­ле­ние о вы­дви­же­нии об­ви­не­ния, ко­то­рое в пя­ти­днев­ный срок от­прав­ля­ет­ся в Со­вет Фе­де­ра­ции (ч.1 ст.167 Регламента Го­су­дар­ст­вен­ной Ду­мы).

Вме­сте с по­ста­нов­ле­ни­ем в Со­вет Фе­де­ра­ции, на­прав­ля­ют­ся за­клю­че­ние спе­ци­аль­ной ко­мис­сии, об­ра­зо­ван­ной Ду­мой для оцен­ки обос­но­ван­но­сти об­ви­не­ния, вы­дви­ну­то­го про­тив Пре­зи­ден­та, и сте­но­грам­ма за­се­да­ния Ду­мы, на ко­то­ром рас­смат­ри­вал­ся во­прос о вы­дви­же­нии об­ви­не­ния про­тив Пре­зи­ден­та (ч.2 ст.172 Регламента Со­ве­та Фе­де­ра­ции). Вы­ше­ука­зан­ные до­ку­мен­ты, вклю­чая за­клю­че­ние Вер­хов­но­го Су­да, не позд­нее ме­ся­ца со дня при­ня­тия по­ста­нов­ле­ния Го­су­дар­ст­вен­ной Ду­мой, на­прав­ля­ют­ся вме­сте с за­про­сом Со­ве­та Фе­де­ра­ции в Кон­сти­ту­ци­он­ный Суд (ч.1 ст.173 и ч.2 ст.227 Регламента Со­ве­та Фе­де­ра­ции; ч.1 ст.109 За­ко­на о Кон­сти­ту­ци­он­ном Су­де). Кро­ме то­го, дан­ные до­ку­мен­ты на­прав­ля­ют­ся в Ко­ми­тет Со­ве­та Фе­де­ра­ции по кон­сти­ту­ци­он­но­му за­ко­но­да­тель­ст­ву и су­деб­но-пра­во­вым во­про­сам для да­чи за­клю­че­ния (это внутренний вопрос Совета Федерации).

В де­ся­ти­днев­ный срок с мо­мен­та ре­ги­ст­ра­ции за­про­са Со­ве­та Фе­де­ра­ции (ч.2 ст.109 За­ко­на о Кон­сти­ту­ци­он­ном Су­де), Кон­сти­ту­ци­он­ный Суд да­ет за­клю­че­ние о со­блю­де­нии или не­со­блю­де­нии ус­та­нов­лен­но­го по­ряд­ка вы­дви­же­ния об­ви­не­ния. В слу­чае, ес­ли Кон­сти­ту­ци­он­ный Суд ре­шит, что ус­та­нов­лен­ный по­ря­док не был со­блю­ден, это ре­ше­ние пре­кра­ща­ет об­ви­ни­тель­ный про­цесс (ч.2 ст.110 За­ко­на о Кон­сти­ту­ци­он­ном Су­де). Естественно, Конституционный Суд не обязан проверять соблюдение Государственной Думой ее Регламента. Его интересует тот порядок выдвижения обвинения, который установлен Конституцией (закона, который регламентировал бы этот порядок более подробно, нет). Регламент же – это акт, который Дума, с одной стороны, обязана соблюдать, с другой – может достаточно произвольно изменять. Следовательно, Конституционный Суд может проверять соблюдение Думой Регламента постольку, поскольку процедура Регламента не противоречит порядку выдвижения обвинения, установленному в общих чертах в ч.2 ст.93 Конституции. Но прежде всего Конституционный Суд должен проверить, не противоречит ли порядок выдвижения обвинения, установленный Регламентом Думы, положениям Конституции.

Ес­ли Кон­сти­ту­ци­он­ный Су­д да­ет за­клю­че­ние о со­блю­де­нии по­ряд­ка вы­дви­же­ния об­ви­не­ния, в 72-ча­со­вой срок с мо­мен­та по­лу­че­ния дан­но­го за­клю­че­ния во­прос об от­ре­ше­нии Пре­зи­ден­та от долж­но­сти без об­су­ж­де­ния ста­вит­ся в по­ве­ст­ку дня Со­ве­та Фе­де­ра­ции (ч.2 ст.173 Регламента Со­ве­та Фе­де­ра­ции). На за­се­да­ние Со­ве­та Фе­де­ра­ции по дан­но­му во­про­су при­гла­ша­ют­ся Пре­зи­дент, Пред­се­да­тель Го­су­дар­ст­вен­ной Ду­мы, Пред­се­да­тель Пра­ви­тель­ст­ва, чле­ны спе­ци­аль­ной ко­мис­сии, об­ра­зо­ван­ной Го­су­дар­ст­вен­ной Ду­мой, Пред­се­да­тель Кон­сти­ту­ци­он­но­го Су­да и Пред­се­да­тель Вер­хов­но­го Су­да (ч.2 ст.174). Пер­вым вы­сту­па­ет Пред­се­да­тель Го­су­дар­ст­вен­ной Ду­мы с со­об­ще­ни­ем об ос­но­ва­ни­ях вы­дви­же­ния об­ви­не­ния про­тив Пре­зи­ден­та (аб­з.1 ч.1 ст.175 Регламента). Вто­рым по­лу­ча­ет сло­во Пред­се­да­тель Кон­сти­ту­ци­он­но­го Су­да для ог­ла­ше­ния за­клю­че­ния о со­блю­де­нии ус­та­нов­лен­но­го по­ряд­ка вы­дви­же­ния об­ви­не­ния (аб­з.2 ч.1 ст.175). За­тем Пред­се­да­тель Вер­хов­но­го Су­да ог­ла­ша­ет за­клю­че­ние о на­ли­чии в дей­ст­ви­ях Пре­зи­ден­та при­зна­ков пре­сту­п­ле­ния (аб­з.3 ч.1 ст.175). Мне­ние Со­ве­та Фе­де­ра­ции вы­ра­жа­ет за­клю­че­ние Ко­ми­те­та по су­деб­но­му за­ко­но­да­тель­ст­ву и су­деб­но-пра­во­вым во­про­сам (аб­з.4 ч.1 ст.175). Пре­зи­ден­ту или его пред­ста­ви­те­лю так­же пре­дос­тав­ля­ет­ся сло­во по его же­ла­нию (ч.2 ст.175 Регламента Совета Федерации).

Для при­ня­тия ре­ше­ния об от­ре­ше­нии Пре­зи­ден­та от долж­но­сти не­об­хо­ди­мо две трети го­ло­сов от об­ще­го чис­ла чле­нов Со­ве­та Фе­де­ра­ции (ч.2 ст.93 Конституции), а в слу­чае, ко­гда, дан­ное ре­ше­ние не на­бра­ло нуж­но­го чис­ла го­ло­сов, рас­смот­ре­ние об­ви­не­ния про­тив Пре­зи­ден­та пре­кра­ща­ет­ся (ч.3 ст.176 Регламента Со­ве­та Фе­де­ра­ции). В обо­их слу­ча­ях при­ни­ма­ет­ся по­ста­нов­ле­ние Со­ве­та Фе­де­ра­ции, ко­то­рое не­за­мед­ли­тель­но до­во­дит­ся че­рез сред­ст­ва мас­со­вой ин­фор­ма­ции до все­об­ще­го све­де­ния (ч.4 ст.176 Регламента Совета Федерации).

Ч.3 ст.93 Конституции ус­та­нав­ли­ва­ет мак­си­маль­ный срок в три ме­ся­ца ме­ж­ду вы­дви­же­ни­ем Го­су­дар­ст­вен­ной Ду­мой об­ви­не­ния про­тив Пре­зи­ден­та и при­ня­ти­ем ре­ше­ния Со­ве­том Фе­де­ра­ции. В слу­чае не­со­блю­де­ния дан­но­го сро­ка, об­ви­не­ние про­тив Пре­зи­ден­та счи­та­ет­ся от­кло­нен­ным (дан­ное по­ло­же­ние Конституции дуб­ли­ру­ет­ся в ст.177 Регламента Со­ве­та Фе­де­ра­ции). Сро­ки, ус­та­нав­ли­вае­мые За­ко­ном о Кон­сти­ту­ци­он­ном Су­де, а так­же рег­ла­мен­та­ми Со­ве­та Фе­де­ра­ции и Го­су­дар­ст­вен­ной Ду­мы достаточно малы. Це­поч­ка: Го­су­дар­ст­вен­ная Ду­ма (пять дней) – Со­вет Фе­де­ра­ции (один ме­сяц) – Кон­сти­ту­ци­он­ный Суд (де­сять дней) – Со­вет Фе­де­ра­ции (72 ча­са) – за­се­да­ние по во­про­су от­ре­ше­ния Пре­зи­ден­та от долж­но­сти – укладывается в срок, не пре­вы­шающий и двух ме­ся­цев, что сви­де­тель­ст­ву­ет о же­ла­нии за­ко­но­да­те­лей пре­одо­леть пре­пят­ст­вие, за­ло­жен­ное в ч.3 ст.93 Конституции РФ. В частности, по этой причине Регламент Государственной Думы требует сначала получить заключение Верховного Суда, а уже затем выдвигать обвинение, после чего начнется исчисление трехмесячного срока.

Не­об­хо­ди­мо от­ме­тить, что та­кая важ­ная для Рос­сии пра­во­вая про­це­ду­ра как от­ре­ше­ние от долж­но­сти Президента регламентирует­ся в несколь­ких до­ку­мен­тах, что не де­ла­ет ее более чет­кой и яс­ной. Нуже­н от­дель­ный за­кон, ко­то­рый, ес­те­ст­вен­но, не про­ти­во­ре­ча Кон­сти­ту­ции и За­ко­ну о Кон­сти­ту­ци­он­ном Су­де, предшествовал бы соответствующим по­ло­же­ниям рег­ла­мен­тов па­лат Фе­де­раль­но­го Со­б­ра­ния. В частности, недопустимо, когда конституционно-правовая процедура, обязательная для Государственной Думы, но описанная Конституцией лишь в общих чертах, интерпретируется и конкретизируется самой Думой в ее Регламенте – акте, который обязателен для Думы постольку, поскольку она не желает его изменить. По сво­ему зна­че­нию, по­доб­ный за­кон дол­жен быть кон­сти­ту­ци­он­ным, но та­кая воз­мож­но­сть не пре­ду­смот­ре­на. Од­на­ко при­ня­тие и обыч­но­го федерального за­ко­на по­зво­лит избежать противоречий между текстом ч.1 ст.93 Конституции и его интерпретацией в Регламенте Государственной Думы.

Ч.2 ст.92 Кон­сти­ту­ции оп­ре­де­ля­ет, что в слу­чае от­ре­ше­ния Президента от долж­но­сти он пре­кра­ща­ет ис­пол­не­ние сво­их обя­зан­но­стей (рав­но как и при его от­став­ке, а так­же в слу­чае стой­кой не­спо­соб­но­сти по со­стоя­нию здо­ро­вья осу­ще­ст­в­лять при­над­ле­жа­щие ему пол­но­мо­чия[250]). В дан­ной си­туа­ции обя­зан­но­сти Пре­зи­ден­та вре­мен­но ис­пол­ня­ет Пред­се­да­тель Пра­ви­тель­ст­ва, ко­то­рый, прав­да, не име­ет пра­ва рас­пус­кать Го­су­дар­ст­вен­ную Ду­му, на­зна­чать ре­фе­рен­дум, а так­же вно­сить пред­ло­же­ния о по­прав­ках и пе­ре­смот­ре по­ло­же­ний Конституции РФ (ч.3 ст.92 Конституции).

В США, а так­же во мно­гих пре­зи­дент­ских и не­ко­то­рых дру­гих рес­пуб­ли­ках, су­ще­ст­ву­ет пост ви­це-пре­зи­ден­та, ко­то­рый за­ме­ща­ет пре­зи­ден­та, в слу­чае от­стра­не­ния по­след­не­го от долж­но­сти или не­спо­соб­но­сти вы­пол­нять свои обя­зан­но­сти. Ви­це-пре­зи­дент ста­но­вит­ся Пре­зи­ден­том до окон­ча­ния сро­ка вы­пол­не­ния пол­но­мо­чий сво­его пред­ше­ст­вен­ни­ка. В пар­ла­мент­ских рес­пуб­ли­ках гла­ва го­су­дар­ст­ва обыч­но за­ме­ща­ет­ся пред­се­да­те­лем верх­ней па­ла­ты за­ко­но­да­тель­но­го ор­га­на. В ФРГ это пре­зи­дент Бун­дес­ра­та, а в Ита­лии – пред­се­да­тель Се­на­та.

Кон­сти­ту­ция V рес­пуб­ли­ки во Фран­ции ус­та­нав­ли­ва­ет двух­сту­пен­ча­тую схе­му за­ме­ще­ния Пре­зи­ден­та. Функ­ции гла­вы фран­цуз­ско­го го­су­дар­ст­ва, ес­ли этот пост по лю­бой при­чи­не ва­кан­тен, вре­мен­но осу­ще­ст­в­ля­ют­ся пред­се­да­те­лем Се­на­та, а ес­ли у по­след­не­го в свою оче­редь име­ют­ся пре­пят­ст­вия, то Пра­ви­тель­ст­вом. Как и в Рос­сии, за­ме­щаю­щее Пре­зи­ден­та ли­цо не мо­жет рас­пус­тить На­цио­наль­ное со­б­ра­ние или на­зна­чить ре­фе­рен­дум. По­доб­ная двух­сту­пен­ча­тая схе­ма за­ме­ще­ния, кро­ме то­го, что вы­пол­ня­ет под­стра­хо­воч­ную функ­цию, еще и под­чер­ки­ва­ет сме­шан­ную фор­му прав­ле­ния V рес­пуб­ли­ки и не­ко­то­рый па­ри­тет вет­вей вла­сти.

Что ка­са­ет­ся Рос­сии, то при­ори­тет ис­пол­ни­тель­ной вла­сти про­яв­ля­ет­ся и в во­про­се вре­мен­но­го ис­пол­не­ния обя­зан­но­стей гла­вы го­су­дар­ст­ва.

Важ­ное зна­че­ние при­об­ре­та­ет участие ор­га­нов су­деб­ной вла­сти в дос­та­точ­но слож­ном ме­ха­низ­ме от­вет­ст­вен­но­сти Пре­зи­ден­та. Тре­тья ветвь вла­сти пре­вра­ща­ет­ся в свое­об­раз­но­го ар­бит­ра, ко­то­рый не по­зво­ляет за­ко­но­да­тель­ной вла­сти зло­упот­реб­лять свои­ми пол­но­мо­чия­ми по дан­но­му во­про­су. Но в слу­чае со­вер­ше­ния гла­вой го­су­дар­ст­ва оп­ре­де­лен­ных про­ти­во­прав­ных дей­ст­вий, эта третья ветвь власти мо­жет и не дать своего согласия на отрешение Президента от должности с целью при­влечения по­след­не­го к от­вет­ст­вен­но­сти. Тем более, что кандидатуры судей и Верховного Суда, и Конституционного Суда предлагаются Совету Федерации при назначении судей Президентом.

От­сут­ст­вие за­клю­че­ния Вер­хов­но­го Суда или Конституционного Суда ме­ша­ет ниж­ней па­ла­те Фе­де­раль­но­го Со­б­ра­ния ис­поль­зо­вать эту ед­ва ли не един­ст­вен­ную воз­мож­ность вли­ять на гла­ву го­су­дар­ст­ва. Без не­го Го­су­дар­ст­вен­ная Ду­ма, идя на крайнее обострение конфликта с Президентом, не мо­жет за­стра­хо­вать се­бя от воз­мож­но­го рос­пус­ка, (который, согласно ч.4 ст.109 Конституции, запрещен в период действия процедуры импичмента). Ни Конституция, ни, тем более, Регламент Государственной Думы не могут гарантировать, что в Верховном Суде и в Конституционном Суде соответствующие заключения будут приняты в установленные сроки (например, по причине отсутствия кворума). А Конституция не предусматривает приостановления истечения трехмесячного срока, в который должно быть принято решение Совета Федерации. Более того, положение ч.3 ст.93 о том, что обвинение считается отклоненным в случае пропуска трехмесячного срока, исходит именно из предположения, что одной или нескольким инстанциям, участвующим в процессе импичмента против Президента, не захочется официально выражать свою позицию (пропрезидентскую), и пропуск трехмесячного срока позволит им “воздержаться”.

В за­клю­че­нии не­об­хо­ди­мо еще раз под­черк­нуть, что ин­сти­тут от­ре­ше­ния от долж­но­сти Пре­зи­ден­та не яв­ля­ет­ся сред­ст­вом влия­ния за­ко­но­да­тель­ной вла­сти (особенно нижней палаты парламента) на власть ис­пол­ни­тель­ную. Пре­ж­де все­го по­то­му, что, как уже го­во­ри­лось вы­ше, здесь предполагается юри­ди­че­ская, а не по­ли­ти­че­ская от­вет­ст­вен­ность гла­вы Рос­сий­ско­го го­су­дар­ст­ва, и дан­ный факт не по­зво­ля­ет Го­су­дар­ст­вен­ной Ду­ме при­бе­гать к про­це­ду­ре от­ре­ше­ния по сво­ему же­ла­нию, без дос­та­точ­но­го на то ос­но­ва­ния. Вместе с тем привлечению Президента к юридической (например, уголовной) ответственности должен предшествовать акт по существу политической ответственности Президента – когда Совет Федерации, в соответствии с политической позицией квалифицированного большинства “сенаторов”, должен определить, достоин или нет Президент, несмотря на обвинение, подтвержденное Верховным Судом, сохранить за собой свою должность. Это предполагает взаимную лояльность Президента и большинства членов Совета Федерации, в частности, взаимную поддержку на федеральных и региональных выборах.

Таким образом, процедуру импичмента Президента РФ в том виде, в котором она закреплена в российской Конституции, не следует рассматривать как действенный элемент системы сдержек и противовесов. Напротив, она тоже подчеркивает несбалансированность полномочий законодательной и исполнительной ветвей государственной власти в России. Столь сложный процесс отрешения Президента от должности гарантирует максимальную защиту президентских полномочий и власти конкретного Президента, в то время как сам по себе институт импичмента президента предназначен для максимального введения президентской власти в правовые рамки. Такое конституционное регулирование импичмента Президента оказалось возможным в силу того, что “победная”, или “ельцинская” Конституция 1993 г. была создана под фигуру конкретного Президента, установившего в одностороннем порядке новые конституционные правила политической игры: если в нижней палате законодательного собрания большинство будет у сторонников или союзников Президента, то возникнет своего рода “партийная власть”, и все будут сообща делать общее дело; если же большинство будет у политических противников, то на этот случай у Президента будет достаточно конституционных возможностей для того, чтобы сдерживать их влияние на политический процесс, в то время как у них возможности будут минимальные.

 

4.2.3. Иные во­про­сы взаи­мо­от­но­ше­ний Пре­зи­ден­та Рос­сии и Фе­де­раль­но­го Со­б­ра­ния

Оп­ре­де­лен­ное ко­ли­че­ст­во во­про­сов взаи­мо­от­но­ше­ния Пре­зи­ден­та Рос­сии и Фе­де­раль­но­го со­б­ра­ния свя­за­ны с про­це­ду­рой на­зна­че­ния каждой из па­ла­т за­ко­но­да­тель­но­го ор­га­на кру­га долж­но­ст­ных лиц по пред­став­ле­нию гла­вы го­су­дар­ст­ва. Боль­шую часть на­зна­че­ний про­из­во­дит Со­вет Фе­де­ра­ции в со­от­вет­ст­вии с ч.1 ст.102 Конституции РФ.

 

4.2.3.1. На­зна­че­ние су­дей Кон­сти­ту­ци­он­но­го Су­да Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции, Вер­хов­но­го Су­да Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции, Выс­ше­го Ар­бит­раж­но­го Су­да Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции

Кан­ди­да­ту­ры для на­зна­че­ния на долж­но­сти су­дей Кон­сти­ту­ци­он­но­го Су­да, Вер­хов­но­го Су­да и Выс­ше­го Ар­бит­раж­но­го Су­да Пре­зи­дент пред­став­ля­ет Совету Федерации (п.”е” ст.83, п.”ж” ч.1 ст.102 Конституции). Зна­че­ние этих полномочий Президента и верхней палаты парламента оп­ре­де­ля­ет­ся не толь­ко важ­но­стью судейских долж­но­стей, но и со­от­но­ше­ни­ем сил ме­ж­ду вет­вя­ми вла­сти, сло­жив­шим­ся из-за дан­ной про­це­ду­ры. Здесь су­деб­ная власть ста­но­вит­ся объ­ек­том про­ти­во­стоя­ния двух дру­гих вет­вей вла­сти.

Государственная Дума исключена из процесса назначения су­дей высших федеральных су­дов Рос­сии как фактический законодатель, передающий принятые им законы для одобрения в Совет Федерации и, в дальнейшем, для их промульгирования Президентом. С одной стороны, не дело нижней палаты парламента, определяющей содержание законов, еще и назначать судей, которые будут применять эти законы или оценивать их конституционность. Верхняя же палата российского парламента обладает контрольными полномочиями в законодательном процессе, и именно ей отведена решающая роль в ме­ха­низ­ме на­зна­че­ния судей высших федеральных судов. С другой стороны, представительным органом Российской Федерации ст.94 Конституции называет Федеральное Собрание в целом, а это уже вызывает сомнение в легитимности назначения судей палатой, состоящей из глав исполнительных и законодательных органов субъектов РФ, по представлению главы федеральной исполнительной власти.

Особый вопрос – о фор­ми­ро­ва­нии Кон­сти­ту­ци­он­но­го Су­да. В современной доктрине кон­сти­ту­ци­онализма кон­сти­ту­ци­он­ные су­ды, дей­ст­вую­щие по ев­ро­пей­ской мо­де­ли, счи­та­ют­ся сво­его ро­да “су­пер­за­ко­но­да­те­лем”, стоя­щим в ме­ха­низ­ме пра­во­во­го ре­гу­ли­ро­ва­ния над официальным законодателем. И для того, чтобы этот “суперзаконодатель” не превращался в некий аристократический элемент в системе разделения властей, в большинстве европейских стран в назначении судей конституционного суда в той или иной мере участвуют обе палаты парламента как представительные органы (исключения: в Бельгии монарх назначает судей, избранных верхней палатой; в Греции существует особая процедура назначения и выбора кандидатов, в которой парламент напрямую не участвует)12. Причем встречаются такие процедуры, когда судьи кон­сти­ту­ци­он­но­го ­су­да на­зна­чают­ся пре­зи­ден­том (Ав­ст­рия, Че­хия, Сло­ва­кия) по предложению палат парламента и правительства, и такие, когда судьи избираются в равном числе палатами парламента (ФРГ). Во Фран­ции Кон­сти­ту­ци­он­ный со­вет со­сто­ит из 9 чле­нов, на­зна­чае­мых в рав­ных до­лях Пре­зи­ден­том, Пред­се­да­те­лем Се­на­та и Пред­се­да­те­лем На­цио­наль­но­го со­б­ра­ния, а так­же быв­ших Пре­зи­ден­тов рес­пуб­ли­ки. Но наи­бо­лее удачным пред­став­ля­ет­ся италь­ян­ский ва­ри­ант, ко­гда кон­сти­ту­ци­он­ный суд фор­ми­ру­ет­ся в рав­ных до­лях за­ко­но­да­тель­ной вла­стью (обеи­ми па­ла­та­ми пар­ла­мен­та на со­вме­ст­ном за­се­да­нии), исполнительной (номинальным главой государства, но при условии контрасигнатуры назначения главой правительства) и су­деб­ной (выс­шей су­деб­ными органами об­щей и ад­ми­ни­ст­ра­тив­ной юрисдикции), что яв­ля­ет­ся ­бо­лее точ­ным от­ра­же­ни­ем роли кон­сти­ту­ци­он­но­й юрисдикции по отношению к другим высшим органам госу­дар­ст­вен­но­го власти.

Кон­крет­ная про­це­ду­ра на­зна­че­ния су­дей высших федеральных су­дов установлена в Рег­ла­мен­те Со­ве­та Фе­де­ра­ции. Кан­ди­да­ту­ры, пред­став­лен­ные Пре­зи­ден­том сна­ча­ла об­су­ж­да­ют­ся в Ко­ми­те­те по кон­сти­ту­ци­он­но­му за­ко­но­да­тель­ст­ву и су­деб­но-пра­во­вым во­про­сам (ст.179 Рег­ла­мен­та), ко­то­рый го­то­вит за­клю­че­ние по ка­ж­дой кан­ди­да­ту­ре. Пред­се­да­тель Ко­ми­те­та зна­ко­мит чле­нов Со­ве­та Фе­де­ра­ции с за­клю­че­ни­ем Ко­ми­те­та на за­се­да­нии верх­ней па­ла­ты Фе­де­раль­но­го Со­б­ра­ния (ст.180). Для на­зна­че­ния ка­ж­дая из кан­ди­да­тур долж­на на­брать "боль­шин­ст­во го­ло­сов от об­ще­го чис­ла чле­нов Со­ве­та Фе­де­ра­ции" (ч.1 ст.182). В про­тив­ном слу­чае, Пре­зи­дент в двух­не­дель­ный срок дол­жен пред­ста­вить но­вую кан­ди­да­ту­ру на ва­кант­ную долж­ность (ч.1 ст.183). Кро­ме то­го, пре­ду­смот­ре­ны кон­суль­та­ции Со­ве­та Фе­де­ра­ции и Пре­зи­ден­та с це­лью пре­одо­ле­ния раз­но­гла­сий (ч.3 ст.183). Ес­ли же кан­ди­да­ту­ра, пред­став­лен­ная Пре­зи­ден­том для на­зна­че­ния судь­ей Кон­сти­ту­ци­он­но­го Су­да, на­бра­ла нуж­ное ко­ли­че­ст­во го­ло­сов, то избранный кандидат при­но­сит тор­же­ст­вен­ную при­ся­гу на за­се­да­нии Со­ве­та Фе­де­ра­ции (ст.184 Регламента Совета Федерации). Текст при­ся­ги со­дер­жит­ся в ст.10 За­ко­на о Кон­сти­ту­ци­он­ном Су­де.

Совет Федерации играет решающую роль, но он связан кандидатурами, представляемыми Президентом. Таким образом, Президент, глава государства и федеральной исполнительной власти, играет определяющую роль: Совет Федерации не может назначить судью, кандидатура которого не представлена Президентом. Сколько бы Совет Федерации ни отклонял конкретные кандидатуры, он все равно будет назначать только тех, кого Президент (федеральная исполнительная власть) желает видеть на высших судейских должностях. В то же время назначаются только те кандидатуры Президента, которые устраивают и Совет Федерации, наполовину состоящий из глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Поэтому фактически Президент и Совет Федерации оказываются вынужденными рано или поздно прийти к консенсусу, и судьями будут назначаться не столько “пропрезидентские”, сколько нейтральные кандидаты. Итак, должностные лица исполнительной власти, в частности, главы региональной исполнительной власти, формируют высшие органы судебной власти, т.е. те органы, которые должны осуществлять судебный контроль за деятельностью исполнительной власти. Это еще одно свидетельство приоритета исполнительной власти в российской системе разделения властей.

На­зна­че­ние су­дей фе­де­раль­ных су­дов в Рос­сии в це­лом со­дер­жит оп­ре­де­лен­ный ме­ха­низм “про­ти­во­ве­сов” в сис­те­ме раз­де­ле­ния вла­стей “по вер­ти­ка­ли” (ме­ж­ду ор­га­на­ми вла­сти Российской Федерации и субъ­ек­тов Федерации). Су­дьи выс­ших (“цен­траль­ных”) су­дов на­зна­ча­ют­ся па­ла­той пар­ла­мен­та, со­стоя­щей из пред­ста­ви­те­лей субъ­ек­тов Фе­де­ра­ции, а су­дьи ос­таль­ных фе­де­раль­ных су­дов, дей­ст­вую­щих в субъ­ек­тах Фе­де­ра­ции – фе­де­раль­ным Пре­зи­ден­том (см. 4.5).

 

4.2.3.2. На­зна­че­ние Ге­не­раль­но­го Про­ку­ро­ра Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции

Конституция пре­дос­тав­ля­ет Со­ве­ту Фе­де­ра­ции пра­во на­зна­че­ния и освобожде­ния от долж­но­сти Ге­не­раль­но­го про­ку­ро­ра РФ (п.”з” ч.1 ст.102). Кан­ди­да­ту­ра на долж­ность Ге­не­раль­но­го про­ку­ро­ра и пред­ло­же­ние об ос­во­бо­ж­де­нии его от долж­но­сти пред­став­ляют­ся Пре­зи­ден­том (п.”е” ст.83 Кон­сти­ту­ции).

Про­це­ду­ра на­зна­че­ния Ге­не­раль­но­го про­ку­ро­ра со­дер­жит­ся в Рег­ла­мен­те Со­ве­та Фе­де­ра­ции, и во мно­гом схо­жа с на­зна­че­ни­ем су­дей высших федеральных судов. Ос­во­бо­ж­де­ние Ге­не­раль­но­го про­ку­ро­ра про­ис­хо­дит на тех же ус­ло­ви­ях – по пред­ло­же­нию Пре­зи­ден­та (ст.193 Рег­ла­мен­та), боль­шин­ст­вом го­ло­сов от об­ще­го чис­ла чле­нов Со­ве­та Фе­де­ра­ции (ч.1 ст.195), про­во­дят­ся кон­суль­та­ции с Пре­зи­ден­том для уст­ра­не­ния раз­но­гла­сий, в слу­чае от­кло­не­ния его пред­ло­же­ния (ст.197 Рег­ла­мен­та).

Участие Го­су­дар­ст­вен­ной Ду­мы в во­про­се на­зна­че­ния и ос­во­бо­ж­де­ния от долж­но­сти Ге­не­раль­но­го Про­ку­ро­ра Рос­сии не пред­став­ля­ет­ся не­об­хо­ди­мым. Про­ку­ра­ту­ра Рос­сии по­те­ря­ла зна­чи­тель­ную часть сво­их пол­но­мо­чий, по срав­не­нию с со­юз­ным за­ко­но­да­тель­ст­вом. Пре­ж­де все­го, это по­ло­же­ние о том, что "про­вер­ки ис­пол­не­ния за­ко­нов про­во­дят­ся на ос­но­ва­нии по­сту­пив­шей в ор­га­ны про­ку­ра­ту­ры ин­фор­ма­ции о фак­тах на­ру­ше­ния за­ко­на, тре­бую­щих при­ня­тия мер про­ку­ро­ром" (ч.2 ст.21 Фе­де­раль­но­го за­ко­на "О про­ку­ра­ту­ре Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции"). Ра­нее дан­ные про­вер­ки мог­ли про­во­дить­ся про­ку­ра­ту­рой и по соб­ст­вен­ной ини­циа­ти­ве.

Кро­ме то­го, зна­чи­тель­но умень­ше­ны пра­ва про­ку­ра­ту­ры, пре­дос­тав­лен­ные ей для осу­ще­ст­в­ле­ния сво­их функ­ций. Конституция, не оп­ре­де­лив пол­но­мо­чия, ор­га­ни­за­цию и по­ря­док дея­тель­но­сти про­ку­ра­ту­ры, и, ос­та­вив раз­ре­ше­ние дан­ных во­про­сов на ус­мот­ре­ние фе­де­раль­но­го за­ко­на, тем са­мым низ­ве­ла про­ку­ра­ту­ру до уров­ня вто­ро­сте­пен­но­го го­су­дар­ст­вен­но­го ор­га­на. Учи­ты­вая все вы­ше­ска­зан­ное, мож­но ут­вер­ждать, что во­прос на­зна­че­ния Ге­не­раль­но­го про­ку­ро­ра не ока­зы­ва­ет су­ще­ст­вен­но­го влия­ния на от­но­ше­ния ме­ж­ду за­ко­но­да­тель­ной и ис­пол­ни­тель­ной вет­вя­ми вла­сти.

 

4.2.3.3. На­зна­че­ние вы­бо­ров Пре­зи­ден­та и Го­су­дар­ст­вен­ной Ду­мы

Осо­бые взаи­мо­от­но­ше­ния ме­ж­ду за­ко­но­да­тель­ной и ис­пол­ни­тель­ной ветвями государственной вла­сти скла­ды­ва­ют­ся по во­про­сам на­зна­че­ния пре­зи­дент­ских и пар­ла­мент­ских вы­бо­ров. Конституция за­кре­пи­ла свое­об­раз­ный по­ря­док, при ко­то­ром каждая из ветвей вет­ви вла­сти оп­ре­де­ля­ют да­ту вы­бо­ров сво­его оп­по­нен­та.

Пункт "а" ст.84 Конституции за­кре­пил за Пре­зи­ден­том пра­во на­зна­чать вы­бо­ры Го­су­дар­ст­вен­ной Ду­мы в со­от­вет­ст­вии с Конституцией и фе­де­раль­ным за­ко­ном. За­кон "О вы­бо­рах де­пу­та­тов Го­су­дар­ст­вен­ной Ду­мы Фе­де­раль­но­го Со­б­ра­ния Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции", оп­ре­де­лил да­той, на ко­то­рую Пре­зи­дент на­зна­ча­ет пар­ла­мент­ские вы­бо­ры, пер­вое вос­кре­се­нье по­сле окон­ча­ния пред­ше­ст­вую­щей ле­гис­ла­ту­ры.

На пер­вый взгляд, Пре­зи­ден­т обязанна­зна­чать вы­бо­ры, и чет­ко за­фик­си­ро­ван­ная за­ко­ном да­та под­твер­жда­ет этот вывод. Од­на­ко в этом же За­ко­не пре­ду­смат­ри­ва­ет­ся си­туа­ция, ко­гда Пре­зи­дент не на­зна­ча­ет пар­ла­мент­ские вы­бо­ры. Ес­ли, за че­ты­ре ме­ся­ца до дня вы­бо­ров, Пре­зи­дент не из­да­ет указ о их на­зна­че­нии, его пол­но­мо­чия пе­ре­хо­дят к Цен­траль­ной из­би­ра­тель­ной ко­мис­сии, ко­то­рая обя­за­на на­зна­чить вы­бо­ры на пер­вое вос­кре­се­нье ме­ся­ца, сле­дую­ще­го за ме­ся­цем, в ко­то­ром ис­те­ка­ют пол­но­мо­чия Го­су­дар­ст­вен­ной Ду­мы (ст.4 За­ко­на о вы­бо­рах де­пу­та­тов Го­су­дар­ст­вен­ной Ду­мы). Сле­до­ва­тель­но, на­зна­че­ние вы­бо­ров ниж­ней па­ла­ты Фе­де­раль­но­го Со­б­ра­ния не яв­ля­ет­ся исключительной обя­зан­но­стью Пре­зи­ден­та, по­сколь­ку за­кон за­кре­п­ля­ет за ним воз­мож­ность про­иг­но­ри­ро­вать дан­ную про­це­ду­ру. Цен­триз­бир­ком впол­не мо­жет за­ме­нить гла­ву го­су­дар­ст­ва в этом во­про­се, и пар­ла­мент­ские вы­бо­ры бу­дут на­зна­че­ны без его участия.

По­доб­ная си­туа­ция со­хра­ня­ет­ся и при дос­роч­ных вы­бо­рах в Го­су­дар­ст­вен­ную Ду­му. Ка­за­лось бы, ч.2 ст.109 Конституции чет­ко установила, что в слу­чае рос­пус­ка Го­су­дар­ст­вен­ной Ду­мы Пре­зи­дент на­зна­ча­ет да­ту вы­бо­ров с тем, что­бы вновь из­бран­ная Го­су­дар­ст­вен­ная Ду­ма со­бра­лась не позд­нее чем че­рез че­ты­ре ме­ся­ца с мо­мен­та рос­пус­ка[251]. Од­на­ко За­кон о вы­бо­рах де­пу­та­тов Го­су­дар­ст­вен­ной Ду­мы, допускает воз­мож­ность без­дей­ст­вия Пре­зи­ден­та и обя­зывает Цен­триз­бир­ком про­вес­ти вы­бо­ры в пер­вое вос­кре­се­нье по ис­те­че­нии трех ме­ся­цев со дня рос­пус­ка Думы.

По­доб­ное дуб­ли­ро­ва­ние дей­ст­вий Пре­зи­ден­та Цен­триз­бир­ко­мом, сви­де­тель­ст­ву­ет о свое­об­раз­ном тол­ко­ва­нии Кон­сти­ту­ции, в ко­то­рой та­кая воз­мож­ность не пре­ду­смот­ре­на. С дру­гой сто­ро­ны, не­об­хо­ди­мо от­ме­тить, что по­доб­ная си­туа­ция со­хра­ня­ет­ся и при на­зна­че­нии вы­бо­ров Пре­зи­ден­та, сле­до­ва­тель­но, речь не идет о ка­ком-ли­бо ущем­ле­нии од­ной из вет­вей вла­сти.

Пункт "д" ч.1 ст.102 Кон­сти­ту­ции от­нес к ве­де­нию Со­ве­та Фе­де­ра­ции на­зна­че­ние вы­бо­ров Пре­зи­ден­та Рос­сии. По­ря­док вы­бо­ров Пре­зи­ден­та (ч.4 ст.81 Конституции) оп­ре­де­ля­ет­ся фе­де­раль­ным за­ко­ном. И За­кон "О вы­бо­рах Пре­зи­ден­та Рос­сий­ской Фе­де­ра­ции" ус­та­но­вил днем вы­бо­ров пер­вое вос­кре­се­нье по­сле ис­те­че­ния кон­сти­ту­ци­он­но­го сро­ка, на ко­то­рый был из­бран Пре­зи­дент (ч.1 ст.4). В даль­ней­шем, про­це­ду­ра на­зна­че­ния пре­зи­дент­ских вы­бо­ров иден­тич­на про­це­ду­ре на­зна­че­ния вы­бо­ров Го­су­дар­ст­вен­ной Ду­мы. В слу­чае не­на­зна­че­ния вы­бо­ров Со­ве­том Фе­де­ра­ции, Цен­триз­бир­ком про­во­дит вы­бо­ры в пер­вое вос­кре­се­нье ме­ся­ца, сле­дую­ще­го за ме­ся­цем, в ко­то­ром ис­те­ка­ют пол­но­мо­чия гла­вы го­су­дар­ст­ва. Ана­ло­гич­ная си­туа­ция со­хра­ня­ет­ся и при дос­роч­ных вы­бо­рах Пре­зи­ден­та, ко­то­рые "долж­ны со­сто­ять­ся не позд­нее трех ме­ся­цев с мо­мен­та дос­роч­но­го пре­кра­ще­ния ис­пол­не­ния пол­но­мо­чий" (ч.2 ст.92 Конституции) и на­зна­ча­ют­ся Со­ве­том Фе­де­ра­ции в по­след­нее вос­кре­се­нье пе­ред ис­те­че­ни­ем трех ме­ся­цев с ука­зан­но­го мо­мен­та (ч.3 ст.4 За­ко­на о вы­бо­рах Пре­зи­ден­та).

Прав­да, участие Цен­триз­бир­ко­ма в про­ве­де­нии дос­роч­ных пре­зи­дент­ских вы­бо­ров пре­ду­смат­ри­ва­ет­ся толь­ко в слу­чае от­ре­ше­ния Президента от долж­но­сти и не­на­зна­че­нии вы­бо­ров Со­ве­том Фе­де­ра­ции. В За­ко­не не ска­за­но, что долж­но про­изой­ти, ес­ли Совет Федерации не на­зна­чит вы