Столица Российской Федерации и бюджетный федерализм

Согласно ч.1 ст.65 Конституции Москва – город федерального значения – является субъектом Федерации. В соответствии с ч.2 ст.66 ее правовой статус определяется Конституцией России и Уставом города Москвы, принимаемым законодательным органом власти этого субъекта Федерации. Однако, ч.2 ст.70 Конституции провозглашает, что город Москва является столицей России, а ее статус устанавливается федеральным законом (Закон о статусе столицы Российской Федерации был принят еще в апреле 1993 г. и нуждается в серьезном обновлении с учетом положений Конституции России, например, в части упоминаемых в законе требований к принятию Устава города, противоречащих ч.2 ст.66 Конституции). Столица является местом нахождения федеральных органов власти, представительств субъектов Федерации и иностранных государств. Под статусом столицы в Законе (ст.2) понимается правовое положение Москвы, обусловленное особенностями прав и обязанностей органов власти Федерации и города в связи с осуществлением им функций столицы России. Правовое регулирование статуса столицы осуществляется принимаемым в развитие ч.2 ст.70 Конституции федеральным законом (ст.2 Закона 1993 г. предусматривает возможность заключения договоров между органами власти федерации и г. Москвы по вопросам, касающимся отношений, возникающих в связи с осуществлением городом функций столицы). Эти договоры не являются соглашениями в смысле ст.11 Конституции, так как должны касаться не вопросов разграничения компетенции между Федерацией и конкретным ее субъектом, но лишь неурегулированных законом вопросов статуса столицы, функции которой традиционно возложены на Москву.

Итак, следует различать статус субъекта Российской Федерации и статус столицы, которой является один из субъектов Российской Федерации. Федеральный закон не должен вмешиваться в компетенцию города Москвы, устанавливая какие-либо изъятия из нее (например, в отношении принятия Устава города, выборов в его органы власти), регулируя лишь вопросы, связанные с осуществлением городом функций столицы (вопросы собственности федеральных органов власти, иностранных представительств, особенности расходов по осуществлению функций столицы). Следует отметить, что функции столицы могут (через изменение ст.70 Конституции) быть возложены и на другой город – то есть понятия Москва как субъект Федерации и столичный город могут быть разъединены, что на практике вряд ли осуществимо ввиду значительных расходов на перемещение столицы в другой город. Можно подчеркнуть, что в некоторых зарубежных федерациях территория столицы выделена в особый округ федерального подчинения, не являющийся территорией субъекта Федерации, что приводит к ненужности урегулировать спорные отношения (например, компенсационные вопросы при принятии федерального бюджета) с конкретным субъектом Федерации, на чьей территории расположена (или который сам является столицей) столица государства (этот способ используется, в частности, в США и Бразилии).

В связи с компенсированием городу расходов по осуществлению функций столицы возникает некоторая диспропорция с другими субъектами Федерации с точки зрения бюджетного федерализма.

Так, согласно, Закону о статусе столицы Российской Федерации Москва, ее государственные органы обладают особыми полномочиями. Это выражается в том, что они предоставляют земельные участки, здания, строения, жилищные фонды, транспортные и иные услуги федеральным органам государственной власти России, представительствам субъектам Федерации, обеспечивают необходимые условия для проведения общегосударственных мероприятий, при этом все затраты Москвы, связанные с осуществлением функций столицы Российской Федерации, компенсируются из федерального бюджета. Между тем, известно, что выполнение “столичных функций” приносит Москве дополнительные доходы. Почему бы, например, не разнести федеральные институты по российской территории, как это сделано в Германии? Там 116 федеральных институтов разнесено по 45 городам. В других странах, естественно, тоже существуют богатые города и регионы, но такой разрыв как у нас, пожалуй, трудно отыскать[217].

1993 год фактически был последним годом, когда на федеральном уровне перестал утверждаться консолидированный бюджет Российской Федерации, а вместе с ним и бюджеты субъектов Российской Федерации. В федеральном бюджете на 1997 г. утверждены расходы по следующим разделам: государственное управление; международная деятельность; национальная оборона; правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства; федеральная судебная система; фундаментальные исследования; промышленность, энергетика и строительство; сельское хозяйство и рыболовство; охрана окружающей среды; транспорт, связь и информатика; развитие рыночной инфраструктуры; предупреждение и ликвидация стихийных бедствий; образование; культура и искусство; средства массовой информации; здравоохранение и физическая культура; социальная политика; обслуживание государственного долга; пополнение государственных запасов и резервов; мобилизационная подготовка экономики; прочие расходы; расходы целевых бюджетных фондов. При этом установлено, что Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Федерации в 1997 г. формируется за счет 15 процентов от общего размера налоговых доходов, поступающих в федеральный бюджет, за исключением доходов от ввозных таможенных пошлин.

В Федеральном бюджете установлена конкретная доля каждого субъекта Российской Федерации в Федеральном фонде финансовой поддержки субъектов Федерации. При этом, все субъекты Федерации разбиты на три группы[218]. Хотя их можно было разбить на две группы, так как к настоящему времени 81 из 89 субъектов Федерации являются получателями финансовой помощи из федерального бюджетного фонда. Несколько десятков субъектов, в том числе ряд республик, являются финансово несостоятельными: сумма собираемых на их территории федеральных налогов меньше суммы получаемой ими из федерального бюджета финансовой помощи. Все это не способствует формированию бюджетного федерализма в России.