Принятие в Российскую Федерацию

В отсутствие необходимых законов возникает множество вопросов. Первый: предусматривает ли Конституция деление субъектов на определенные уровни (виды) в соответствии с датой (временем) их принятия в состав Федерации?

Ч.1 ст.5 и ч.1 ст.65 Конституции определяют виды субъектов Федерации – государства, национально-государственные и административно-территориальные образования. Также возможно деление субъектов на непосредственно входящие в состав Федерации и входящие в состав (или находящиеся в границах) края и области (сложного, составного субъекта).

Наименование нового субъекта вносится в ст.65 Конституции, в соответствующий разряд субъектов, а не особой строкой (ст.5 в ч.1 устанавливает равноправие всех субъектов Федерации, не акцентируя внимание на виде субъекта и дате вхождения в состав России). То есть, Конституция не предусматривает деления субъектов Федерации на состоявших в ее составе на 12 декабря 1993 г. (дата принятия Конституции) и принятых после 12 декабря 1993 г.

Что касается вопроса о том, распространяется ли норма Конституции о принятии в ее состав новых субъектов на территории, которые не входят в состав России, то можно отметить следующее.

Согласно ч.2 ст.65 Конституции возможно изменение состава Федерации путем принятия в Российскую Федерацию нового субъекта в порядке, установленном федеральным конституционным законом. Одновременно ч.3 ст.4 Конституции препятствует выходу субъектов из состава Федерации, провозглашая, что Россия обеспечивает целостность своей территории. Согласно ч.4 ст.15 Конституции общепризнанные нормы и принципы международного права и международные договоры России являются частью ее правовой системы. При этом необходимо учитывать норму Декларации Генеральной Ассамблеи ООН от 24 октября 1970 г., где указывается, что “самоопределение народов не должно толковаться как санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или к частичному или полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных и независимых государств... Каждое государство должно воздерживаться от любых действий направленных на частичное или полное нарушение национального единства и территориальной целостности другого государства или страны”[207]. Положения Хельсинского Заключительного Акта совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе от 1 августа 1975 г. провозглашают принцип нерушимости границ (как участников Соглашения, так и всех государств в Европе). В пункте 5 Итогового Документа Венской встречи 1986 г. сказано “Никакие действия, нарушающие принцип единства государства не будут признаны законными”. Россия при осуществлении приема новых членов в состав Федерации (или другого изменения состава Федерации) должна учитывать все эти положения.

Порядок принятия в состав Федерации новых субъектов, согласно ч.2 ст.65, должен быть установлен федеральным конституционным законом. Видимо, отсутствие этого закона не исключает возможности вхождения в состав России новой территории на правах субъекта РФ на основе международного договора и, далее, на основании федерального конституционного закона о принятии этой территории в Российскую Федерацию (ч.1 ст.137 Конституции РФ).

Образование новых субъектов Российской Федерации

В доктрине принято как само собой разумеющееся, что, помимо принятия нового субъекта, ч.2 ст.65 предусматривает и нечто иное – возможность образования в составе Федерации новых субъектов из уже существующих, что принятие – это вхождение в состав РФ новой территории, а образование нового субъекта – это слияние или разделение существующих субъектов. Пока допустим, что это так.

Порядок и принятия в Российскую Федерацию, и образования в ее составе нового субъекта, согласно ч.2 ст.65, должен быть установлен одним и тем же (общим) федеральным конституционным законом. Пока этот закон не принят, и существует лишь общее положение ч.1 ст.137 Конституции об оформлении принятия в Российскую Федерацию и образования нового субъекта (конкретным) федеральным конституционным законом. Здесь пока предположим, что, для образования нового субъекта РФ, Конституция требует действовать в порядке, установленном общим законом (федеральным конституционным), но в каждом отдельном случае образование нового субъекта (и соответствующее изменение ч.1 ст.65) может происходить лишь на основании конкретного закона об образовании данного субъекта РФ. Иначе говоря, Федерация вправе сама принимать в свой состав, она же вправе принимать органический закон об образовании нового субъекта (фактически – о преобразовании одного или нескольких существующих субъектов РФ). Все это не будет сопровождаться принятием поправок к Конституции РФ в смысле ст.136, поскольку будут происходить лишь изменения ч.1 ст.65 в смысле ч.1 ст.137. Получается, что процедура принятия Федерацией решения об образовании нового субъекта уже известна – это порядок принятия федерального конституционного закона (см. 4.4.2.).

Поскольку общий закон о порядке принятия и образовании новых субъектов РФ не принят, возникают некоторые вопросы по поводу образования новых субъектов, связанные с положением ч.3 ст.67: “Границы между субъектами Российской Федерации могут быть изменены с их взаимного согласия”.

Если образование нового субъекта происходит путем слияния двух или более субъектов, то никаких проблем возникнуть не должно, так как слияние субъектов РФ предполагает их согласие по поводу ликвидации границ между ними. Но если образование нового субъекта намечается путем выделения из другого субъекта, то достаточно ли здесь решения Федерации, принятия конкретного федерального конституционного закона? Нет ли здесь изменения границ в смысле ч.3 ст.67?

Конечно, здесь не имеется в виду такая ситуация, когда субъект РФ, входящий в состав другого субъекта РФ, желает непосредственно входить в состав Федерации. В этом случае должно произойти изменение границ (но, возможно, не в смысле ч.3 ст.67), однако здесь не будет образования нового субъекта в смысле ч.2 ст.65. Здесь может возникнуть проблема согласия “сложносоставного” субъекта РФ (см. 3.2.2; 3.2.3.).

Выделение нового субъекта означает как минимум разделение на части “не сложносоставного” субъекта РФ (возможны и более сложные варианты). С одной стороны, ч.3 ст.67 не имеет в виду установление границы между частями субъекта РФ и говорит об изменении границ между существующими субъектами Федерации. Но, с другой стороны, при отделении должно произойти изменение границ существующего субъекта РФ (поскольку часть его территории отделяется) с другими субъектами, а этот процесс уже подпадает под действие ч.3 ст.67. Следовательно, согласно Конституции, образование нового субъекта Федерации путем отделения части существующего субъекта РФ невозможно лишь по решению Федерации и без согласия того субъекта, из состава которого намерен выделиться предполагаемый новый субъект Федерации. Это соответствует международно-правовому принципу территориальной целостности (см. 3.1.1.) – в той мере, в которой он применим к федеративным отношениям.

Если все же происходит выделение нового субъекта из состава другого члена Федерации, то в ч.1 ст.65 Конституции необходимо внести изменения лишь в отношении вновь образованного субъекта. При разделении же субъекта РФ на части со сменой названий необходимо уже вносить изменения в отношении ликвидируемого и двух (или более) вновь образуемых субъектов.