Существо и природа иммунитета государства

 

Как юридический термин "иммунитет" происходит от латинского слова immunitas (освобождение от налогов, от службы и т.п.). Смысловая нагрузка его в праве сводится к возможности не распространять на кого-либо установленные для остальных обязанности, ответственность, получать "защиту" от принуждения. Иммунитет выражается в предусмотренной внутригосударственном законодательством или нормами международного права особенности статуса субъекта права, заключающейся либо в ограничении применения к нему некоторых правил национального права, либо в возможности субъекта не подчиняться власти иностранного государства.

Иммунитет в праве - свойство, которое трудно назвать естественным и распространенным; из всех субъектов такую способность получили только государства, дипломатические и консульские представительства и международные организации.

Освобождение от преследования и принуждения у государств может существовать как на их территории, так и на территории других стран. В первом случае государство в нормах собственного национального законодательства запрещает своим судам рассматривать иски против себя, а граждане и организации не могут оспаривать действия, решения, акты государственных органов. Такая ситуация характерна для государств-империй с тоталитарной или авторитарной формами правления, в которых обжалование любых действий суверена происходит часто вне судебных процедур, в административном порядке (примером может служить Российская империя, СССР). Современные демократические государства не могут позволить себе иммунитет от национальной юрисдикции, поэтому, говоря об иммунитете, имеют в виду невозможность иностранного государственного воздействия.

Иммунитет государства можно рассматривать с двух сторон. Для иностранного государства это невосприимчивость власти другого, себе подобного субъекта, освобождение от любого принуждения со стороны судебных, административных и правоохранительных органов иного суверена. С другой же стороны - это отказ от части суверенных правомочий для государства, которое не может осуществить свою власть по отношению к иностранному суверену и обязывает свои органы не применять к этому субъекту свои полномочия, не привлекать его к ответственности.

Истоки иммунитета государства как правового феномена происходят из основ международного сотрудничества, чем и объясняется то обстоятельство, что основные теоретические разработки в этой области заимствуются из доктрины международного публичного права. Известны несколько научных позиций, определяющих предпосылки иммунитета государства.

Одни ученые (их мнение преобладает) склонны считать иммунитет "оборотной стороной", юридическим следствием или одной из черт принципа государственного суверенитета. Другие не могут обосновать иммунитет государства только одним, пусть и важнейшим, принципом международного общения; они считают, что невосприимчивость государства к иностранным властным решениям следует не только из признания его суверенитета, но и из принципов достоинства и независимости государств как участников международной жизни. Можно встретить в литературе, особенно зарубежной, точку зрения об отсутствии международно-правовой подоплеки в конструкции иммунитета и необходимости искать внутригосударственные и главным образом процессуальные объяснения иммунитету.

Каждая из приведенных позиций в определенной мере справедлива и каждая из них имеет слабые стороны. В пользу господствующей точки зрения о том, что иммунитет государства есть элемент его суверенитета, говорит то, что признание иностранного государства самостоятельным членом международного сообщества, уважение любых его решений в пределах его государственных границ означает признание иностранного государства равным субъектом, с которым можно договориться, но которому нельзя приказать. Следовательно, судебное решение против иностранного государства не может быть для него обязательным, если оно само не пожелает его признать и исполнить.

Логика подобных рассуждений завоевала популярность данной точке зрения, тем более что в ней находят отражение не только международно-правовые постулаты, но и конституционные принципы большинства развитых государств. Тем не менее есть заслуживающие внимания контраргументы.

Основной из них сводится к следующему: "Почему, если государство осуществляет на своей территории территориальное верховенство, основанное на его суверенитете, оно должно предоставить иммунитет от своей юрисдикции иностранному государству, причинившему вред на его территории, по причине суверенитета последнего?" <1>. Далее можно продолжить: почему суверенная связь государства с его гражданами, в силу которой государство должно давать защиту гражданам против всякого посягательства, уступает основанному на том же суверенитете правилу об иммунитете иностранного государства от иска, поданного гражданином в суд собственного государства? Слабое звено приведенной точки зрения заключается в том, что принцип суверенитета складывается из различных элементов, каждый из которых ценен и ни одним элементом нельзя пожертвовать в пользу другого.

--------------------------------

<1> Жуков В.А. Гражданский иск к иностранному государству - нарушителю основных прав человека (проблема юрисдикционного иммунитета) // Актуальные проблемы гражданского права: Сб. статей / Под ред. М.И. Брагинского. Вып. 4. М., 2002. С. 350.

 

Позиция, согласно которой иммунитет есть следствие уважения одним государством достоинства и независимости другого государства, тоже имеет аргументы за и против. Эта точка зрения в определенной мере персонифицирует государство, предполагая у него наличие определенных неимущественных благ, например репутации, которая могла бы серьезно пострадать, если властные органы других стран были бы неограниченно компетентны вмешиваться в его дела, обсуждать его акты, оспаривать его права. Тем более что огульная обязательность действий и решений иностранных органов означала бы подчинение и экономическое и политическое, так что иммунитет действительно связан с независимостью. А с другой стороны, может ли поколебать независимость государства удовлетворение иска о возмещении причиненного им имущественного вреда, либо о восстановлении на работе служащего, либо о защите чести и достоинства гражданина?

Анализируя последнюю позицию - о процессуальной природе иммунитета, также можно с чем-то согласиться и что-то возразить. Во многом правила об иммунитете согласуются, например, с нормами об исключительной подсудности споров, предусмотренных в процессуальных законах каждой страны, например иммунитет имущества государства и исключения из него, касающиеся недвижимости, расположенной на территории страны суда. Традиционное положение о подсудности по месту нахождения ответчика, в случае подачи иска к иностранному государству, означало бы, что все требования адресовались бы в его собственное суды, а это не всегда устраивает других суверенов, поскольку влечет невозможность гарантировать своим гражданам в этом случае цивилизованную и эффективную защиту. И конечно, потребность в признании и принудительном исполнении судебного решения против иностранного государства на его же территории вынуждает действовать вежливо, последовательно, через нормы об иммунитете и о порядке отказа от него.

3.3. Понятие "государство" применительно

К нормам об иммунитете

 

Природа государства сродни сущности юридического лица, т.е. основана на фикции. При помощи закрепления определенного набора признаков и структурных элементов создается "юридический портрет", "юридическая личность". В дальнейшем такая личность наделяется способностью выступать субъектом правовых отношений, приобретать права и нести обязанности. Очевидно, что участие в конкретных сделках, в судебных разбирательствах и пр. происходит через органы или уполномоченных лиц. Именно поэтому при обсуждении государственного иммунитета центральное место занимает проблема установления лиц, которые могли бы в качестве возражения против возбужденного в иностранном суде производства сослаться на иммунитет государства.

Самый простой ответ на вопрос, чьи действия следует рассматривать как действия самого государства, - государственные органы. Вместе с тем данный ответ требует уточнений, поскольку каждый из органов имеет свою компетенцию и может действовать от имени государства только в ее пределах. Сделка, совершенная государственным органом и не входящая в круг его полномочий, может вызвать правовые последствия для государства только в силу ее одобрения. К сказанному нужно добавить, что государственные органы в ряде стран, в частности в России, наделяются правами самостоятельных юридических лиц, что приводит к необходимости выяснять, действовал ли орган как часть государства или как автономный субъект гражданского оборота. В этой связи возможность выдвигать возражения о государственном иммунитете органами государства требует подтверждения в соответствующих нормах.

Спорен также вопрос о статусе территориальных подразделений государства, к примеру субъектов федерации или штатов, а также юридических лиц с государственным участием, в качестве представителей государства, имеющих право воспользоваться иммунитетом.

Чаще всего понятие "иностранное государство" расшифровывается в национальных нормативных актах или конвенциях, но нередко оно устанавливается в рамках судебного толкования. Почти все цивилизованные страны склонны рассматривать в качестве действий самого государства действия его главы (президента и т.п.), правительства (как его председателя, так и структурных подразделений - департаментов, агентств, министерств). При этом, как правило, право этих структур ссылаться на государственный иммунитет не зависит от наделения их внутри своей страны дополнительной правосубъектностью. По такому пути идет законодательство Великобритании, США, ФРГ, Франции. Однако могут быть установлены и дополнительные критерии оценки государственных органов и подразделений для целей решения вопроса об иммунитете.

Так, закон США не дает простого перечня лиц, чьи действия всегда рассматриваются как государственные, а рассматривает любую структуру иностранного государства через призму его конкретных задач и действий. Если у органа или учреждения есть недвусмысленные суверенные или правительственные полномочия, если такая структура представляет собой неотъемлемую часть государства (например, внешнеэкономическое ведомство, военное ведомство), то у них есть право на иммунитет от имени государства. Осуществление же креатурами государства коммерческой деятельности может повлечь за собой их оценку как равностатусных субъектов.

Федеративные единицы (субъекты федерации, провинции, штаты и т.п.) в основном рассматриваются в качестве самостоятельных лиц, на которые не распространяется иммунитет. Это положение закреплено как общее правило в ст. 28 Европейской конвенции об иммунитете государств 1972 г., если не поступит уведомление от государства об обратном. Аналогично регулируется право на иммунитет федеративных частей государства в Бельгии, Италии, Франции, Великобритании, иногда с определенными исключениями.

Вместе с тем отдельные страны, например Австралия, признавали иммунитет части суверенного государства, полагая, что в силу вынесенного против такого субъекта решения власть будет распространяться на территорию этого государства в целом. К этой позиции приходит и Конвенция ООН о юрисдикционных иммунитетах государств и их собственности 2004 г. с оговоркой о том, что федеративные или политические подразделения должны быть "правомочны совершать действия в осуществление суверенной власти и действуют в этом качестве". Так что единства мнений и нормативных решений по данному вопросу нет.

Острая дискуссия ведется в связи с тем, можно ли признавать действия юридических лиц, в которых участвует государство (государственных учреждений, корпораций, унитарных предприятий, агентств), действиями самого суверена, а значит, могут ли такие организации ссылаться на государственный иммунитет. Две имеющиеся конвенции об иммунитете государств основаны на разных подходах к данной проблеме: Европейская конвенция в ст. 27 отказывает в иммунитете любому лицу и подразделению с самостоятельной правоспособностью, даже при условии выполнения ими государственных задач, в то время как Конвенция ООН в ст. 2 признает иммунитет за учреждениями, институциями государства или иными образованиями в той мере, в какой их действия связаны с суверенными властными функциями.

Практически все цивилизованные страны обусловливают непредоставление иммунитета в данном случае одним из двух (или двумя одновременно) критериев: 1) возможностью рассматривать такое образование как самостоятельное, отличное от правительства данного государства; 2) действия, совершаемые такой организацией, носят не публичный, а финансовый, промышленный, предпринимательский, торговый характер.

Важно обратить внимание на то, что отказ юридическому лицу с государственным участием в иммунитете иногда имеет для этого лица положительные последствия, поскольку основывается на признании его независимости от государства и не ответственным по государственным обязательствам. В случаях, когда в иностранный суд обращаются с ходатайством об аресте или обращении взыскания на имущество таких учреждений, отказ им в иммунитете соседствует с отказом в требовании заявителям, в связи с самостоятельной юридической ответственностью государства и созданного им юридического лица.

 

Виды иммунитета

 

В доктрине международного частного права принято говорить об иммунитете государства "от чужого правосудия" и об иммунитете государственного имущества. Первый случай именуется юрисдикционным иммунитетом и, в свою очередь, имеет разновидности, а второй - иммунитетом собственности. Однако анализ норм действующего законодательства и международных документов позволяет выделять большее количество разновидностей иммунитета: законодательный - от применения в отношении государства норм иностранного права; налоговый, фискальный и т.п.

Иммунитет, который выше был назван законодательным, может пониматься в широком и узком смысле. При широкой трактовке речь идет об изъятии государства из-под действия чужого материального права. По общему правилу суверен подчиняется только собственным нормативным установлениям и принятым на себя международным обязательствам. При этом суверен может сам разрешить регулирование отношений с его участием при помощи иностранного законодательства, подчинив себя действию своих коллизионных норм или указав на это в договоре.

Так, Российская Федерация на основе ст. 1204 ГК РФ распространила на частноправовые отношения с ее участием, осложненные иностранным элементом, коллизионные правила, установленные в разд. VI ГК РФ. В этой связи можно предположить, что к подобным отношениям возможно при соответствующей коллизионной привязке применение материального права другого государства. Следует иметь в виду, что федеральные законы могут предусмотреть исключения из данного правила.

В узком смысле свобода государства от действия чужого права нередко называется "иммунитет сделок государства". Вплоть до последней четверти XX в. в международном частном праве общепринятым считалось освобождение государства от применимого права в отношении его сделок с иностранными партнерами, означающее, что подобные договоры подчиняются правопорядку государства-стороны. Обязательственный статут не применялся в этом случае, но у сторон сохранялась автономия воли, т.е. возможность по соглашению выбрать применимое к договору право.

Постепенно с тенденцией к ослаблению абсолютного характера иммунитета государства в трансграничных отношениях стали появляться изъятия из этого правила, аналогичные ст. 1204 ГК РФ. В то же время ряд действующих международных конвенций сохраняют традиционный подход к регулированию частноправовых сделок государства с иностранными лицами. Например, ст. 42 Конвенции об урегулировании инвестиционных споров между государствами и физическими или юридическими лицами других государств (Вашингтон, 1965 г.) указывает, что к инвестиционному спору с участием государства применяется право, выбранное сторонами договора, а при отсутствии соглашения о применимом праве спор решается на основе права государства, участвующего в договоре.

Юрисдикционный иммунитет объединяет несколько "защитных" механизмов, используемых государством для противопоставления влиянию чужого правосудия, в связи с чем принято выделять три его разновидности:

1) судебный иммунитет, указывающий на невозможность по общему правилу предъявления исков (жалоб, заявлений) к государству в иностранных судах, причем как в качестве ответчика, так и третьего лица. Участие государства в процессе допускается только с его согласия;

2) обеспечительный иммунитет, определяющий для иностранного суда невозможность обеспечить рассмотрение исковых требований арестом имущества или иными мерами обеспечительного характера;

3) исполнительный иммунитет, препятствующий принудительному исполнению судебного акта одного государства, вынесенного против другого государства.

В силу юрисдикционного иммунитета судебные органы одного государства не вправе привлечь к участию в судебном разбирательстве другое государство без его на то согласия, выраженного в соответствующей форме компетентным органом иностранного государства.

Каждый вид юрисдикционного иммунитета имеет самостоятельное значение, т.е. отказ государства от судебного иммунитета не означает его отказа от двух других видов иммунитета от иностранного правосудия. Правила о юрисдикционном иммунитете содержатся обычно в национальном процессуальном законодательстве и ориентированы на судей. В то же время внутригосударственное регулирование данного вопроса во многих развитых странах мира базируется на международно-правовых нормах и принципах. Чаще всего национальные процессуальные кодексы развивают положения международных конвенций в этой области, причем как в государствах - участниках конвенций, так и в иных странах, которые принимают положения конвенций за образец для законотворчества. В этой связи нормы о юрисдикционном иммунитете довольно сильно унифицированы.

Процессуальная природа института юрисдикционного иммунитета обусловливает и механизм его применения. Говорить об иммунитете можно только тогда, когда иностранный судебный орган компетентен рассматривать определенный спор, т.е. после применения правил подведомственности и подсудности, поскольку в ином случае суд откажет в принятии иска к производству, не выясняя вопроса о статусе субъектов спора. Если же в соответствии с международными соглашениями или национальными нормами компетенция суда в отношении конкретного спора будет установлена, то встанет вопрос о допустимости привлечения в процесс в качестве стороны (ответчика, третьего лица) иностранного суверена.

Одним из наиболее сложных моментов в применении норм об участии иностранного государства в судебном разбирательстве является необходимость установить, действительно ли требование обращено к суверену, или же речь идет о споре с государственными организациями, например унитарными предприятиями или государственными учреждениями. Последние обладают собственной правоспособностью, выступают в гражданском обороте от собственного имени и самостоятельно участвуют в судебных процедурах. Указанные юридические лица, несмотря на наличие слова "государственные", являются самодостаточными и независимыми субъектами права, коммерческими организациями, связь которых с государством выражается лишь в наделении их государственным имуществом. Государство, как известно, может быть и акционером, в том числе единственным участником акционерного общества, но вряд ли можно предполагать наличие у такого общества юрисдикционного иммунитета.

Таким образом, суд должен руководствоваться правилами об иммунитете, только когда иск предъявлен непосредственно к государству, а не к юридическим лицам, им созданным или с его участием. Однако в отсутствие в современном российском законодательстве конструкции "юридическое лицо публичного права" в судебной практике внутри страны и за рубежом возникают сложности с установлением статуса государственных органов, которые в настоящий момент почти все получили права юридических лиц и зарегистрированы как учреждения. В подобных ситуациях суду необходимо выяснить, являются ли оспариваемые в иске действия, совершенные государственными органами, действиями от имени и в интересах государства или же действиями самого органа как юридического лица.

Безусловно, возможность ссылаться на иммунитет от иностранного правосудия поставлена в зависимость от того, что конкретный судебный орган конкретного государства будет понимать под иностранным государством. Существует основанный на международных актах и принципах негласный перечень лиц, действия которых рассматриваются как действия самого государства: глава государства; глава и члены правительства; лица, имеющие специальные полномочия от соответствующего государства. Нередко в этот список попадают агентства или учреждения государств.

Иммунитет собственности государства означает запрет на применение в отношении имущества, расположенного на территории одного государства, но принадлежащего иностранному суверену, любых мер принуждения: ареста, национализации, реквизиции, реализации с публичных торгов и т.д. Суды государства места нахождения вещи не вправе рассматривать вопрос о принадлежности данного имущества иностранному государству, достаточно его официального заявления. Связано это не только с принципом международной вежливости, которого стремятся придерживаться все субъекты международного общения, но и с еще двумя столь же важными постулатами международного права.

В первом случае имеется в виду правило о том, что признание какого-либо государства как субъекта международного сообщества влечет за собой безоговорочное признание всех принимаемых им решений. Вследствие этого акты иностранного государства (например, постановления правительства, указы президента, декреты или законы), определяющие право собственности государства на имущество, не могут подвергаться сомнению и пересматриваться другим сувереном.

Второй немаловажный аспект заключается в том, что оспаривание права собственности иностранного государства на его имущество должно происходить в рамках судебных процедур, что приводит к применению норм и о юрисдикционном иммунитете. Если в стране суда действует правило об абсолютном иммунитете, то такое разбирательство будет невозможным без прямого согласия на это иностранного государства.

Однако все большее количество развитых и демократических государств стремятся в своем законодательстве ограничить иммунитет иностранных суверенов от властных решений, в том числе и по спорам в отношении имущества. Все чаще из-под действия иммунитета государственной собственности изымается недвижимое имущество, находящееся на территории страны суда, а также имущество, "вовлеченное" в коммерческую деятельность.

Пристальное рассмотрение природы иммунитета собственности государства указывает на его теснейшую связь с юрисдикционными привилегиями, поскольку всякое принудительное воздействие на имущество происходит через действия или властные акты соответствующих государственных органов или должностных лиц страны места нахождения имущества. С большой долей уверенности можно утверждать, что иммунитет собственности есть четвертая разновидность юрисдикционного иммунитета. Вместе с тем его традиционно выделяют в отдельный вид иммунитета, что объясняется, скорее всего, узкой трактовкой юрисдикции как судебной власти и неотражением правил об иммунитете собственности в процессуальном законодательстве.