Постоянные представительства государств при ООН и других международных организациях

 

Осуществляя многостороннюю дипломатию, государства поддерживают официальные отношения не только между собой, но и с международными организациями. В этих целях государства-члены учреждают постоянные представительства при международных организациях, а также направляют делегации для участия в работе сессий этих организаций или их органов.

Правовой статус постоянных представительств при международных организациях, миссий постоянных наблюдателей при них, делегаций государств в органах международных организаций и на международных конференциях, делегаций наблюдателей в органах международных организаций и на международных конференциях определен Венской конвенцией о представительстве государств в их отношениях с международными организациями универсального характера 1975 г.

Каждое из государств - членов Организации Объединенных Наций имеет свое представительство при ней. Это представительство выполняет следующие функции: представляет свое государство; поддерживает связи своего государства с ООН; информирует его о деятельности ООН; обеспечивает участие в ООН своего государства; ведет от имени своего государства переговоры с ООН; защищает в ООН интересы своего государства.

Для того чтобы успешно выполнять названные функции, представительства государств при ООН и других международных организациях пользуются дипломатическими иммунитетами и привилегиями. В их числе: неприкосновенность помещений представительства, освобождение их от обложения налогами, свобода сношений для всех официальных целей. Личные иммунитеты и привилегии идентичны тем, которые имеют дипломаты.

Государства, не являющиеся членами ООН или других международных организаций, направляют туда своих наблюдателей. Они могут быть постоянными либо периодически направляемыми на заседания тех или иных органов международных организаций или на международные конференции. В 1946 г. Швейцария как нечлен ООН учредила миссию постоянных наблюдателей при этой организации, в 1956 г. так же поступило государство Монако. Статус наблюдателя при ООН получили в 1974 г. Организация освобождения Палестины, в 1994 г. - Содружество Независимых Государств.

Делегации наблюдателей во всем, что касается их назначения, состава, иммунитетов и привилегий, приравниваются к делегациям государств - членов международных организаций и участников международных конференций.

Что касается привилегий и иммунитетов представителей государств - членов специализированных учреждений ООН, то они мало чем отличаются от иммунитетов и привилегий представителей государств в ООН.

СПЕЦИАЛЬНЫЕ МИССИИ

 

Специальные миссии и делегации на международных конференциях и двусторонних переговорах являются временными зарубежными органами внешних сношений государств. Они состоят из главы делегации, ее членов, советников и экспертов. Полномочия специальных миссий определяются главой государства, главой правительства, внешнеполитическим ведомством или его главой в зависимости от задач специальных миссий и ее уровня. Всего насчитывается свыше 20 видов специальных миссий (делегации на двусторонних переговорах, на различных церемониях, например, при вступлении в должность главы государства, на юбилеях, похоронах).

Правовой статус специальных миссий определяется обычными нормами международного права и Конвенцией о специальных миссиях 1969 г., в которой в основном кодифицированы обычные нормы и сложившаяся практика в этой области. Конвенция вступила в силу в 1985 г., в ней участвуют 30 государств. Россия не участвует.

По сравнению с дипломатическими представительствами специальные миссии имеют ряд отличительных признаков: 1) их функции ограничены во времени и имеют целевое назначение; 2) главой миссии и ее членами могут быть лица, ранее не имевшие дипломатического статуса; 3) специальную миссию может осуществлять и одно лицо.

Конвенция о специальных миссиях 1969 г. установила, что иммунитеты и привилегии дипломатических представительств и их персонала, установленные Венской конвенцией 1961 г., должны распространяться на специальные миссии и их персонал.

ДИПЛОМАТИЧЕСКИЙ ПРОТОКОЛ

 

Каждое государство имеет свои особенности, историю, культуру, традиции. В процессе многовекового развития выработаны общепринятые правила и условности, сложились определенные традиции, которые соблюдаются правительствами, внешнеполитическими ведомствами, дипломатическими представительствами, дипломатами и другими официальными лицами в международном общении. Совокупность таких правил, традиций и условностей принято называть дипломатическим протоколом*.

* Вуд Дж., Серре Ж. Дипломатический церемониал и протокол. М., 1976; Никифоров Д.С., Борунков А.Ф. Дипломатический протокол в СССР. М., 1985.

 

В средние века под протоколом понимались правила оформления документов и ведения архивов. Позднее термин "протокол" стали увязывать с дипломатией и дипломатической службой. Он наполняется все более полным содержанием: помимо правил оформления дипломатических документов к дипломатическому протоколу стали относить вопросы этикета и церемониала.

История Российского государства XV-XVII вв. богата примерами становления дипломатического протокола. Так, прием иностранных послов в царском дворце обставлялся особым церемониалом, который подчеркивал величие и престиж царской власти. Сам же царь восседал на троне в шубе, расшитой золотом и украшенной самоцветами, с золотыми цепями на груди. Многие послы целовали руки царя. Рукопожатия удостаивались лишь равные.

Менялись времена, изменялись и нормы дипломатического протокола. В настоящее время обязательно соблюдаются нормы протокола в тех случаях, когда происходят признание государств, установление дипломатических отношений, назначение глав дипломатических представительств, вручение верительных грамот, осуществление дипломатических визитов. На основе дипломатического протокола проводятся беседы и ведутся переговоры, подписываются договоры, организуются встречи и проводы официальных делегаций, созываются международные совещания, конференции, отмечаются разного рода праздничные и траурные события.

В соответствии с дипломатическим протоколом проводятся дипломатические приемы, поддерживается дипломатическая переписка, осуществляется представительская работа. Словом, трудно найти какую-либо внешнеполитическую акцию, которая могла бы быть реализована без учета дипломатического протокола.

В основу норм дипломатического протокола положены принципы международной вежливости. Не существует каких-либо единых норм международного права, которые обязывали бы государства оказывать, например, строго определенные почести главе государства при его официальном визите в страну.

Визиты государственных деятелей и делегаций в зависимости от программы пребывания (прибытия) подразделяются на официальные и неофициальные визиты, деловые встречи и визиты проездом.

При официальном визите главы государства или возглавляемой им делегации на аэродроме (вокзале) высокого гостя встречает член (члены) руководства страны пребывания. Здесь поднимаются государственные флаги государства гостя и страны пребывания. Выстраивается почетный караул трех видов вооруженных сил, оркестр исполняет государственные гимны двух стран. Автомашину главы государства по пути с аэродрома в столицу и в официальных поездках по городу сопровождает почетный эскорт мотоциклистов. Таков же и порядок проводов высокого гостя. Церемония встречи завершается в столице, куда высокий гость направляется для размещения в резиденции.

В честь высокого гостя дается официальный обед (завтрак) от имени главы государства пребывания. На нем предусматривается, как правило, обмен речами. В протокол официального визита глав иностранных государств обязательно включается представление глав дипломатических представительств, аккредитованных в стране пребывания. Если программа визита включает поездку по стране, то церемония официальных проводов организуется в столице, а отъезд высокого гостя из страны пребывания организуется, как правило, без заезда в столицу. В поездке по стране главу государства сопровождает официальное лицо страны пребывания.

К неофициальным визитам относятся приезды иностранных государственных деятелей на отдых, лечение, по частным делам, в качестве гостя посла своей страны или туриста. При этих визитах страна пребывания протокольных мероприятий не организует.

Деловые встречи происходят при прибытии иностранных государственных деятелей или делегаций на переговоры, консультации, для участия в международных совещаниях или конференциях, на открытие национальных выставок, подписание договоров и другие подобные мероприятия. При прибытии иностранного гостя на деловую встречу в месте его встречи (проводах) поднимаются государственные флаги страны пребывания и государства гостя. Воинские почести при встрече (проводах) не предусматриваются, государственные гимны не исполняются. На аэродроме (вокзале) высокого гостя или делегацию встречают официальные лица страны пребывания. В честь прибывших гостей со стороны страны пребывания дается завтрак (обед), ответные мероприятия со стороны гостей не предусматриваются.

Необходимо отметить, что каждое государство в том или ином случае поступает в соответствии со своими правилами приема иностранных гостей различного уровня. При этом оно руководствуется существующей международной практикой, взаимностью, национальными традициями и обычаями народа.

В силу международного характера дипломатического протокола соблюдение его норм в общении между государствами считается обязательным. В противном случае могут быть серьезные осложнения. Протокол служит средством реализации и конкретизации основополагающих принципов международного права. Так, принцип равноправия государств проявляется в очередности представления президенту дипломатов страны пребывания, в том, как рассадить делегации на международных конференциях и дипломатов на дипломатических приемах, и т.д. Любое отступление от соблюдения общепринятых норм рассматривается как нанесение ущерба достоинству и чести государства.

В то же время дипломатический протокол весьма гибок. В зависимости от состояния отношений между странами всегда есть возможность придать различные оттенки 'протокольным правилам. Например, можно придать большую или меньшую торжественность официальным церемониям повышением или понижением уровня представительства на них.

В последние годы наблюдается общая тенденция к рационализации протокола, некоторых элементов ритуала. Вместе с тем эти изменения не затрагивают основополагающих принципов и норм международного права.

Дипломатический протокол - это живой организм, который находится в постоянном развитии. Впитывая все новое и прогрессивное, он является важным инструментом укрепления взаимовыгодного сотрудничества государств, способствует реализации принципов и норм международного права.

КОНСУЛЬСКИЕ УЧРЕЖДЕНИЯ

 

Наряду с дипломатическими отношениями государства издавна устанавливают и консульские отношения. Институт консульства сложился много веков назад. Он был вызван потребностями развивающейся торговли. В ту эпоху консульские задачи ограничивались лишь защитой перед местной властью торговых интересов купцов, разрешением споров между ними. Постепенно консульские функции стали расширяться.

Деятельность дипломатических представительств связана прежде всего с политическими аспектами международных отношений. Консульские же учреждения как особые органы внешних сношений за рубежом создаются государствами для поддержания и развития экономических, правовых и иных производных от них связей.

Согласие, данное на установление дипломатических отношений между государствами, означает, если иное не оговорено, и согласие на установление консульских отношений. А вот разрыв дипломатических отношений не влечет за собой разрыва консульских отношений.

В отличие от дипломатического представительства, которое ведает всем, что касается прав и интересов аккредитующего государства на всей территории государства пребывания, консульство имеет специальную компетенцию только в пределах отведенного ему консульского округа. Отсюда и еще одна особенность консульств - поддерживать отношения только с властями своего консульского округа.

Следует отметить, что термины "консульские учреждения" и "консульские представительства", которые употребляются в теории и на практике, в принципе правомерны и почти равнозначны. Небольшое отличие состоит лишь в том, что консульские учреждения в целом можно подразделить на консульские отделы дипломатических представительств и существующие отдельно консульские учреждения.

Правовой основой деятельности консульских учреждений являются международные соглашения, внутригосударственное законодательство и в отдельных случаях - международный обычай. Многосторонним соглашением, регламентирующим консульскую службу государств, стала Венская конвенция о консульских сношениях 1963 г., которую СССР ратифицировал лишь в 1989 г.

Весьма развита практика заключения между государствами двусторонних консульских конвенций, в которых подробно регулируются вопросы консульских отношений между договаривающимися сторонами. Россия заключила консульские конвенции более чем с 70 государствами. Кроме того, почти все государства имеют свои консульские уставы и иные нормативные акты, специально регулирующие вопросы консульской службы. Указом Президента России от 5 ноября 1998 г. утверждено Положение о Консульском учреждении Российской Федерации.

Впервые Консульский устав в России был принят в 1893 г. Он действовал до 1917 г. В Советском Союзе Консульский устав принимался дважды: в 1926 г. и в 1976 г. Последний действует и в настоящее время. В мировой практике общепринято установление следующих консульских учреждений: а) генеральных консульств; б) консульств; в) вице-консульств; г) консульских агентств. Их возглавляют соответственно генеральные консулы, консулы, вице-консулы и консульские агенты. Обычно под термином "консул" как собирательным понимают любого из перечисленных глав консульских учреждений, а также заведующего консульским отделом дипломатического представительства.

Консулы бывают штатные и нештатные (почетные). Нештатные в отличие от штатных не состоят на государственной службе. Ими могут быть как собственные граждане, так и иностранцы. Нештатные консулы не получают регулярной заработной платы за выполнение консульских функций. Но им разрешено заниматься коммерческой деятельностью.

В России институт нештатных консулов появился во второй половине XVIII в. Например, в 1767 г. российским консулом во французском г. Бордо стал шведский подданный Арвид Витфот, который в своем прошении на имя императрицы Екатерины Великой указывал, что знает торговое дело, имеет торговый дом в Бордо и согласен служить без жалованья. В XIX-XX вв. Россия имела широкую сеть нештатных консулов за границей. А вот Советский Союз полностью отказался от услуг нештатных консулов. Лишь в 1990 г. появилось первое почетное консульство СССР в Боливии. Ныне Россия все шире использует институт нештатных консулов. В 1999 г. в 14 странах мира действовало 24 почетных консула Российской Федерации.

13 октября 1998 г. утверждено Положение о почетном консуле Российской Федерации. Документ определяет задачи и организацию деятельности почетного консула России, его функции в отношении граждан и юридических лиц, морских и воздушных судов, автомобильного и железнодорожного транспорта, судов.речного флота Российской Федерации, по санитарной, фитосанитарной и ветеринарной охране, по сохранности консульской корреспонденции и отчетности почетного консула.

Персонал консульского учреждения делится на три категории: а) консульские должностные лица, состоящие на консульской службе и выполняющие консульские функции; б) консульские служащие, выполняющие административно-техническую работу; в) обслуживающий персонал.

Основные задачи и функции консульских учреждений можно представить на примере консульских учреждений России. Ими, в частности, являются:

защита в государстве пребывания прав и интересов Российской Федерации, ее граждан и юридических лиц;

содействие развитию торговых, экономических, культурных и научных связей между Российской Федерацией и государством пребывания, дружественных отношений между ними;

выяснение всеми законными путями условий и событий в торговой, экономической, культурной и научной жизни государства пребывания, информирование о них МИД России, дипломатического представительства Российской Федерации в государстве пребывания и внесение в установленном порядке предложений по развитию отношений Российской Федерации с государством пребывания;

распространение в консульском округе официальной информации о внешней и внутренней политике Российской Федерации, ее социально-экономической, культурной и духовной жизни;

поддержание и развитие контактов с компетентными органами в пределах консульского округа, а также с общественными объединениями, представителями деловых, научных и культурных кругов, средствами массовой информации;

оказание помощи и содействия гражданам Российской Федерации и российским юридическим лицам;

осуществление паспортно-визового обслуживания в соответствии с законодательством Российской Федерации;

осуществление в пределах своей компетенции нотариальных действий, государственной регистрации актов гражданского состояния, функций по вопросам гражданства, установления опеки и попечительства, легализации документов, функций в отношении наследства;

представительство или обеспечение надлежащего представительства граждан Российской Федерации в судебных и иных учреждениях государства пребывания, если в связи с отсутствием или по другим причинам такие граждане не в состоянии своевременно осуществить защиту своих прав и интересов;

осуществление соответствующих функций в отношении находящихся в пределах консульского округа на территории государства пребывания морских и речных судов под Государственным флагом Российской Федерации, военных кораблей и военно-вспомогательных судов Российской Федерации, воздушных судов, зарегистрированных или учтенных в Российской Федерации, и их экипажей, оказание помощи таким судам и кораблям и их экипажам;

осуществление в пределах своей компетенции функций по вопросам правовой помощи по гражданским, семейным и уголовным делам.

При выполнении функций консульские учреждения должны руководствоваться международным правом, правом своего государства, а также соблюдать законодательство страны пребывания.

Порядок назначения консулов. В соответствии со ст. 10 Венской конвенции 1963 г. главы консульских учреждений назначаются представляемым государством и допускаются к выполнению своих функций государством пребывания. Формальности в назначении и допущении консулов определяются законом, правилами и обычаями представляемого государства и страны пребывания.

В том государстве, которое представляет консул, он должен получить документ, который носит название консульский патент. Этот документ подписывается либо главой государства, либо главой внешнеполитического ведомства в зависимости от того порядка, который принят в данном государстве. Консульский патент направляется по дипломатическим каналам властям государства, куда собирается прибыть консул для получения экзекватуры - согласия на исполнение консулом его обязанностей.

Получив консульский патент, власти государства будущего пребывания консула решают вопрос о возможности допущения его к исполнению служебных обязанностей в определенном консульском округе. Консульские экзекватуры выдаются как в виде отдельного документа, так и в виде надписи на самом консульском патенте. Обычно экзекватуру выдают внешнеполитические ведомства, однако это определяется внутренним законодательством каждого государства.

Естественно, принимающее государство может и отказать в выдаче экзекватуры, причем не мотивируя причин отказа. Однако на практике часто бывает так, что консул еще до получения экзекватуры временно выполняет консульские функции, о чем государства договариваются заранее. Такая практика находит отражение в консульских конвенциях.

Консул считается приступившим к исполнению своих обязанностей с момента выдачи экзекватуры. Как раз в этом и состоит правовое значение данного документа.

Как в дипломатическом праве есть понятие "дипломатический корпус", так и в консульском праве имеется понятие "консульский корпус". Под ним понимается совокупность всех консулов, которые находятся в определенном консульском округе данной страны. Поскольку в одном государстве может быть несколько консульских округов, постольку в нем может быть и несколько консульских корпусов. Иногда под консульским корпусом понимают совокупность всех консульских представителей данной страны за рубежом.

Если же речь вести о консульском корпусе в широком смысле, то надо говорить о всех лицах, работающих в иностранных консульствах и получивших от страны пребывания консульские карточки, которые подтверждают их служебное положение и необходимость положенных им привилегий и иммунитетов. В число членов консульского корпуса в широком смысле обычно включают и членов семей консульских работников. Наряду с дипломатами консулы при национальных торжествах приглашаются на прием к высшему представителю местной власти. Деканом (дуайеном) консульского корпуса считается старший по рангу и ранее получивший экзекватуру консульский представитель.

Прекращение функций консула. Деятельность консула прекращается в следующих случаях: отзыва его назначившим государством; объявления persona non grata; выхода территории расположения консульского округа из-под суверенитета государства пребывания; закрытия консульского учреждения; вооруженного конфликта между государством, которое направило консула, и государством, которое приняло его.

Консульские отделы при дипломатических представительствах возглавляются заведующими, которые признаются в качестве консула. Однако им не выдаются консульские патенты и экзекватура, и действуют они как часть дипломатического персонала.