Понятие и классификация парламентов в зарубежных странах.

С овремен­ный парламент - это высший орган народного представительства, выражающий суверенную волю народа, призванный регулировать важнейшие общественные отношения главным образом путем при­нятия законов, осуществляющий контроль за деятельностью орга­нов исполнительной власти и высших должностных лиц. Кроме это­го парламент обладает и значительными иными полномочиями. Он формирует другие высшие органы государства, в некоторых стра­нах избирает президента, образует правительство, назначает кон­ституционный суд, ратифицирует международные договоры, за­ключенные правительством, объявляет амнистию и многое другое.

В основу классификации современных парламентов могут быть положены следующие существенные признаки: структура парламен­та и объем компетенции.

1. Классификация парламентов по структуре.

Традиционной системой построения парламентов был бикамерализм (двухпалатность).

По мнению многих ученых, в том числе проф. Я.М. Бельсона, вторая или верхняя палата была введена, во-первых, для представи­тельства аристократии и, во-вторых, для сдерживания нижней пала­ты, которая представлялась более демократической («фильтр»).

Вторая палата, по мнению современных ученых, необходима как интегральная часть парламента.

Особенно важна роль верхней палаты в федеративном государст­ве, где она представляет интересы субъектов федерации. В то же время среди молодых освободившихся государств были федерации (Камерун, Пакистан) с однопалатными парламентами.

Любопытным исключением из традиционных одно- или двухпа­латных систем являлся трехпалатный «парламент», введенный в ЮАР в соответствии с Конституцией 1984 г.

2. Классификация парламентов по объему компетенции.

Компетенция определяет правовое положение парламента и его роль в политической жизни страны, взаимоотношение с другими высшими органами государственной власти.

По тому как конституции определяют компетенцию парламен­тов, эти учреждения можно подразделить на три группы:

1) парламенты с абсолютно определенной компетенцией, для ко­торых конституции устанавливают точный перечень вопросов, яв­ляющихся объектом их законодательной деятельности. Такие пар­ламенты не имеют права переступать границы их полномочий, так
как в противном случае суды отменят принятые им нормативные акты. Наиболее типичным примером подобного рода является Кон­гресс США. Так, разд. 8 ст. 1 Конституции США содержит перечень из 18 пунктов, уполномочивающих Конгресс на совершение опреде­ленных действий. Разд. 9 ст. 1 дает перечень того, чего Конгресс не может делать - это дополнительное ограничение. Так Конституцией
США определена четкая сфера деятельности Конгресса.

2) Парламенты с абсолютно неопределенной компетенцией, т.е. парламенты, которые юридически располагают неограниченными полномочиями и имеют право издавать законы по любому вопросу.

3) Парламенты с относительно определенной компетенцией. Здесь наблюдается подвижность границ, в пределах которых компе­тентны парламенты, например, Индийский парламент. Конститу­ция Индии устанавливает три сферы полномочий.

 

45. Законодательная и учредительная компетенция парламента.

Смысл деятельности парламента как общенационального представительного учреждения состоит в согласованном принятии государственных решений, прежде всего законов, после всестороннего обсуждения.

Полномочия парламентов можно разделить на:

– законодательные;

– представительные;

– организационно-контрольные;

– учредительные.

Их содержание, объем и особенно соотношение между собой неодинаковы в зарубежных государствах:

– главная задача парламента – это принятие законов (они принимаются по особой процедуре). Среди них важнейшее значение имеют основные законы – конституции, поправки к ним, органические законы;

– парламент избирает, назначает, образует другие высшие органы государства, формируя их целиком или в части. Он делает это самостоятельно или утверждает, давая согласие на кандидатуры, предлагаемые другим высшим органом государства. В странах тоталитарного социализма парламент избирает постоянно действующий орган, который между сессиями выполняет многие полномочия парламента (Государственный Совет на Кубе, Постоянный комитет Всекитайского собрания народных представителей);

– парламент образует весь состав правительства, путем голосования по программе правительства выражает ему доверие, после чего правительство назначается актом главы государства; парламент избирает президента; парламент или одна из его палат является составной частью коллегии, избирающей президента;

– парламент формирует конституционный суд, верховный суд, назначает генерального прокурора, генерального контролера, некоторых других высших должностных лиц;

– парламент ратифицирует (утверждает) международные договоры или дает согласие президенту на их ратификацию;

– парламент решает вопрос об использовании вооруженных сил за пределами страны;

– парламент обладает некоторыми квазисудебными полномочиями; решает вопросы об импичменте (отрешении от должности) президента и некоторых иных должностных лиц, выносит решения о предании суду министров и других высших должностных лиц;

– парламент наделен правом объявлять амнистию (прекращать наказание осужденных по определенным статьям уголовного кодекса);

– парламент вправе устанавливать материальные обременения государства, устанавливать налоги, принимать государственный бюджет в виде единого закона о доходах и расходах государства сроком на год (Франция) или в виде совокупности бюджетных (финансовых) законов (Япония);

– парламент вправе решать вопросы государственной казны;

– парламент осуществляет контроль за деятельностью исполнительной власти и других высших органов государства. Контроль парламента может иметь политический (например, выражение недоверия министру) и юридический (деятельность созданных парламентом расследовательских комиссий) характер. Формы контроля: вопросы к высшим органам государства и высшим должностным лицам: правительству, министрам, генеральному прокурору и др. на пленарном заседании парламента (палаты); дебаты по заранее определенным вопросам и общей политике правительства; вопрос о вотуме недоверия или внесение резолюции порицания правительству; доклады и отчеты правительства и министров о своей деятельности на пленарных заседаниях палат; парламентские слушания; парламентские расследования и другие.

Полномочия по образованию высших органов и назначению высших должностных лиц разные палаты обычно осуществляют раздельно: у каждой из них своя компетенция (в США президент назначает министров, членов Верховного суда с согласия Сената; в Бразилии высшие судьи, Генеральный прокурор, председатель Центрального банка назначаются Президентом с согласия нижней палаты).

 

46. Контрольная, судебная, бюджетно-финансовая компетенция парламентом.

Финансовые полномочия

Полномочия парламентов давать согласие на установление налогов и других источников государственных доходов и опреде­лять ассигнования на государственные нужды являлись самой древней парламентской привилегией.

Что касается бюджета, то первоначально значение его зак­лючалось лишь в установлении общих сумм расходов. Затем пар­ламенты получили право контроля за их использованием. В более позднее время парламенты уже стали обладать правом опреде­лять в бюджете, как должны расходоваться выделяемые сред­ства, запрещать перераспределение средств из одной статьи в другую. В некоторых странах в бюджет стали включаться и источ­ники финансирования расходной части. Бюджет представляет по существу развернутый план деятельности правительства на соответствующий финансовый год. Отчет об исполнении бюджета по­зволяет контролировать выполнение этого плана.

В ограничении финансовых прав парламентов заинтересован банковский и промышленный капитал, который использует госу­дарственную казну как дополнительный источник обогащения, получая выгодные государственные заказы, субсидии, кредиты, финансовые гарантии и др.

Однако степень полноты использования парламентами своих финансовых прав часто зависит от расстановки в них политичес­ких сил. Там, где правительство не опирается на поддержку пар­ламентского большинства, депутаты, как правило, подвергают проекты бюджетов серьезному обсуждению, вносят в них много­численные поправки, более полно используют контрольные пол­номочия парламентов. Но при всех обстоятельствах приоритетом в этих вопросах обладает правительство, так как оно, подготавли­вая проект бюджета, опирается на квалифицированный админис­тративный аппарат, который владеет необходимой информацией, чего не имеют депутаты.

Следует в то же время отметить, что часть финансовых прав парламентов стран, входящих в Европейский Союз, перешла к его органам. Это касается, например, установления таможенных пошлин и некоторых других сборов.

Судебные функции

Полномочиями судебных органов парламенты обычно не на­деляются. Исключение составляет Палата лордов британского Парламента, которая в первой инстанции (в составе судебных лор­дов) рассматривает дела о преступлениях, совершенных пэрами, и может выступать в качестве апелляционной инстанции.

В большинстве же государств парламенты наделены правом привлекать президентов, членов правительства, а иногда и дру­гих высших должностных лиц государства к судебной ответствен­ности за совершенные ими преступления. Такая процедура полу­чила наименование "импичмента".

Процедура импичмента в разных странах различна. В одной группе стран возбуждение дела осуществляется нижней палатой, а для его рассмотрения верхняя палата преобразуется в судебную коллегию (США, Великобритания, Бразилия). В США вынесенный Сенатом приговор может заключаться только в отстранении от дол­жности. В ряде других стран решение о возбуждении преследова­ния принимается либо парламентом в целом (Франция, Италия, Польша, Япония), либо только нижней палатой (Испания), либо любой из палат (ФРГ, Индия). Рассмотрение дела осуществляется специальным судом (Франция, Япония, Норвегия, Дания, Греция), конституционным судом (ФРГ, Италия), высшим судебным орга­ном государства (Испания, Швеция) либо специальным трибуна­лом, созданным из депутатов парламента (Венгрия).

В странах с парламентарной формой правления возможность применения импичмента имела значение в период, когда прави­тельство не несло политической ответственности перед парламен­том. С введением такой ответственности импичмент практически не применяется. В президентских же республиках он может ис­пользоваться как весьма эффективное средство, что видно на примере США.

Парламентский контроль

Конституционная практика знает следующие формы конт­роля парламента за деятельностью исполнительной власти: обсуж­дение основных направлений правительственной политики, бюд­жета и отчета о его выполнении, парламентские запросы, конт­рольная деятельность постоянных комиссий и специальных расследовательских комиссий, а также других специальных орга­нов парламента и особых должностных лиц, назначаемых парла­ментом или его палатами, выражение недоверия правительству или отдельным министрам.

Как правило, после созыва нового состава парламента или открытия очередной сессии по правительственному заявлению (по­сланию главы государства) на пленарном заседании парламента развертывается широкая дискуссия, в ходе которой депутаты дают оценку всей правительственной политике или отдельным ее ас­пектам. Однако большая или меньшая степень воздействия на пра­вительство выступлений депутатов зависит от того, пользуется ли оно поддержкой парламентского большинства или нет.

Особой разновидностью контроля считается институт депу­татского запроса, который адресуется правительству в целом или отдельным министрам. Порядок внесения запросов и их рассмот­рения установлен в регламентах парламентов. Они имеют две фор­мы: устный или письменный вопрос и интерпелляция. Действен­ной формой является интерпелляция, хотя в некоторых странах она и не применяется (Франция, Великобритания).

Как правило, интерпелляции используются в нижней пала­те, поскольку их обсуждение может привести к выражению недо­верия правительству.

В ряде стран контроль за деятельностью правительства и его администрации осуществляют постоянные парламентские комис­сии. Особенно эффективна в этом отношении деятельность финан­совых комиссий. Контрольными правами наделены, например, постоянные комитеты Сената США, шведского Риксдага, комис­сия Бундестага по вопросам обороны, комиссии по иностранным делам некоторых парламентов. Но парламенты большинства стран могут создавать и специальные расследовательские комиссии(комитеты). Чаще всего такие комитеты создаются в странах, где не предусмотрена политическая ответственность правитель­ства перед парламентом. Они имеют право запрашивать информа­цию и документы не только от государственных органов, но и от общественных организаций. Их деятельность широко освещается в печати.

Для осуществления своих контрольных полномочий парламен­ты могут создавать особые органы и назначать специальных дол­жностных лиц: ревизоров, контролеров, омбудсманов, уполномо­ченных и др. Так, в целях проведения финансового контроля и контроля за управлением государственным имуществом в Польше, Болгарии, Румынии, Венгрии созданы Счетные (контрольные) палаты. Те же функции возложены в ряде стран на парламентс­ких ревизоров. Они регулярно докладывают парламентам о ре­зультатах своих проверок.