Общая характеристика и оценка состояния правового регулирования общественных отношений в сфере государственной молодежной политики

В России прошло время, когда термин «государственная молодежная политика» редко можно было обнаружить в законодательстве страны. Сегодня он является достаточно устоявшимся, часто применяется как учеными, так и практиками. Имеется множество федеральных законов и подзаконных актов, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов, совокупность которых составляет законодательство Российской Федерации о государственной молодежной политике. Однако оно не систематизировано и содержит пробелы и неточности, что во многом связано с незавершенностью процесса ее конституционализации.

Конституция Российской Федерации в отличие от конституций целого ряда государств (Албании, Республики Беларусь, Венгерской Республики, Испании, Италии, Йеменской Республики, КНР, Кубы, Кувейта, Мозамбика, Республики Молдова, Португалии, Румынии, Словацкой Республики, Таиланда, Турецкой Республики, Республики Узбекистан, ФРГ, Филиппин, Республики Хорватия, Швейцарии, Эфиопии и др.) не содержит термин «молодежь» и образованные на его основе слова и словосочетания. Вместе с тем в ней есть статьи, позволяющие формировать и развивать нормативную правовую базу государственной молодежной политики в России.

Следует обратить внимание на то, что согласно Федеральному закону от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» с 1 сентября 2013 года на территории Российской Федерации утратил силу Закон СССР «Об общих началах государственной молодежной политики в СССР». Данный Закон СССР с 1 июля 1991 года действовал на территории Российской Федерации в части, не противоречащей ее законодательству. Выглядит очевидным, что Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» не определяет правовые основы государственной молодежной политики в России. Однако законодательных предложений от Правительства Российской Федерации принять новый закон взамен утратившего силу Закона СССР пока не поступало.

Сегодня продолжают действовать принятые в развитие вышеуказанного Закона СССР Указ Президента Российской Федерации «О первоочередных мерах в области государственной молодежной политики» (1992), которым осуществление целостной государственной молодежной политики в России признано одним из приоритетных направлений социально-экономической политики государства, и Постановление Верховного Совета Российской Федерации «Об Основных направлениях государственной молодежной политики в Российской Федерации» (1993), в котором было введено понятие молодежи и дано определение государственной молодежной политики, указаны ее основные принципы и цели, а также выделены девять приоритетных направлений данной политики, по каждому из которых приведен комплекс мер и средств их реализации.

Кроме того, распоряжением Правительства Российской Федерации утвержден стратегический документ – «Основы государственной молодежной политики Российской Федерации на период до 2025 года» (2014), определяющий систему принципов, приоритетных задач и механизмов, обеспечивающих реализацию государственной молодежной политики.

Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» (1997) относит принятие мер по реализации молодежной политики к полномочиям Правительства Российской Федерации в социальной сфере.

Правовые нормы, затрагивающие вопросы правового положения молодежи и организации работы с ней, есть в Гражданском, Семейном, Трудовом, Бюджетном и Налоговом кодексах Российской Федерации, федеральных законах «Об общественных объединениях», «О некоммерческих организациях», «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях», «Об автономных учреждениях», «О воинской обязанности и военной службе», «Об образовании в Российской Федерации», «О физической культуре и спорте в Российской Федерации», «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации», «О занятости населения в Российской Федерации», «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» и др.

Федеральные законы «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (1999) и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003) содержат положения, относящие к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления соответствующие вопросы осуществления программ и мероприятий по работе с молодежью. Отсутствие термина «молодежная политика» в этих законах не означает отказа от его использования на региональном и муниципальном уровнях. Работа с молодежью рассматривается как реализация молодежной политики. Будучи разработанной и утвержденной, такая политика является ориентиром для работы с молодежью.

Федеральный закон «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений» (1995) определяет общие принципы, содержание и меры государственной поддержки молодежных и детских общественных объединений в Российской Федерации.

В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (2008) предусмотрен подраздел «Молодежная политика». В утвержденную распоряжением Правительства Российской Федерации государственную программу Российской Федерации «Развитие образования» на 2013-2020 годы» (2012) включена подпрограмма «Вовлечение молодежи в социальную практику», целью которой является создание условий успешной социализации и эффективной самореализации молодежи. Вопросы государственной молодежной политики находят отражение в ряде иных федеральных подзаконных актов, содержащих комплексные и иные меры по ее реализации.

В современной России определяющим стал региональный уровень правового регулирования государственной молодежной политики, который опережает федеральный уровень по многим позициям в области формирования законодательства о ней. В регионах создается своя нормативная правовая база, вопросы работы с молодежью находят отражение в конституциях (уставах), законах и подзаконных актах субъектов Российской Федерации. Ежегодно сохраняется позитивная динамика и увеличивается общий объем регионального правового регулирования государственной молодежной политики. Значительными темпами развивается массив муниципальных правовых актов, касающихся работы с молодежью.

Нынешняя ситуация свидетельствует о необратимости завершения процесса введения базовых региональных законов в сфере государственной молодежной политики, которые на настоящий момент действуют в 78 из 85 субъектов Российской Федерации (Приложение 1). Органы государственной власти субъектов Российской Федерации периодически напоминают федеральным органам государственной власти о необходимости совместными усилиями выработать комплексный подход к государственной молодежной политике и ускорить принятие системообразующего закона в данной сфере.

В действующем законодательстве, регулирующем вопросы государственной молодежной политики, наблюдаются многочисленные внутренние несогласованности, пробелы и противоречия, особенно в части используемой правовой терминологии и имеющихся полномочий органов исполнительной власти. Они во многом обусловлены запаздыванием с принятием базового федерального закона в данной сфере, и, как следствие, возникновением следующих проблем:

● отсутствие концепции формирования системы законодательства Российской Федерации о государственной молодежной политике, что явно мешает эффективной реализации принципа укрепления механизмов правового регулирования и единства данной политики на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, предусмотренного в «Основах государственной молодежной политики Российской Федерации на период до 2025 года»;

● отсутствие в российском законодательстве развитого понятийного аппарата государственной молодежной политики, противоречивое и нередко разное юридическое толкование термина «государственная молодежная политика» и образованных на его основе словосочетаний как в федеральных подзаконных актах и других документах, так и в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации;

● наличие правовых пробелов и неточностей в определении статуса органов по делам молодежи в Российской Федерации, различающиеся подходы к их функционированию и положению в региональных системах органов исполнительной власти, отсутствие словосочетания «молодежная политика» в наименовании федерального органа исполнительной власти, отвечающего за осуществление функций по выработке и реализации государственной молодежной политики и ее нормативно-правовому регулированию;

● несовершенство организационных основ и юридических гарантий государственной поддержки молодежных и детских общественных объединений как на федеральном, так и на региональном уровнях, что в первую очередь связано с не отвечающей требованиям времени действующей редакции Федерального закона «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений», который после целого ряда изменений фактически не обеспечивает свое предназначение;

● недостаточное законодательное и документационное сопровождение реализации отдельных направлений государственной молодежной политики, отсутствие системного правового мониторинга данной сферы и государственного доклада о реальном положении дел в ней, игнорирование предложений об утверждении государственной программы «Молодежная политика» (по аналогии с ФЦП «Молодежь России», действовавшей до 2005 года включительно) вместо ведомственной подпрограммы в государственной программе «Развитие образования»;

● наличие в федеральном законодательстве целого ряда положений о молодежи и государственной молодежной политике, не имеющих должного механизма реализации.

Не исключено, что Российская Федерация в 2017 году может стать единственной на пространстве СНГ страной, в которой не введен в действие базовый закон в сфере государственной молодежной политики (еще только в Республике Армения нет такого закона). Данная ситуация вряд ли может быть объяснимой, так как после распада СССР именно наша страна на уровне СНГ пропагандировала позицию о принятии каждым входящим в него государством закона о молодежной политике, была инициатором и добивалась разработки модельных законов в этой сфере, в том числе принятого Межпарламентской Ассамблеей государств – участников СНГ Модельного закона «О государственной молодежной политике», направленного на сближение национальных законодательств о ней.

Примечательно, что базовые законодательные акты, регулирующие вопросы работы с молодежью, действуют и в государствах, не являющихся участниками СНГ, – Болгарии, Бразилии, Израиле, Индии, КНР, Коста-Рике, Латвии, Литве, Новой Зеландии, ФРГ, Финляндии, Франции, Швеции, Эстонии, ЮАР, Южной Корее, Японии и др. Законы о молодежной политике приняты в Абхазской Республике, Гагаузии, Приднестровской Молдавской Республике, Республике Южная Осетия.

На протяжении последних десяти лет в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации безуспешно вносились соответствующие законопроекты о государственной молодежной политике, инициаторами которых были как депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации, так и законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Этому предшествовало снятие с рассмотрения в 2004 году Федерального закона «Об основах государственной молодежной политики в Российской Федерации», который в 1999 году был принят Государственной Думой и одобрен Советом Федерации, но не вступил в силу из-за того, что на него было наложено президентское вето, которое не удалось преодолеть. Предполагалось, что вместо отклоненного главой государства закона будет подготовлен новый, более качественный и, как заявлялось, «более углубленно проникающий в проблемы государственной молодежной политики». Однако этого не было сделано.

В настоящее время требуется разработать и принять базовый федеральный закон в сфере государственной молодежной политики, основное предназначение которого видится в том, чтобы, с одной стороны, определить особенности регулирования правового статуса молодежи и ее объединений, а, с другой стороны, установить правовые основы разработки и реализации данной политики в Российской Федерации. В связи с этим наиболее приемлемое и логичное название такого закона – «О молодежи и государственной молодежной политике в Российской Федерации». Оно имеет исторические корни – впервые аналогичное название предлагалось в 1989 году для соответствующего Закона СССР, а принятый в 1991 году Закон «Об общих началах государственной молодежной политики в СССР» можно было бы вполне назвать и «О молодежи и государственной молодежной политике в СССР», что видно по его структуре, включавшей преамбулу и главы: общие положения; правовая и социальная защищенность молодежи; организационные основы осуществления государственной молодежной политики в СССР; основы правового статуса молодежных организаций в СССР; гарантии осуществления Закона.

Текст предлагаемого законопроекта ориентирован на выполнение основных требований к содержанию законопроекта (Приложение 2). Основываясь на анализе российского законодательства и зарубежного опыта, предлагается примерная структура законопроекта (Приложение 3).

Для продвижения законопроекта наряду с его текстом и пояснительной запиской к нему необходимо подготовить следующие сопроводительные документы и материалы:

● доклад «О положении молодежи и реализации государственной молодежной политики в Российской Федерации»;

● доклад «О состоянии законодательства Российской Федерации в сфере государственной молодежной политики»;

● информация «Опыт законодательного регулирования вопросов государственной молодежной политики в иностранных государствах»;

● информация «О системе управления в сфере государственной молодежной политики Российской Федерации»;

● информация «Об участии российской молодежи и ее объединений в управлении делами государства и реализации его молодежной политики»;

● информация «Фактические объемы финансирования мероприятий по реализации государственной молодежной политики из средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации за 2012-2016 годы»;

● перечень федеральных законов и иных нормативных правовых актов, в которые потребуется внесение изменений и дополнений в связи с принятием Федерального закона «О молодежи и государственной молодежной политике в Российской Федерации»;

● таблица распределения (разграничения) полномочий федеральных органов государственной власти, деятельность которых связана с реализацией норм Федерального закона «О молодежи и государственной молодежной политике в Российской Федерации»;

● словарь понятий федерального законодательства и законодательств субъектов Российской Федерации по вопросам государственной молодежной политики;

● примерный план реализации Федерального закона «О молодежи и государственной молодежной политике в Российской Федерации» на период до 2025 года.