Правовое регулирование в социальной сфере

 

В процессе создания и реализации правовых норм приоритеты правовой политики получают свое законодательное закрепление и дальнейшее воплощение в правовой реальности. Так, по мнению некоторых авторов, приоритет правовой политики состоит в том, чтобы поставить в центр правовой системы личность, как высшую социальную ценность, с ее многосторонними духовными   и материальными интересами. Соответственно приоритеты современной правовой политики – личность, семья, государство.

Российская Федерация на законодательном уровне признана социальным государством, приоритеты которой сконцентрированы на создании таких условий, которые обеспечивают достойный уровень жизни для ее граждан и свободное развитие личности.

Следует подчеркнуть, что на формирование социального государства в России существенное влияние оказывает комплекс разнообразных факторов, среди которых целесообразно выделить следующие:

- экономические;

- политические;

- идеологические;

- социальные[16].

Ключевыми условиями формирования и дальнейшего процветания социального государства являются следующие[17]:

- демократическая организация государственной власти;

- развитое социальное законодательство;

- социально ориентированная структура народного    хозяйства    с    обозначением приоритетных направлений;

- необходимый     уровень экономического потенциала;

- правовое развитие государства.

Следует подчеркнуть, что Российская Федерация сделала свой выбор в пользу развития социального государства, политика которого ориентирована на создание условий, достаточных для обеспечения достойного уровня жизни и свободы развития человека. Именно такая политика имеет своей главной целью решение проблем оптимального соотношения экономического развития и сохранения социальных гарантий, смягчения возникающих социоэкономических противоречий[18].

Действующая сегодня Конституция должна быть основой для долгосрочного демократического развития России. Об этом свидетельствуют закрепленные в ней принципы, содержащие реальную стратегию развития нашей страны, в частности, развитие социального государства.

В ст. 7 гл. 1 Конституции Российской Федерации закреплено, что Российская Федерация – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Достижение этих целей также определено Конституцией России посредством гарантий: минимального размера оплаты труда своих граждан; государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан; развития системы социальных служб; установления государственных пенсий, пособий и иных способов социальной защиты и проч.

 В ст. 39 Конституции провозглашается: «Каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потере кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, предусмотренных законом». В отличие от Декларации прав и свобод человека, в ст. 26 которой установлено, что «пенсии, пособия и другие виды социальной помощи должны обеспечивать уровень жизни не ниже установленного законом -прожиточного минимума», в Конституции РФ уровень таких гарантий не определен, как не определена и ответственность государства за необеспечение достойного уровня жизни.

Между тем положения ст. 15 и 17 Конституции РФ обязывают Россию привести свое законодательство о социальном обеспечении в соответствие с международными актами о правах человека. Выполнение этих обязательств означает, что Российская Федерация должна гарантировать своим гражданам качество жизни на уровне международных стандартов. При этом отсутствие акта признания конкретных норм международных актов не делает невозможным их включение в федеральные законы или конституции, уставы, другие законы субъектов Российской Федерации.

Из сказанного следует, что минимальные гарантии в области социального обеспечения, не нашедшие отражения в Конституции РФ 1993 г., единые на всей территории Российской Федерации требования к объему и качеству социальных услуг, предоставляемых государством с целью обеспечения конституционных социальных прав человека и гражданина в Российской Федерации, должны быть урегулированы федеральным законом. В одной из первых статей любого федерального закона, регулирующего права граждан в области социального обеспечения, должно быть указано, что эти права устанавливаются в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и гарантируются на уровне международных стандартов. На этом уровне следует установить и нормативы обеспеченности различных социальных выплат.

Со времени принятия Конституции Россия прошла довольно сложный и противоречивый путь реформирования, которое до сих пор еще не завершено. К сожалению, потенциал существующей Конституции реализуется не полностью. Провозглашенные ей принципы довольно сложно входят в жизнь рядовых граждан нашей страны.

 По сведениям Информационно-аналитического бюллетеня Института социологии РАН, лишь 17,1 % опрошенных респондентов одобряют социальную политику государства, так как экономические и политические реформы, стартовавшие в начале 1990-х гг., улучшили их жизнь. Однако количество проигравших в ходе реформ оказалось почти в 3 раза больше: 46,3 % респондентов почувствовали значительное ухудшение и незащищенность своей жизни; 36,6 % затруднились оценить изменения, поскольку им непонятно, что они выиграли, а что проиграли в результате реформ, и когда они будут жить так, как гарантировано в Основном законе.

Конституция России, закрепив принцип социального государства, не конкретизировала его, не установила в отличие от других конституций требований «справедливого распределения доходов и богатств» (ст. 3, 25 Конституции Мексики 1917 г.), «недопустимости концентрации собственности в руках немногих индивидов» (ст. 45 Конституции Ирландии 1937 г.), недопустимости концентрации богатства во вред общественным интересам (Конституция Индии 1949 г.) и т.д.

Между тем, современная Россия демонстрирует невиданную для цивилизованного мира степень социальной дифференциации. Согласно официальной статистике, коэффициент фондов денежных доходов населения в России в 1991 г. составлял 4,5; в 1995 г. - 13,5; в 2000г. - 13,9; в 2008 - 16,8; в 2010 г. - 16,6 раза (т.е., на долю 10% наиболее обеспеченного населения пришлись более 30%, а наименее обеспеченного – менее 2% совокупных доходов.). Таким образом, за первое десятилетие реформ этот показатель увеличился в 3 раза, а за второе - в 1,2 раза. В 2013 г. он снизился лишь до 16,3 раза .

По данным Росстата, в 2015 году коэффициент фондов по Российской Федерации составлял: 15, по Москве - 18, по Тюменской области - 17,6. Если же взять центильный коэффициент, как это предлагает, например, академик РАН Р.И. Нигматуллин, показатели дифференциации доходов будут еще выше . Причем, имущественная дифференциация в современной России носит характер крайне несправедливой и не оправданной вкладом различных членов общества в создание национального благосостояния (показательны зарплаты инженеров, врачей, представителей академической науки и т.д.). 

По данным Росстата, на конец второго полугодия 2016 г. 21,4 млн. человек имеет доход ниже ПМ (9956 руб.). При этом отметим, что количество бедных зависит от подходов к определению бедности, используемых в той или иной стране. В России используется т.н. абсолютная концепция бедности, при которой бедным считается домохозяйство, в котором подушевой доход на члена семьи ниже прожиточного минимума (который, в свою очередь, сам редуцирован до самых скромных потребностей на уровне физического выживания).

Особенно при таком подходе страдают многочисленные домохозяйства, чей подушевой доход лишь немного превышает прожиточный минимум, в силу чего они не имеют вообще никакой поддержки от государства. В то же время, в странах Европы уже довольно давно используется относительная концепция определения бедности, в рамках которой бедным (и, соответственно, имеющим право на льготы и т.п.) считается домохозяйство с подушевым доходом менее 60% от медианного.

Согласно Конституции РФ положения о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а политика России как социального государства направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, относятся к основам конституционного строя. Каждому человеку гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом. Несмотря на четкие предписания Конституции, они далеко не в полной мере реализуются на практике.

Между тем, как говорится в Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 1 марта 2018 г., приоритетом для нас, ключевым фактором развития должны быть благополучие людей, достаток в российских семьях. «Роль, позиции государства в современном мире определяют не только и не столько природные ресурсы, производственные мощности... а прежде всего люди, условия для развития, самореализации, творчества каждого человека. Поэтому в основе всего лежит сбережение народа России и благополучие наших граждан. Именно здесь нам нужно совершить решительный прорыв».

В послании Президента РФ Федеральному Собранию от 20.02.2019 говорится «в решении проблемы бедности, и в развитии системы социальной поддержки важно дойти до каждой нуждающейся семьи, разобраться в ее проблемах. Ни в коем случае нельзя отказывать в помощи только потому, что жизненные обстоятельства человека "немного" где-то и как-то не вписываются в формальные критерии той или иной нашей программы .

В современных условиях, таким образом, резко возрастает значимость социальных требований, однозначно сформулированных в российской Конституции. При этом весьма важно определить основные ориентиры развития официального законодательства во взаимодействии с остальными его отраслями и по возможности следовать этим ориентирам, что позволит сократить многие социальные и экономические издержки.

Обеспечению научного подхода к совершенствованию социального законодательства, в том числе законодательства о социальном обеспечении, служат, в частности, концепции развития российского законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, ежегодные доклады Совета Федерации «О состоянии законодательства в Российской Федерации», отчет «Российское законодательство: 20 лет развития в русле новой Конституции Российской Федерации», подготовленный в 2013 г. по инициативе Государственной Думе.

В настоящее время активно формируется законодательство, регламентирующее сложные и многоуровневые  вопросы социального обеспечения различных категорий населения. Приняты десятки федеральных законов о ветеранах, беженцах, о статусе военнослужащих, об основах обязательного социального страхования, обязательном пенсионном страховании, о трудовых пенсиях, об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии, о дополнительных страховых взносах на накопительную часть трудовой пенсии и государственной поддержке формирования пенсионных накоплений и др.

Социальная государственность как конституционная ценность рождает множество проблем практической реализации. Это дает основание отдельным авторам утверждать, что Россия сейчас не является социальным государством, несмотря на конституционные декларации. Становлению подлинного социального государства препятствует ряд объективных факторов, в числе которых несформированность правового государства, отсутствие ряда институтов гражданского общества, без наличия которых невозможно существование социального государства, недостаточность социальных программ, реализуемых в государстве и др.

На федеральном уровне кодификации социального законодательства не произошло (за исключением трудового и жилищного права),но в субъектах РФ принято несколько актов, именующихся «кодекс»: Закон Санкт-Петербурга от 22 ноября 2011 г. № 728-132 «Социальный кодекс Санкт-Петербурга», Социальный кодекс Белгородской области от 28 декабря 2004 г. № 165, Закон Ярославской области от 19 декабря 2008 г. № 65-з «Социальный кодекс Ярославской области». Однако по юридической форме эти акты являются "обычными" законами .

Так, Концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 г. была разработана с целью определения путей и способов обеспечения в долгосрочной перспективе устойчивого повышения благосостояния российских граждан, национальной безопасности, динамичного развития экономики, укрепления позиций России в мировом сообществе . В данной Концепции указывается на необходимость достижения такого уровня экономического и социального развития Российской Федерации, при котором самым надежным образом будет обеспечена экономическая и социальная стабильность и безопасность, а также повышение взаимного доверия и согласия, в том числе и к государственным и экономическим институтам. На основании данной концепции регионы принимают свои программы развития. Так например в Кировской области принята государственная программа Кировской области "Социальная поддержка и социальное обслуживание граждан Кировской области" на 2013 - 2021 годы . Целью данной программы является формирование эффективной системы социальной поддержки и социального обслуживания граждан, проживающих в Кировской области. Задачи программы являются :

•   обеспечение предоставления мер социальной поддержки, доплат к пенсиям и дополнительного пенсионного обеспечения отдельным категориям граждан;

•   совершенствование организации и административных процедур предоставления мер социальной поддержки отдельным категориям граждан путем повышения качества и доступности предоставления государственных услуг;

•   повышение эффективности и качества социальных услуг, предоставляемых поставщиками социальных услуг;

•   улучшение социального положения и качества жизни граждан пожилого возраста в Кировской области;

•   повышение уровня доступности приоритетных объектов и услуг в приоритетных сферах жизнедеятельности инвалидов и маломобильных групп населения (людей, испытывающих затруднения при самостоятельном передвижении, получении услуг, необходимой информации) (далее - МГН) в Кировской области;

•   совершенствование единой автоматизированной информационной системы социальной защиты населения Кировской области;

•   создание эффективной межведомственной региональной модели оказания ранней помощи детям в возрасте от 0 до 3 лет, имеющим ограничения жизнедеятельности, в том числе детям с ограниченными возможностями здоровья, детям-инвалидам, детям с генетическими нарушениями, детям группы риска (далее - дети целевой группы), а также семьям, их воспитывающим, на основе межведомственного взаимодействия.

В России как федеративном государстве международно-правовые стандарты образуют нормативную базу при выстраивании социальной политики в субъектах Федерации. Федеративная форма территориальной организации Российского государства означает наделение региональных органов власти собственными полномочиями и финансовыми ресурсами для полноценного участия в реализации конституционной модели социального государства. Одним из ожидаемых результатов регионального развития в Указе Президента РФ от 16 января 2017 г. N 13 "Об утверждении Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года" называется сокращение различий в уровне и качестве жизни граждан. Основные усилия органов власти субъектов Федерации в сфере социального обеспечения направлены на конкретизацию адресатов получения социальной помощи (малоимущих одиноких граждан и нуждающихся семей) в рамках приоритетных задач социальной политики, определяемых федеральным центром .

Новый этап в развитии стратегического планирования наступил в 2014 г., когда был принят Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» . Как указывает Ю.А. Тихомиров, многолетнее забвение прогнозной тематики наконец сменяется возрождением интереса к ней, хаотичность социально-экономических процессов потребовала введения перспективных механизмов их преодоления . Этот закон, предусмотренные в нем документы стратегического планирования, принимаемые в течение этих лет, также служат предметом научного обсуждения .

Таким образом, наглядно видна роль концептуальных документов в организации правотворческой и правореализационной формы осуществления социальной функции государства. В связи с этим следует отметить неоднократно высказываемую идею о необходимости уточнения концептуальных подходов к содержанию социальной государственности, разработки документов доктринального характера, развитии основных положений концепции социальной государственности в законодательстве.

В начале 2000-х гг. зародилась идея необходимости принятия базового нормативного акта о гарантиях государства в социальной сфере – закона «О социальной защите в Российской Федерации» (прообраз Социального кодекса), о необходимости проведения «методической работы по определению и уточнению минимального потребительского бюджета» . Данные идеи привели к созданию проектов Социального кодекса Российской Федерации .

Принятие единого Кодекса позволит определить роль и место социальной защиты населения в социальном развитии страны и регионов; очертить круг социальных рисков, последствия которых подлежат коррекции, гарантированной государством и перечень мер по профилактике этих рисков; четко определить стратегические сценарии развития системы социальной защиты населения; направления совершенствования правового и финансового обеспечения системы социальной защиты населения; направления структурного реформирования государственного управления этой системой и др.

Одна из перспективных идей, высказываемых еще с начала 2000-х гг. в рамках разработки Концепции социального государства, касается разработки Государственных социальных стандартов, с этого должно начинаться доктринальное и законодательное обеспечение социальной функции государства. Эти стандарты могли бы быть ориентиром для правотворческой, правореализационной и правоохранительной деятельности.

По справедливому замечанию П.А. Лаптева с присоединением нашей страны к Совету Европы и ратификацией Конвенции о защите прав человека и основных свобод нашей стране прежде всего, требуется определенная корректировка законодательства Российской Федерации с тем, чтобы оно ни при каких обстоятельствах не расходилось с Европейской конвенцией, со стандартами Совета Европы .

Надо полагать, что разработчики Концепции социального государства Российской Федерации руководствовались именно этими соображениями и использовали хороший европейский опыт в области социальной политики. В качестве Государственных социальных стандартов предлагается понимать устанавливаемые государством нормы и нормативы, обеспечивающие реализацию Конституцией социальных прав граждан и порядок предоставления этих прав, являющихся одновременно и ориентирами для социальной и экономической политики. Государственные социальные стандарты устанавливаются в виде законодательных актов и (или) других видов нормативных правовых актов и являются обязательными для применения на всей территории Российской Федерации .

Концепция социального государства, разработанная в первой половине 2000-х гг., является результатом совместного труда государственных органов, научных и образовательных учреждений. Но, пока она не стала официальным документом, перспективы разработки и принятия Государственных социальных стандартов весьма неопределенные.

Несмотря на это, реальное состояние социальной сферы в России, темпы и характер изменений в социальной политике являются источниками разочарования большинства российских граждан и объектом критики со стороны политических партий, институтов и организаций гражданского общества, сообщества ученых. Действительно, политика, которая в конечном итоге приводит к социальной несправедливости, сокращению уровня жизни, разделению общества на сверхбогатых и сверхбедных, усилению социальной напряженности, нарастанию социальных рисков, не находит доверия и поддержки у большинства населения[19]. При этом главными недостатками выступают:

- объемы и качество предоставляемых услуг;

- принципы их распределения;

- социальная и территориальная

дифференциация;

- недоступность общественных благ;

- несоответствие между реально предоставляемыми и законодательно закрепленными социальными гарантиями;

- противоречия  между  действующими конституционными нормами, закрепляющими статус России как социального государства, и правительственными программами, предполагающими    переход к субсидиарному государству и т.д.

Вместе с тем, для устранения существующих проблем руководством страны предпринимается ряд мер, направленных на улучшение уровня благосостояния своих граждан. Так, разработана Концепция социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, в соответствии с которой в ближайшие годы в России должно быть сформировано общество, в основе которого должны лежать доверие и ответственность.

Таким образом, в современных условиях применительно к российской действительности можно определить сущность социальной политики в двух направлениях. Первое связано с реализацией государственной установки на развитие минимального количества социальных программ, позволяющих войти в международный рейтинг социально благополучных стран. Второе направление соответствует развитию гражданского общества и гражданских инициатив, направленных на повышение социальной ответственности и гарантий государства в сфере реализации социальных проектов.