Ответственность и справедливость, долг и совесть в деятельности служащего

Ответственность и справедливость

Проведение в России административной реформы и сопутствующей ей реформы государственной службы остро ставит проблемы юридической ответственности лиц, обеспечивающих реализацию государственно-властных функций в системе государственного управления. И на эту тему не раз говорилось в выступлениях Президента. Подтверждает актуальность проблем и практическая деятельность чиновников. Юристам-правоведам нередко приходится разбираться в весьма сложных конкретных ситуациях.

Для государственных служащих предусмотрены все виды юридической ответственности: уголовная, административная, материальная, дисциплинарная, за исключением гражданско-правовой (имущественной) ответственности, что отражает комплексное правовое регулирование всего института государственной службы. Так, уголовная ответственность государственных служащих урегулирована нормами главы 30 УК РФ, которые распространяются на всех без исключения государственных служащих, нормами главы 31 УК РФ, которые предусматривают ответственность субъектов дознания, предварительного следствия, то есть служащих правоохранительной государственной службы, и нормами главы 33 УК РФ, предусматривающей ответственность военнослужащих.

Особенности применения административной ответственности в отношении государственных служащих закреплены ст. 2.4 и 2.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях.

Материальная ответственность государственных служащих применяется на основе норм трудового законодательства, так как не урегулирована специальными нормами о государственной службе, за исключением военнослужащих, на которых распространяется Федеральный закон от 12 июля 1999 года № 161-ФЗ "О материальной ответственности военнослужащих". При этом важно учитывать, что в порядке данного Федерального закона материальная ответственность применяется не просто к государственным служащим войск, воинских формирований, органов и подразделений, перечисленных в ст. 2 ФЗ "О воинской обязанности и военной службе", а исключительно к тем, кому присвоены воинские звания.

Дисциплинарная же ответственность государственных служащих урегулирована нормами различного уровня правовых актов как по юридической силе, так и по значению. В отношении гражданских государственных служащих как самой Российской Федерации, так и ее субъектов дисциплинарная ответственность применяется на основе норм главы 12 Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79 "О государственной гражданской службе Российской Федерации".

На военнослужащих распространяются нормы Дисциплинарного устава Вооруженных Сил, утвержденного Указом Президента РФ от 14 декабря 1993 года № 2140.

Дисциплинарнаяответственность служащих правоохранительной государственной службы регулируется различными Положениями, либо внутренними, так сказать "своими" Уставами.

В теории права общие основы дисциплинарной ответственности государственных служащих, в том числе "милитаризованных", достаточно полно и широко исследованы различными авторами. Это позволяет выделить основные ее признаки:

- дисциплинарная ответственность;

- особый вид юридической ответственности;

- для ее реального применения характерно наличие трех оснований: нормативного, фактического и процессуального, связанного с изданием правового акта управления по применению конкретных мер воздействия на конкретного правонарушителя;

- дисциплинарная ответственность наступает, как правило, за дисциплинарный проступок, но может наступить и за совершение иных правонарушений и даже порочащих действий;

- состоит в применении карательных санкций;

- дисциплинарных взысканий;

- дисциплинарную ответственность осуществляют субъекты линейной власти в рамках служебного подчинения;

- урегулирована нормами административно-служебного права.

Средством привлечения к дисциплинарной ответственности является дисциплинарное взыскание. Дисциплинарные взыскания - это меры воздействия, закрепленные в нормативно-правовых актах и налагаемые компетентными, специально уполномоченными субъектами линейной власти на служащих, совершивших проступок в связи с исполнением служебных обязанностей или совершивших иные деяния, влияющие на их особый правовой статус. Цель их применения двоякая: с одной стороны - наказать виновного, с другой - общая и частная превенция правонарушений, - достигается как содержанием, так и процедурой их назначения. Применение взысканий к виновным лицам не только принуждает нарушителя к соблюдению норм служебной дисциплины, но и побуждает их к сознательному исполнению служебного долга, оказывая при этом общепредупредительное воздействие не только на самого нарушителя, но и на других служащих. Поскольку дисциплинарные взыскания осуществляются в рамках устойчивых коллективов, среди них много морально-правовых санкций (замечание, выговор), санкций, изменяющих, прекращающих связи лица с коллективом (понижение в должности, увольнение).

Федеральным законом «О государственной гражданской службе» предусмотрены обязанности государственного служащего в связи с выполнением им деятельности, неразрывно с обязанностями связана и ответственность.

Законом перечислены общие для всех гражданских государственных служащих обязанности, возведенные в разряд законодательных предписаний.

Конкретизация обязанностей по должностям гражданской службы производится в административных регламентах государственных органов и в должностных регламентах.

Должностные обязанности возлагаются на гражданских служащих для выполнения задач и функций государственных органов в общественно полезных целях. Поэтому недобросовестное исполнение обязанностей или превышение предоставленных прав в зависимости от тяжести правонарушения могут быть квалифицированы как дисциплинарный проступок, административное правонарушение или преступление.

Невыполнение должностных обязанностей либо ненадлежащее их исполнение следует квалифицировать как дисциплинарный проступок. В соответствии со ст. 57 Закона представитель нанимателя имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания:

1) замечание;

2) выговор;

3) предупреждение о неполном должностном соответствии;

4) освобождение от замещаемой должности гражданской службы;

5) увольнение с гражданской службы по основаниям, установленным п. 2, подпунктами "а"-"г" п. 3, п. 5 и 6 ч. 1 ст. 37 настоящего Закона.

Административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.

Использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, образует состав преступления (ст. 285 Уголовного кодекса РФ от 13 июня 1996 года № 63-ФЗ.

Совершение должностным лицом действий, явно выходящих за пределы его полномочий и повлекших существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, квалифицируется в соответствии со ст. 286 УК РФ преступление.

Исполнение должностных обязанностей связано с другой обязанностью - соблюдать служебный распорядок государственного органа.

Гражданский служащий обязан исполнять поручения соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий, установленных законодательством РФ, так как государственная служба основана на принципе законности (п. 1 ст. 3 Федерального закона "О системе государственной службы РФ"). Гражданский служащий обязан выполнять общие инструкции, указания, приказы и распоряжения вышестоящих руководителей. В том случае, когда служащий получает неправомерное поручение, он не вправе исполнять такое.

В соответствии с подпунктом 4 п. 1 настоящей статьи гражданский служащий обязан соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций. В Конституции РФ права и свободы человека и гражданина устанавливаются не только в качестве основы конституционного строя, но и как непосредственно действующие права.

Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Механизмом реализации этих задач выступают государственная служба и конкретный государственный служащий. В соответствии с Конституцией РФ в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина (ст. 17). Права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

В соответствии с Законом РФ "О государственной тайне" государственная тайна - это защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации. Должностные лица и граждане, виновные в нарушении законодательства Российской Федерации о государственной тайне, несут уголовную, административную, гражданско-правовую или дисциплинарную ответственность в соответствии с действующим законодательством.

Законом "О государственной тайне" (ст. 5) перечислены сведения, которые могут быть отнесены к государственной тайне, действует Указ Президента РФ от 24 января 1998 года № 61 "О перечне сведений, отнесенных к государственной тайне". Отнесение сведений к государственной тайне осуществляется руководителями органов государственной власти в соответствии с утверждаемым Президентом РФ Перечнем лиц, наделенных полномочиями относить сведения к государственной тайне.

Под иной охраняемой законом тайной понимается служебная, профессиональная тайна, к которой относится несекретная информация о деятельности государственных органов, ограничение на распространение которой диктуется служебной необходимостью. Руководитель государственного органа несет ответственность за охрану служебной тайны и устанавливает состав информации, доступ к которой ограничивается в интересах обеспечения реализации функций государственного органа.

Служебная тайна должна обладать тремя признаками: соответствующая информация неизвестна третьим лицам, к ней нет свободного доступа на законном основании, обладатель информации принимал меры для конфиденциальности (ст. 139 Гражданского кодекса Российской Федерации (части первая, вторая и третья).

В комментируемой статье подчеркнута обязанность гражданских служащих не разглашать ставшие известными в связи с исполнением должностных обязанностей сведения, касающиеся чести, достоинства, а также частной жизни, здоровья граждан. Это требование связано с установленными Конституцией РФ правами и свободами человека и гражданина, в частности с правом на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени (ст. 23).

Конституцией РФ определено, что сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускаются (ч. 1 ст. 24).

Государственный служащий не имеет права использовать информацию, ставшую ему известной в связи с исполнением должностных обязанностей, в личных целях, а также с целью получения коммерческой выгоды предприятиями и гражданами. В законах о государственной службе в некоторых субъектах РФ установлена обязанность государственного служащего - при прекращении государственной службы возвратить все документы, содержащие служебную информацию (п. 3 ст. 14 Закона "О государственной службе Карачаево-Черкесской Республики" от 8 декабря 1996 года № 173-XXII; ст. 11.9 Закона о государственной службе Республики Адыгея от 2 октября 1997 года).

Гражданский служащий обязан беречь государственное имущество, в том числе предоставленное ему для исполнения должностных обязанностей. Следовательно, служащий не имеет права использовать не по назначению, вне служебной необходимости, без соблюдения правил безопасности и так далее средства коммуникации, оргтехнику и иное имущество государственного органа. Служащий также не может использовать средства, выделенные на официальные расходы, для покрытия личных трат. При совершении такого рода действий государственный служащий может привлекаться к дисциплинарной, материальной, административной или уголовной ответственности.

Гражданский служащий обязан соблюдать ограничения, выполнять обязательства и требования к служебному поведению, не нарушать запретов, которые установлены настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами. Необходимость соблюдения ограничений, выполнения обязательство и наличие запретов связаны со спецификой труда гражданских служащих - предоставлением государственных услуг и наличием властных полномочий. Требования к служебному поведению гражданских служащих появились сравнительно недавно и обусловлены снижением доверия населения к органам власти, ростом коррупции, снижением эффективности деятельности служащих.

Указом Президента от 12 августа 2002 года № 885 утверждены общие принципы служебного поведения государственных служащих, причем руководствоваться этими принципами рекомендовано и лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов РФ и выборные муниципальные должности.

Комментируемым Законом установлены требования к служебному поведению гражданского служащего.

Для соблюдения требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулирования конфликтов интересов в государственном органе, федеральном государственном органе по управлению государственной службой и государственном органе субъекта РФ по управлению государственной службой образуются комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов. Повышение внимания к культурным, репутационным и морально-этическим аспектам гражданской службы характерно не только для нашей страны, но и для многих зарубежных стран, особенно США, Великобритании, Франции. В качестве примера можно привести принятие Морального кодекса членов американского общества государственного управления, в котором установлены базовые принципы служебного поведения.

Обязанность гражданского служащего, закрепленная подпункт 12 п. 1 комментируемой статьи, также направлена на повышение доверия общества к государственным институтам, обеспечение условий для добросовестного и эффективного исполнения служащими должностных (служебных) обязанностей, исключение злоупотреблений на государственной службе. Гражданский служащий обязан сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта. Понятие "конфликт интересов" рассматривается в п. 1 ст. 19 комментируемого Закона.

Гражданский служащий не вправе исполнять данное ему неправомерное поручение, а в случае получения от соответствующего руководителя поручения, являющегося, по мнению гражданского служащего, неправомерным, гражданский служащий должен представить в письменной форме обоснование неправомерности данного поручения с указанием положений законодательства РФ, которые могут быть нарушены при исполнении данного поручения, и получить от руководителя подтверждение этого поручения в письменной форме. В случае подтверждения руководителем данного поручения в письменной форме гражданский служащий обязан отказаться от его исполнения.

Таким образом, определен порядок действий служащего в случае получения неправомерного поручения, а также подчеркнуто значение ответственности и профессиональных знаний служащего при решении им вопроса о правомерности решений руководителей.

В подпункте 3 п. 1 Закона закреплена обязанность служащего исполнять поручения соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий, установленных законодательством РФ. В комментируемой статье четко определено, что служащий обязан не исполнять незаконный приказ руководителя и, следовательно, его исполнение может рассматриваться как правонарушение.

В том случае, когда гражданским служащим исполнено неправомерное поручение, гражданский служащий и давший это поручение руководитель несут дисциплинарную, гражданско-правовую, административную или уголовную ответственность в соответствии с федеральными законами. Ранее, в Федеральном законе "Об основах государственной службы РФ" закреплялось, что ответственность за исполнение государственным служащим неправомерного распоряжения несет подтвердивший это распоряжение руководитель (п. 4 ст. 14). В соответствии с настоящим Законом гражданский служащий не освобождается от ответственности.

Государственный служащий должен быть справедливым, то есть осуществлять действия на законных и честных основаниях. Должностное лицо не должно оказывать предпочтение какому бы то ни было лицу, группе лиц или организациям и обязан учитывать права, обязанности и законные интересы всех участвующих сторон.

 

Долг и совесть

Общественный долг государственных служащих – это высокая и почетная обязанность, вытекающая из субъективных потребностей защиты личности, общества, государства, освященная государственно-правовыми требованиями и внутренними нравственными побуждениями.

Совпадение доминирующего желания с долгом есть своеобразный апофеоз нравственности. Однако следует различать эти понятия. Долг – это требование общества, коллектива, а желаемое – атрибут личности. В конечном счете, долг работает на достижение желаемого, а желаемое, при правильном понимании, ведет к исполнению долга.

В долге непосредственно проявляется активная природа морали. Она не только придает четкую оформленность идее и целям, но и побуждает, требует их достижения. Следовательно, общественный долг – действующее сознание. Отношение к общественному долгу характеризует не только личность, но и коллектив. У государственных служащих придается первостепенное значение долгу как непосредственному регулятору деятельности их сотрудников.

Нравственный долг государственных служащих имеет объективную и субъективную стороны. Объективная определяется потребностью защиты безопасности государства и общества, обеспечения прав и свобод его граждан. Субъективная представляет четко сформированные задачи, поставленные государством перед государственными служащими: сознательность и ответственность сотрудников, готовность и способность каждого осознать требования нравственного долга, свое место и роль в общем деле, предъявить высокие требования к самому себе.

Специфика требований общественного долга государственных служащих обусловлена характером задач, особенностям организации, своеобразием условий, в которых протекает их деятельность.

В силу специфики организации государственных служащих нравственные отношения в них регламентированы нормами права более детально, чем в других сферах. Поэтому долг не столько пожелание, сколько требование государства и общества. Нравственное содержание долга подкрепляется правовыми требованиями, имеющими силу закона. Через нравственную основу долга раскрываются высокие качества – исполнительность, разумная инициатива, самоотверженность и мужество, достоинство и честь.

Общность правовых и нравственных требований характерна для всего российского законодательства в правовых актах, регулирующих деятельность государственных служащих, взаимодействие и взаимопроникновение этих двух видов общественных требований более тесное и глубокое. В требованиях юридически оформленного профессионального долга, выраженного в Присяге, уставах, наставлениях, инструкциях, заключены и моральная оценка, и правовая норма.

Следовательно, общественный долг представляет собой единство правовой и нравственной сторон.

Важной составляющей общественного долга является самодисциплина. Необходима такая высокая ступень развития нравственного отношения к долгу, когда ни один поступок не совершается вопреки самосознанию, а выполнение долга подкрепляется велением совести, когда дисциплина, как главное выражение профессионального долга, становится самодисциплиной. Внутренняя готовность следовать требованиям Присяги, уставов, своих руководителей, осознаваемая как внутреннее побуждение – это самая высокая мера ответственности, готовность выполнить профессиональный долг не по принуждению, а по совести, добровольно.

Нравственным мерилом общественного долга является практическая сфера, которая образуется из отношений к государству и обществу и сотрудников друг к другу. В понятие нравственного критерия выполнения профессионального долга входят не только его практические результаты, но и мотивы деятельности. Кроме того, нравственная оценка конкретного поведения сотрудника предполагает учет его предшествующей деятельности.

У государственного служащего обязательно должна присутствовать Совесть: Категория этики, характеризующая способность личности осуществлять моральный контроль, самостоятельно формулировать для себя моральные обязанности, требовать от себя их выполнения и производить самооценку совершенных поступков.

 

 

 

Заключение

Изменение законодательства о государственной службе обусловлено, в первую очередь, постановкой новых государственных задач, реформой государственного управления.

К числу некоторых наиболее острых проблем, надо отнести: недостаточную развитость государственности Российской Федерации; противоречий и пробелов в законодательстве о государственной службе, повышение престижа и социальной привлекательности государственной службы в российском обществе; сращивание отдельных чиновников с криминальными элементами, что порождает интегральную проблему – недостаточную эффективность деятельности государственной власти и их аппаратов.

В структуре аппарата государственного органа планируется образовать самостоятельное подразделение по вопросам государственной службы. Пока не совсем понятно, как это подразделение будет соотноситься с федеральным государственным органом управления государственной службы.

Как видно, преобразования необходимы не только в изменении правового и социального статуса государственного служащего, защиты его от ведомственного начальника, но и в структурной организации государственной службы.

В качестве одной из ключевых проблем, требующих своего решения, является повышение престижа государственной службы. Одним из решений этой проблемы является привлечение на работу в государственный аппарат образованных, компетентных, профессионально подготовленных людей с достойным вознаграждением за их добросовестный труд.

В целях поддержания и защиты авторитета государства и уважения к его служащим со стороны общества, каждый государственный служащий или иное должностное лицо, в рамках персональной ответственности, обязан соблюдать требования этических и моральных стандартов поведения, которые соответствуют его статусу. С этой целью внедряются этические кодексы, в них воедино собраны и систематизированы общественные требования к нравственности государственных служащих они:

- служат основой для формирования содержания должной морали в сфере государственной службы;

- призваны помочь государственному служащему правильно ориентироваться в сложных нравственных коллизиях, ситуациях, обусловленных спецификой его работы;

- являются важным критерием для определения профессиональной пригодности человека к работе в сфере государственной службы;

- выступают как инструмент общественного контроля за нравственностью государственных служащих.

Этический кодекс государственного служащего призван содействовать укреплению авторитета государственной власти, доверия граждан к институтам государства, обеспечить единую нравственно-правовую основу для согласованных и эффективных действий всех государственных структур, противодействовать падению нравственной культуры в обществе.

Государственный служащий объективно выступает одновременно как должностное лицо, занимающее определенное место в служебной иерархии, как общественный деятель, оказывающий влияние на развитие социальных и экономических процессов, как наемный работник, зачастую как руководитель персонала и работодатель, а также как частное лицо.

Гражданский служащий должен соответствовать своему назначению - обеспечивать реализацию компетенции государственного органа и при этом обязан знать функции государственного органа и свои должностные функции, которые регламентированы в соответствующих нормативных правовых актах и в должностном регламенте, правильно понимать возложенные на государственный орган задачи и его предметы ведения, неукоснительно соблюдать процедуры реализации компетенции (правила, инструкции, порядки, регламенты), всегда действовать в интересах государства и общества.

От профессионализма, компетенции и уровня нравственности государственных служащих как проводников политики государства во многом зависит не только авторитет власти, эффективность реализации стратегических целей и конкретных решений на всех уровнях управления, но и социальное самочувствие общества.