Особенности правового регулирования опеки и попечительства в гражданском законодательстве.

Ст. 1 Семейного кодекса РФ, посвященная основным началам семейного законодательства, в п. 3 отмечает, что регулирование семейных отношений осуществляется в соответствии с принципами приоритета семейного воспитания детей, заботы об их благосостоянии и развитии, обеспечении приоритетной защиты прав и интересов несовершеннолетних. Особое внимание должно быть уделено детям, лишенным родительского попечения.

Такие дети приобретают особый статус и имеют право на устройство. Понятие устройства дается в ст. 155 СК РФ применительно к детям, подлежащим передаче под надзор в определенные организации. Статья говорит о том, что под устройством понимается помещение таких детей под надзор организаций, перечисленных в пункте 1 этой статьи. Но приоритетная форма устройства детей - это передача ребенка на воспитание в семью. Поэтому под устройством следует понимать как передачу в семью, так и в организацию, которые в состоянии обеспечить надзор и воспитание ребенка. Воспитание в условиях семьи и формы этого воспитания определены в семейном законодательстве.

Когда дети лишаются попечения родителей, то органы опеки и попечительства обязаны избрать форму их устройства, при этом устройство в различные организации социальной защиты является наименее подходящим вариантом, поскольку каждый ребенок имеет право жить и воспитываться в семье (ст. 54 СК РФ). Формами семейного воспитания являются усыновление (удочерение), опека или попечительство, передача в приемную или патронатную семью (ст. 123 СК РФ). Других форм устройства наше законодательство не предусматривает.

Конечно, оптимальной формой устройства является усыновление. Но, к сожалению, оно не всегда возможно, и поэтому приходится прибегать к опеке и попечительству, формой которых является передача ребенка на воспитание в приемную или патронатную семью.

Наше законодательство об опеке и попечительстве содержит нормы института опеки и попечительства, относящиеся к гражданскому, административному и семейному праву. Такой подход к регулированию отношений опеки и попечительства объясняется сложным характером данных отношений, состоящих из самых разнообразных связей с участием различных субъектов.

Указанное обстоятельство, по-видимому, имел в виду российский ученый Д.И. Мейер, указывая на наличие следующих групп отношений по опеке и попечительству: Отношения    опекуна к опекаемому, представленные имущественными и личными связями. В последнем случае опекуну принадлежит право власти над опекаемым, аналогичное праву родителей над детьми, и прямая обязанность опекуна относительно личности опекаемого - дать ему воспитание. Отношения к имуществу опекаемого, которые включают в себя правомочия совершать действия в качестве представителя опекаемого. Здесь уже, прежде всего, ориентация на расходование имущества подопечного на нужды его, а также обеспечение сохранности имущества. Отношения    опекуна к сторонним лицам, определяются сами собой, с одной стороны, положением его как субъекта права власти над опекаемым, с другой - положением опекуна как законного представителя опекаемого.

Вначале укажем на организационные связи, то есть такие, которые направлены на формирование конкретных отношений опеки и попечительства, - назначение определенных лиц опекунами (попечителями). Мы используем термин «назначение», несмотря на то что опека и попечительство может строиться на договорных началах (возмездная опека или попечительство, передача ребенка в приемную или патронатную семью). Дело в том, что какова бы ни была форма опеки и попечительства, в любом случае необходимо принятие акта органом опеки и попечительства о передаче ребенка тем или иным лицам. Указанные органы - это специализированные органы, и согласно п. 2 ст. 121 СК РФ их функции возложены на органы исполнительной власти субъектов РФ. Об этом говорится в ч. 1 ст. 6 Закона «Об опеке и попечительстве» от 24 апреля 2008 года.

Однако ФЗ от 18 июля 2009 года № 178-ФЗ внес дополнения о том, что при отсутствии органов опеки и попечительства на территории муниципальных образований, функции указанных органов будут исполнять органы местного самоуправления соответствующих муниципальных образований. Иными словами, на некоторых территориях полномочиями по опеке и попечительству наделяются органы местного самоуправления.

Органы опеки и попечительства либо сами выбирают опекуна (попечителя), либо поддерживают кандидатуру лица, которая предлагает себя в качестве опекуна (попечителя). В любом случае невозможно учреждение опеки и попечительства без выражения воли кандидата в опекуны (попечители). В ст. 11 ФЗ «Об опеке и попечительстве» подтверждается, что опекун или попечитель назначается с их согласия или их заявления (п.2). Из сказанного, очевидно, что уже на стадии формирования отношений опеки и попечительства налицо как публичный интерес, так и частный. Публичный состоит в том, что орган опеки и попечительства, будучи исполнительным органом государственной власти, выполняя задачу защиты интересов детей, оставшихся без родительского внимания и заботы, действует не в частных, а в общих интересах. Вместе с тем единолично своей волей без учета воли и интереса частного лица (кандидата) в опекуны (попечители) он не может учреждать опеку (попечительство). Мы не согласны с утверждением о том, что отношения по установлению опеки и попечительства приобрели характер больше гражданско- правовых, нежели административных связей в свете волевого начала на стороне кандидата в опекуны или попечители. Полагаем, что в данном случае нельзя обнаружить приоритет ни одной из названных отраслей права, поскольку здесь тесно переплелись как административные, так и гражданско-правовые элементы, хотя формально все же преобладают административные. Ведь завершается организационный акт изданием не гражданско-правового, а административного акта.

Гражданско-правовой характер присущ отношениям возмездной опеки (попечительства), в том числе и по договору о передаче ребенка в приемную или патронатную семью. Такой договор, исходя из позиции законодателя, признают повсеместно частным случаем договора возмездного оказания услуг, который урегулирован нормами гражданского права. Относительно квалификации рассматриваемого договора спорить трудно, хотя, на наш взгляд, некорректно говорить об услугах в сфере воспитания, образования и т.д., которые не позволяют выделить конечный результат деятельности по представлению таких «услуг».

Однако бесспорно, что эти отношения гражданско-правовые с определенным элементом администрирования. В них своеобразен субъектный состав: с одной стороны - частное лицо, а с другой - орган исполнительной власти, имеющий возможность воздействовать своей волей на действия опекуна или попечителя. Осуществляет действия в пользу ребенка частное лицо, а это наводит на мысль о том, что главное содержание договора сводится к действиям опекуна (попечителя), что, несмотря на двусторонний характер договора, смысл его не в получении вознаграждения, а в оказании правовой помощи по воспитанию, обучению, заботе, вниманию, в которых нуждается несовершеннолетний подопечный. Отсюда мы можем говорить, что кредитором здесь, прежде всего, является орган опеки и попечительства, а опекун или попечитель - должник, приобретающий в то же время материальное благо и помощь при совершении своих действий в пользу ребенка. Таким образом, можно именовать данный договор договором в пользу третьего лица, и, следовательно, орган опеки и попечительства в данных отношениях вправе требовать исполнения обязанностей по договору в пользу ребенка. Благодаря гражданско-правовой природе договора можно ставить вопрос об ориентации сторон на требования гражданского права о надлежащем исполнении обязательств, а также о гражданско-правовой ответственности за ненадлежащее исполнение. Но при этом нельзя забывать и о том, что права ребенка в данном случае вытекают не столько из договора в его пользу, сколько из его конституционных прав, которые обязано признавать, соблюдать и защищать государство и его органы. Что же касается конкретных способов, обеспечивающих эти права, то они сформулированы в гл. 11 Семейного кодекса РФ о правах несовершеннолетних детей, и нормы этой главы касаются любого ребенка безотносительно нахождения его под опекой и попечительством.

Возникает все же вопрос о правоотношениях между опекуном (попечителем) с одной стороны, и ребенком - с другой. Повсеместно в литературе не признают опекунов (попечителей) членами семьи ребенка. Однако опекуны и попечители - это лица, заменяющие родителей в определенных правовых связях. Конечно, невозможно отождествлять права и обязанности опекунов с родительскими правомочиями. Мы в рамках данной работы не будем определять различия между отношениями опекунов (попечителей) с подопечными родительскими отношениями. В настоящий момент нас больше интересуют сходные черты этих правоотношений, а они достаточно очевидны: как родители, так и опекуны (попечители) являются законными представителями детей, и в этом качестве в гражданском обороте их воспринимают одинаково. И те, и другие обязаны заботиться о детях, воспитывать, обучать их, причем к их поведению в этом направлении предъявляются одинаковые требования, выражающиеся в необходимости помнить постоянно о приоритете интереса ребенка перед всеми другими интересами.