Правовое регулирование института опеки и попечительства на современном этапе

Опека и попечительство – комплексный раздел семейного и гражданского права, включающий все виды попечения над лицами, которые нуждаются в особых формах охраны своих прав и интересов, и имеющий целью защиту их имущественных и неимущественных прав.
В соответствии со ст.ст. 31-33 Гражданского кодекса РФ, опека и попечительство устанавливаются для защиты прав и интересов недееспособных или не полностью дееспособных граждан. Опека и попечительство над несовершеннолетними устанавливаются также в целях их воспитания.

Опека устанавливается над малолетними лицами, а также над гражданами, признанными судом недееспособными вследствие психического расстройства.

Попечительство устанавливается над несовершеннолетними в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет, а также над гражданами, ограниченными судом в дееспособности вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами.
Федеральный закон, конкретизировал понятия опеки и попечительства, данные ГК РФ. В соответствии с ним:

Опека – форма устройства малолетних граждан (не достигших возраста четырнадцати лет несовершеннолетних граждан) и признанных судом недееспособными граждан, при которой назначенные органом опеки и попечительства граждане (опекуны) являются законными представителями подопечных и совершают от их имени и в их интересах все юридически значимые действия;

Попечительство – форма устройства несовершеннолетних граждан в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет и граждан, ограниченных судом в дееспособности, при которой назначенные органом опеки и попечительства граждане (попечители) обязаны оказывать несовершеннолетним подопечным содействие в осуществлении их прав и исполнении обязанностей, охранять несовершеннолетних подопечных от злоупотреблений со стороны третьих лиц, а также давать согласие совершеннолетним подопечным на совершение ими действий в соответствии со статьей 30 ГК РФ.

До принятия ныне действующих Гражданского кодекса РФ (ГК) и Се­мейного кодекса РФ (СК) нормы, касающиеся опеки и попечительства, со­держались преимущественно в гражданском, семейном и административном законодательстве. Доктринально, в рамках учения об отраслевой системе отечественного права, признавалось, что в законодательном блоке опеки и попечительства выражены и оформлены нормы, регламентирующие разно­родные по своей природе и являющиеся предметом разных отраслей права отношения (семейно-правовой, гражданско-правовой, административно­правовой принадлежности). Только некоторые виды отношений по опеке и попечительству выступают в качестве составной части предмета семейного права - это внутрисемейные отношения между опекунами (попечителями) с одной стороны, и их подопечными несовершеннолетними детьми - с другой. Административным правом регулируются отношения между опекуна­ми (попечителями) и органами опеки и попечительства, связанные с установ­лением, прекращением опеки (попечительства), контролем за условиями жизни подопечных и т. п.; гражданским правом - отношения по представи­тельству граждан, не обладающих полной дееспособностью, в гражданском обороте, опекой над совершеннолетними гражданами и др. Нерешенность проблемы социального сиротства в РФ стала одним из факторов реформирования в стране системы органов опеки и попечительст­ва. Стабильно высокое число детей, оставшихся без попечения родителей, неэффективность работы с такими детьми образовательных организаций, уч­реждений социальной защиты, а также органов опеки, стала привлекать по­стоянное внимание общества и государства, и на фоне сложного демографи­ческого положения страны приобретать все более острый социальный харак­тер. Кроме того, корректировки внутригосударственного законодательства требовала необходимость выполнения российским государством взятых на себя на международном уровне обязательств. Согласно Конвенции о правах ребенка ООН, дети, лишенные семейного окружения, имеют право на осо­бую защиту и помощь именно государства (ст. 20 Конвенции), а не органов местного самоуправления, к числу которых в соответствии с внутренним за­конодательством относились органы опеки и попечительства.

Процесс реформирования органов опеки и попечительства в России юридически обозначился с принятием закона от 29.12.2006 № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Фе­дерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий», ко­торым, в частности, вносились изменения в СК и менялось место органов опеки и попечительства в системе органов власти и управления. Предполага­лась перестройка всей этой системы: с 1 января 2008 г. функции опеки и по­печительства над несовершеннолетними должны были перейти от органов местного самоуправления к органам государственной власти субъектов Рос­сийской Федерации. Основным законом, призванным выстроить систему опеки и попечитель­ства, стал федеральный закон «Об опеке и попечительстве». В нем сделана попытка на федеральном уровне решить ряд важнейших для построения и функ­ционирования этой системы вопросов, в частности, определить общие для всех разновидностей опеки (попечительства) задачи и полномочия органов опеки и попечительства, установить общие рамки их функциональной ответственности; детализировать процедуру установления и прекращения опеки и попечительства; определить правовой статус опекунов (попечителей), усилить их ответственность за надлежащее выполнение своих обязанностей и гарантии защиты интересов подопечных граждан. В связи с принятием Закона об опеке в СК были внесены соответствующие изменения.

На текущем этапе развития российского законодательства, как пред­ставляется, в целом воспринят прежний подход, основанный на объективной необходимости разноотраслевого и разноуровневого правового регулирова­ния опеки и попечительства через нормативно-правовые акты разных ветвей существующей системы законодательства. К настоящему времени правовое регулирование общественных отношений, связанных с опекой и попечитель­ством, имеет комплексный межотраслевой характер, что отражается в зако­нодательстве об опеке и попечительстве, систему которого образуют разные нормативные правовые акты: ГК, СК, Закон об опеке и др. Закон об опеке разводит по действию в сфере опеки (попечительства), во-первых, админист­ративное, гражданское и семейное законодательство, а, во-вторых, федераль­ное законодательство и законодательство субъектов РФ. Особенности уста­новления, осуществления и прекращения опеки и попечительства над несо­вершеннолетними гражданами определяются Семейным кодексом РФ и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы семейного права. Эти отношения регулируются законами субъектов РФ по вопросам, отнесенным к их ведению Законом об опеке, и по вопросам, им непосредственно не урегулированным. Нормы, регулирующие соответствующие отношения и содержащиеся в законах субъектов РФ, не должны противоречить Закону об опеке.

Органами опеки и попечительства считаются органы исполнительной власти субъекта РФ, а вопросы их организации и деятельности в отношении детей, оставшихся без родитель­ского попечения, определяются законами субъектов РФ, СК и ГК РФ. Структура исполнительных органов государственной власти субъ­ектов РФ в целях организации и осуществления деятельности по опеке и по­печительству определяется высшими должностными лицами субъектов РФ. Контроль за деятельностью органов опеки и попечительства и разработка методических материалов относительно этой деятельности также возложена на федеральный орган исполнительной власти.

Применительно к формам устройства детей, оставшихся без родительско­го попечения, субъекты РФ во многом утратили возможности устанавливать и регулировать их. Ныне действующая редакция п. 1 ст. 123 СК закрепляет за субъектами РФ возможность устанавливать своими законами «случаи» переда­чи детей в патронатную семью, а также в рамках п. 3 ст. 148 СК обязанность решать вопросы содержания детей, находящихся под опекой или попечительст­вом. Формы устройства, правовое положение опекунов (попечителей), компе­тенция органов опеки и попечительства определены на федеральном уровне. Новеллой Закона об опеке являются возможности установления мно­жественности на стороне опекуна (попечителя), а также на­значение одного лица опекуном (попечителем) нескольких подопечных. Закон также расширяет пределы дифференциации опеки и попечи­тельства, установив новые их разновидности, например: в зависимости от лиц, инициирующих установление опеки (попечительства), или в зависимости от порядка назначения опекуна (попечителя). Хотя действует общее правило о безвозмездности опеки и попечительства, теперь они могут носить возмездный или безвозмездный характер. Для установления возмездной опеки (попечительства) помимо акта назначе­ния органом опеки конкретного лица опекуном (попечителем) необходимо заключение с ним договора об осуществлении опеки, в том числе договора о приемной или патронатной семье, поэтому возмездная опека (попечительство) являются договорной, а безвозмездная - бездоговор­ной разновидностями. Во введенных в СК ст.ст. 153.1 и 153.2 СК содержатся положения о «договоре о приемной семье». Новеллой СК является и норма п. 2 ст. 152, допускающая применение к отношениям, возникающим из дого­вора о приемной семье, в части, не урегулированной СК, правил гражданско­го законодательства о возмездном оказании услуг «постольку, поскольку это не противоречит существу таких отношений».

В отличие от безвозмездных опеки и попечительства до 1 сентября 2008 года воспитание детей, оставшихся без попечения родителей, в услови­ях семьи на возмездных условиях осуществлялось в таких формах, как при­емная семья и патронатное воспитание. Создание и функционирование при­емных семей основывалось на положениях федерального законодательства, патронатное воспитание - на законах субъектов РФ. Обе назван­ные формы объединяли общие начала периодически появлявшегося в семей­ном законодательстве ранее, еще до правовых реформ 60-х годов прошлого века, патроната, а именно: возмездность, срочность, договорный харак­тер. В региональном законодательстве возмездное выполнение патронатным воспитателем своих функциональных обязанностей с выплатой соответст­вующего вознаграждения могло оформляться по разному: на основе либо особого договора о патронатном воспитании (патронатной семье), либо тру­дового договора, либо гражданско-правового договора оказания услуг. При этом по регионам договоры патронатного воспитания могли носить как дву­сторонний характер и заключаться между воспитателем и учреждением, вос­питанник которого передавался на патронатное воспитание, либо трехсто­ронний характер, когда в качестве третьей стороны участвовал орган опеки и попечительства. При возмездных опеке и попечительстве, по крайней мере, объяснимы необходимость заключения договора об их осуществлении и многочислен­ные ограничения и обременения, которые закон относит к опекунам и попе­чителям, хотя они заметно усложняют выполнение основной обязанности опекунов - воспитания несовершеннолетнего подопечного за подготовкой отчетов и взаимодействием с органами опеки и попечительства. Но когда опекуны (попечители) бескорыстно несут основное бремя попечения о ре­бенке, единство такого подхода вызывает сомнения. Вряд ли правильно от­носить их к числу «поднадзорных» субъектов исходя из установленной Зако­ном об опеке (ст.ст. 7, 8, 24, 25) задачи осуществления именно надзора за деятельностью опекунов и попечителей. Чрезмерное вмешательство в дела такой семьи и отчетливо просматриваемая бюрократизация отношений пред­ставляются необоснованными, а формы отчетности чрезмерными. Насколько больше отношения опекунов и подопечных носят действительно семейный характер, настолько надзор над семейной жизнью должен быть меньше. Иное противоречит принципу автономности семьи от государства, ст.ст. 23, 38 Конституции России, международно-правовым актам об охране и уважении частной семейной жизни граждан, п. 1 ст. 1 СК. К сожалению, современное семейное законодательство сохранило лишь две основные формы возможного устройства детей, оставшихся без попечения, в семью - усыновление и опеку, закрепив их правовое регу­лирование на федеральном уровне. На наш взгляд, опека и попечительство должны были сохранить свой безвозмездный характер, а основанное на воз­мездности патронирование - юридическую самостоятельность в правовых формах патронатной и приемной семьи. Воспитание в условиях семьи может быть разным: семейным, важнейшей чертой которого является безвозмездность; либо патронированием, когда важным фактором принятия ребенка в семью и выполнения функций по­печения о нем является оплата труда воспитателя. Следовательно, различным должно быть и правовое регулирование столь разных социальных связей. Впрочем, при определении попечительства в ст. 2 Закона об опеке вообще не упоминается о функции воспитания несовершеннолетнего подопечного ребен­ка, что в принципе не соответствует норме п. 1 ст. 145 СК. Закон об опеке немало места уделяет правовому режиму и охране имущества подопечных (гл. 4) и детализации положений ГК, определяющих полномочия опекунов (попечителей) в части распоряжения имуществом по­допечных. Разумеется, нельзя не отметить общую направленность этих норм - установление дополнительных юридических гарантий защиты иму­щественных прав подопечных. Вместе с тем настораживает, что выплата воз­награждения опекунам (попечителям) допускается не только в рамках бюд­жетного обеспечения, но и за счет использования имущества подопечного, а также за счет доходов от такого имущества (ст. 16).