История введения элементов цифровизации в выборные процессы РФ.

Если говорить об элементах цифровизации электорального процесса в России, то стоит отметить, что при обширных расстояниях территории нашей страны, слабой заселенности некоторых ее регионов, наличии традиционных кочевых народов, районов, которые бывают недоступны для наземного транспорта в течение целых сезонов, и многих других связанных факторов, введение ее элементов, в частности организация электронного голосования, видится нам весьма эффективным способом избежать многих недостатков существующих избирательных кампаний, в том числе увеличить явку, повысить прозрачность голосования, а, значит, и доверие населения к инициативам государства.

В отношении труднодоступных мест для проведения голосования в этой связи еще в 2009 г. высказывался глава Федерального центра информатизации при ЦИК РФ Михаил Попов. По его словам, для организации голосования в таких местах используется специальный транспорт, авиация, привлекается дополнительный персонал, т. е. организация процесса требует, во-первых, куда большего количества времени, во-вторых, куда больших ресурсов. Связано это в первую очередь с низкой плотностью населения труднодоступных районов, а также его рассредоточенностью на больших по площади территориях. Существует фактор зарубежных граждан РФ, которые также вынуждены затрачивать много сил и времени для своего волеизъявления в Консульствах и Посольствах РФ. Это уже не говоря о людях с инвалидностью и другими причинами, по которым они вынуждены в единый день голосования отказываться от своего волеизъявления[111].

Кроме того, как резонно отмечается авторами Российского общественного института избирательного права: «Представляется, что всеобщая цифровизация, непосредственно затрагивающая также институт выборов в различных аспектах электорального процесса, благотворным образом сказывается на укреплении свободы слова в России, хотя бы потому, что в цифровом пространстве меньше ступеней, которые должна пройти информация на пути от источника информации к ее потребителю»[112].

Важным шагом на пути цифровизации электорального процесса в России было создание ГАС «Выборы» – автоматизированной, информационной, территориально-распределенной системы общегосударственного уровня, направленной на реализацию информационного обеспечения подготовки и проведения выборов и референдумов. Она занимается такими вещами, как учет избирателей, ввод сведений о кандидатах, статистическая обработка результатов, согласование работы избирательных комиссий в режиме реального времени (благодаря именно этой системе ведущие телеканалы могут показывать записи с камер видеонаблюдения на избирательных участках по всей стране, отражая в прямом эфире количество проголосовавших на этих участках и проч.) и многое другое. Хотя, ГАС «Выборы» и не имеет прямого отношения к дистанционному голосованию, система уже доказала свою эффективность со времени своего создания (решение о создании ГАС «Выборы» принято Указом Президента РФ от 23 августа 1994 года № 1723 «О разработке и создании Государственной автоматизированной системы Российской Федерации „Выборы“»)[113][114].

С развитием системы ГАС «Выборы», да и в целом к началу нулевых уже сложилось однозначное представление о необходимости введения законодательного закрепления цифровизации электорального процесса в России. Это понимание нашло отражение во внесении изменений в Федеральный закон от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в 2005 году[115], когда в текст Федерального закона были введены понятия электронного голосования, электронного бюллетеня и комплексов для электронного голосования (КЭГ). Под КЭГ в статье 2 п. 41 Федерального закона понимается «техническое средство, предназначенное для проведения электронного голосования, автоматизированного подсчета голосов избирателей, участников референдума, установления итогов голосования и составления протокола участковой комиссии об итогах голосования». То есть, согласно данному Федеральному закону электронным голосованием является голосование, проводимое посредством КЭГ (как мы увидим позднее, это понятия во многом выйдет из электорального лексикона). Электронный бюллетень согласно ст. 63 п. 21, его форма и текст, утверждаются соответствующей комиссией не позднее, чем за 20 дней до дня голосования[116].

Если тогда законодатели действовали на опережение, то в остальном правовая база электронного голосования в России начала формироваться уже непосредственно перед проведением самих экспериментов по электронному голосованию в 2019-2021 гг. Все они были типовыми, суть их можно проследить даже по названиям соответствующих Федеральных законов: «О проведении эксперимента по организации и осуществлению дистанционного электронного голосования...» и «О продлении экспериментов по голосованию на цифровых избирательных участках...». В них прояснялись принципы проведения электронного голосования, вводились такие термины, как дистанционное электронное голосование (ДЭГ), цифровой избирательный участок, очерчивался круг обязанностей участковой избирательной комиссии по дистанционному электронному голосованию, закреплялся основополагающий принцип обеспечения безопасности ДЭГ[117] и многое другое. Значимым изменением также стало принятие Федерального закона от 23 мая 2020 года №154-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», который позволяет организовывать сбор подписей избирателей для регистрации кандидата на выборы с помощью федеральной государственной информационной системы «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)» (портал «Госуслуги»). В остальном регулятивные функции по отношению к цифровизации избирательного процесса в России осуществляют подзаконные акты Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, а также законы субъектов РФ, проводящих у себя соответствующие эксперименты[118].

Тем временем, когда законодатели только начинали осуществлять правовое закрепление цифровизации электорального процесса в РФ, ЦИК уже проводил эксперименты по внедрению интернет-голосования, правда, пока в форме опросов, не влиявших на результаты фактического голосования. Эти эксперименты прошли 12.10.2008 г. в Тульской области, 01.03.2009 в Волгоградской, Владимирской, Вологодской и Томской областях, а также Ханты-Мансийском автономном округе – Югре[119], и с сентября по октябрь 2010 г. в Одинцовском муниципальном районе Московской области[120]. Суть экспериментов заключалась в следующем: согласно специальному постановлению ЦИК России создавался сайт, на котором проводился опрос избирателей муниципалитетов о том, за кого они будут голосовать на предстоящих выборах. Эта информация впоследствии анализировалась и сопоставлялась с результатами фактического голосования[121]. В число задач входила оценка общественного мнения на предмет отношения «к электронному опросу и в целом к возможности введения в российскую электоральную практику электронного голосования с использованием сети Интернет»[122], а также отработка технической стороны вопроса. Согласно официальной информации ЦИК РФ, результатами экспериментов стал рост интереса избирателей к электоральному процессу в нашей стране, повышение явки, рост уровня доверия органам государственной власти[123].

Эти эксперименты получили положительный отзыв от высших эшелонов власти, что нашло отражение в послании Президента РФ к Федеральному Собранию 12 ноября 2009 года, где Дмитрий Анатольевич Медведев поставил задачу ускоренной технической модернизации избирательной системы страны, технологического обеспечения политической конкуренции[124].

В этой связи в 2009 году была запущена разработка государственной федеральной информационной системы «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)» (портал «Госуслуги»)[125]. Он позиционируется как справочно-информационный интернет-портал, который обеспечивает доступ физических и юридических лиц к сведениям о государственных и муниципальных услугах на территории Российской Федерации. При этом, если изначально портал предполагал под собой только справочную информацию о государственных услугах федерального и муниципального уровня, то теперь, с запуском нынешней версии сайта в 2016 г., на нем также есть возможность оставлять заявления на получение целого ряда государственных услуг: от оформления заграничного паспорта гражданина РФ до регистрации на участие в электронном голосовании. Его работа в настоящий момент регламентируется в рамках Постановления Правительства РФ от 24.10.2011 № 861 (ред. от 27.04.2021) "О федеральных государственных информационных системах, обеспечивающих предоставление в электронной форме государственных и муниципальных услуг (осуществление функций)"[126].

На какое-то время стремительное развитие цифровизации электорального процесса, по крайней мере, с практической стороны, было отставлено в сторону в связи с появлением комплекса более сложных и срочных вопросов в российской внутренней и внешней политике, однако, исследователи продолжали формировать теоретическую базу, а идеи, посаженные в ЦИКе, медленно прорастали.

О наличии технической возможности организации онлайн-голосования в России снова заговорили к середине десятых. Например, в 2015 г. бывший тогда главой ЦИК РФ Владимир Чуров заявлял, что к выборам Президента РФ в 2018 г. можно будет реализовать в России проведения электронного голосования[127]. По его мнению «выборы через Интернет» позволят сократить траты отведенных ЦИКу бюджетных средств на проведение выборов как минимум на 50% – в основном, конечно, за счет сокращения материального и кадрового обеспечения избирательных комиссий. Насколько мы знаем, инициатива не была реализована в срок, однако последующие шаги ЦИКа совершались в русле уже проложенной траектории.

Вместе с порталом «Госуслуги» цифровизация государственных услуг затронула электоральный трек в вопросе участия в волеизъявлении для жителей, находящихся в единый день голосования не по адресу прописки. В 2017 г. ЦИКом РФ был разработан проект «Мобильный избиратель», заменивший систему открепительных удостоверений на выборах различного уровня. Подать заявление об участии в голосовании по месту нахождения можно, в числе прочих способов, также в рамках портала «Госуслуги», что серьезно упрощает взаимодействие избирателя и власти в этом вопросе[128].

Впервые электронное голосование в России (не опрос, а именно голосование, напрямую влияющее на результат выборов) было опробовано 8 сентября 2019 года на выборах в Московскую городскую думу седьмого созыва. Идею провести эксперимент с электронным голосованием на предстоящих выборах в Мосгордуму в начале марта 2019 г. озвучил Председатель комиссии Общественной палаты Москвы по развитию гражданского общества Алексей Венедиктов[129]. Общественность и московские городские власти положительно отреагировали на идею, и уже в марте, не дожидаясь законодательного обеспечения, началась подготовка к проведению эксперимента. Правовое оформление электронное голосование получило в рамках Федерального закона от 29.05.2019 №103-ФЗ «О проведении эксперимента по организации и осуществлению дистанционного электронного голосования на выборах депутатов Московской городской Думы седьмого созыва»[130] и аналогичного закона города Москвы, подписанного мэром города Сергеем Собяниным 22.05.2019 г[131].

Подготовкой и реализацией электронного голосования занимался Департамент информационных технологий города Москвы (ДИТ Москвы). Основными особенностями проведения голосования стала возможность голосовать дистанционно с любого поддерживающего интернет устройства, а также применение блокчейна для обеспечения анонимности и прозрачности процесса[132]. Что такое блокчейн и почему он нужен при реализации электронного голосования мы обсуждали в первой главе, однако, нельзя не отметить, что в московском голосовании 8 сентября 2019 г. существовала одна очень важная особенность, которая сводит на нет все преимущества блокчейн-технологии, а именно: отсутствие прозрачности. Согласно заявлениям ДИТа Москвы, блокчейн-технология, применявшаяся на выборах в Мосгордуму была скопирована с технологии денежной системы Etherium. Но, если мы без труда можем открыть сайт криптовалюты Etherium и посмотреть отчет в реальном времени по всем транзакциям (кто, кому, когда и сколько токенов перевел), то в отношении блокчейн-голосования в Москве такая возможность исключалась: все узлы сети были развернуты исключительно Департаментом информационных технологий города Москва, и к тому же зашифрованы[133]. Фактически, весь процесс электронного голосования был подконтролен ДИТу Москвы, более того, в последний момент из-за недостатка времени разработчики отказались от идеи проектирования какой-либо системы проверки избирателем правильности учёта своего голоса в системе, а наблюдатели так и не получили ни криптографических ключей для расшифровки голосов, ни открытого доступа к коду системы, что, несомненно, является серьезным недостатком прошедшего голосования. Это было такое голосование Шредингера для всех избирателей, ведь никто из них не мог знать, что происходит внутри системы, а у ДИТа Москвы в руках были бесконтрольные возможности для влияния на результат[134].

Вообще, если взглянуть поближе на проведении электронных выборов в Мосгордуму в 2019 г., то можно увидеть, что оно характеризовалось целой чередой подобных недочетов. Система прошла четыре тестирования: 11 июля, 24 июля, 21 августа и 28 августа – все четыре не прошли безупречно[135], на второе тестирование была зарегистрирована хакерская атака[136]. Между вторым и третьим тестированием, ради того, чтобы доказать ее непригодность, систему взломал французский криптограф, сотрудник Национального центра научных исследований, Пьеррик Годри[137]. Несмотря на выявленные уязвимости и отсутствия хотя бы одного стопроцентно успешного тестирования, эксперимент было решено довести до конца, и электронное голосование состоялось в назначенный день. 

Для участия в эксперименте было решено отобрать три избирательных округа, на основании голосования муниципальных депутатов это стали округа Чертаново, Бибирево и Зеленоград. Явка на онлайн-голосовании составила выше 90% по официальной информации Общественного штаба по контролю за выборами, всего проголосовало 9810 избирателей. Учитывая, что общегородской результат явки чуть выше 20%, то для указанных выше округов количество человек впечатляющее – это однозначно указывает на долгосрочный тренд увеличения явки при введении электронного голосования, ведь сама процедура для избирателя значительно упрощается и не требует много времени[138].

Тем временем, как видно из тестирований, голосование просто не могло пройти гладко: система дважды останавливалась, и специалистам ДИТ Москвы приходилось ее самостоятельно перезапускать, электронные бюллетени не выдавались, ДИТ Москвы рассылал их повторно в sms-сообщениях, статистика системы не обновлялась, а из-за сбоев блокчейн не работал в общей сложности 2 из 12 часов, отведенных на голосование. Кроме того, многие эксперты указывали на тот факт, что результаты онлайн и офлайн голосований сильно разнятся в пользу кандидатов, поддержанных «Единой Россией»[139]. Этот факт, вкупе с невозможностью гражданского контроля над системой, о чем писалось выше, вызвал сомнения в отсутствии фальсификаций, и послужил причиной многочисленной критики[140][141].

На общероссийском голосовании по поводу внесения поправок в Конституцию Российской Федерации 1 июля 2020 года жители столицы и Нижегородской области также получили возможность голосовать дистанционно с использованием Интернет-технологий. Правовое обеспечение электронное голосование получило в рамках Постановления Центральной избирательной комиссии РФ от 4 июня 2020 г. № 251/1850-7 “О Порядке дистанционного электронного голосования при проведении общероссийского голосования по вопросу одобрения изменений в Конституцию Российской Федерации”[142]. Голосование пришлось на период коронавирусной пандемии, то есть тогда, когда ситуация в любом случае вынуждала задуматься о применении новых технологий во многих отраслях взаимодействия государства и гражданина.

На этот раз система была построена федеральным Департаментом информационных технологий (ДИТ) с консультациями специалистов IT-корпорации «Лаборатория Касперского». В основе блокчейн-голосования, по заявлению разработчиков, теперь лежала блокчейн-платформа Exonum, ее отличительное свойство – наличие смарт-программы, которая автоматически расшифровывает и выкладывает результаты голосования в блокчейн-систему после его окончания. Однако, узлы сети все так же были скрыты и находились под контролем государственных серверов[143].

При проведении голосования без проблем снова не обошлось. В самом начале своей работы система электронного голосования дала кратковременный сбой; вечером первого дня случился более длительный сбой, данные в выписках блокчейна, которые должны были обновляться каждые полчаса, не появлялись в течение 12 часов. И то и другое, по мнению разработчиков, вызвано перегрузом системы из-за единовременного входа большого количества пользователей и влияния на результаты голосования эти сбои оказать не должны[144]. Другой, более серьезной проблемой, стала доступность личных данных всех зарегистрированных в электронном голосовании пользователей[145][146], которой в итоге мгновенно воспользовались злоумышленники, разместив их на продажу в даркнете[147]. Благодаря слабости системы, в сеть утекли серии и номера паспортов около 1,1 млн. избирателей. Для продвинутого пользователя даркнета не составляет большого труда сопоставить эти данные (которые сами по себе не могут быть использованы злоумышленниками) с данными СНИЛС, ИНН, именами и прописками этих людей. И вот на этом этапе польза этих данных резко возрастает[148].

Мнение в отношении проводившегося во время голосования по поправкам в Конституцию блокчейн-голосования наиболее точно выразил, по нашему мнению, вице-президент РАКИБ (Российская ассоциация криптоэкономики, искусственного интеллекта и блокчейна) по развитию и регулированию рынка Валерий Петров: «Тот факт, что все ноды (узлы сети, прим. авт.) данной блокчейн-сети контролируются властями говорит о том, что пока мы имеем дело не с публичным блокчейном. Соответственно, и уровень доверия к результатам голосования определяется уровнем доверия к органам государственной власти. Сомнений в этом отношении нет. Но для повышения надежности и прозрачности системы хорошо бы было допустить к контролю за данными нодами независимых наблюдателей как при классическом голосовании» [149].

Следующее электронное голосование общенационального масштаба было воплощено в реальность на дополнительных выборах в Государственную думу седьмого созыва 11–13 сентября 2020 года. В качестве подопытных на этот раз были выбраны два одномандатных округа в Курской и Ярославской областях. Законодательной базой данного эксперимента послужил Федеральный закон от 23 мая 2020 года №151-ФЗ «О продлении на 2020 год эксперимента по голосованию на цифровых избирательных участках на дополнительных выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации седьмого созыва и выборах в органы государственной власти». Система использовалась та же: ДЭГ, блокчейн. Однако на этот раз в качестве оператора системы был привлечен «Ростелеком», который и работал над обеспечением проведения голосования совместно с ЦИК РФ и Минцифры. Как отметил Зампредседателя Центризбиркома России Николай Булаев: «Мы хотим отработать новые направления, новую программу и положить начало созданию нового программно-технического комплекса» [150].

Всего в электронном голосовании приняли участие 28 909 избирателей, по данным ЦИК, это 6,9% от списочного состава избирателей. Как рассказали представители областных комиссий, подведение итогов электронного голосования заняло не более получаса. По сообщению главы Минцифры Максута Шадаева, «Курская и Ярославская области показали востребованность данной формы волеизъявления со стороны избирателей, все прошло штатно, и никаких системных проблем в ходе голосования в этой форме не было».[151]. То есть, очевидно, применение нового технологического решения на этих выборах, как сообщал зампред ЦИКа Булаев, себя оправдало, возможно, не в последнюю очередь за счет привлечения к работе над ДЭГ «Ростелекома»[152]. Однако проблема контролируемости узлов блокчейн-сети все еще осталась актуальной и в рамках этого эксперимента[153].

Подводя итог, можно говорить о том, что в России цифровизация электорального процесса идет уже достаточно давно и однозначно двигается в первых эшелонах общемировых тенденций. Все, что уже создано на данный момент – от системы ГАС «Выборы» до ДЭГ и экспериментов с блокчейном – однозначно многообещающий задел на будущее. Несмотря на многочисленную критику российских экспериментов по проведению электронного голосования, которая в основном основана на слабости российских защитных IT-систем (многочисленные сбои, утечка данных избирателей во время голосования по поправкам в Конституцию РФ и проч.) и централизованном характере российского блокчейна, однозначно можно говорить о том, что все это скорее временные трудности. Как показывают, например, результаты последних довыборов в Государственную думу 11-13 сентября 2020 г., с непреднамеренными сбоями системы уже по большему счету справились, а ведь количество участников было не в пример выше, чем, скажем, в первом московском голосовании. О необходимости же изменить централизованный характер блокчейна и дать доступ к узлам сети независимым наблюдателям все чаще говорят различные видные эксперты, как в России, так и за рубежом, и государственные деятели рано или поздно неизбежно прислушаются к этим мнениям. Цифровизация выборов в России движется в нужном направлении, все-таки, Москва тоже не сразу строилась.