Причины введения поста Президента

Разговор о статусе Президента требует прежде всего объяснения причин учреждения этого поста в нашей стране. Напомним, что все началось еще в период существования СССР. Сначала был введен пост Президента Союза ССР в марте 1990 г., а затем - во многих союзных республиках, в том числе в марте 1991 г. в РСФСР. Поскольку основные причины появления президентства являются общими, прежде чем говорить о России, надо начать с общих моментов.

14 марта 1990 г. был принят Закон СССР “Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) СССР”. Согласно измененной Конституции (ст.127) главой Советского государства становился Президент СССР. Им мог быть избран гражданин СССР не моложе 35 и не старше 65 лет. Одно и то же лицо не могло быть Президентом СССР больше двух сроков подряд. Конституция СССР предусмотрела выборы Президента СССР гражданами, т.е. прямые выборы. Однако избрание первого Президента СССР (оказавшегося и последним) Закон от 14 марта 1990 г. предусмотрел на Съезде народных депутатов СССР.

Пост Президента РСФСР был учрежден всероссийским референдумом 17 марта 1991 г. В этот день граждане СССР участвовали в референдуме СССР и определяли, существовать ли Союзу ССР и далее. В дополнение к этому граждане РСФСР отвечали на вопрос: “Считаете ли Вы необходимым введение поста Президента РСФСР, избираемого всенародным голосованием?” В голосовании по этому вопросу приняли участие 75,42% избирателей, внесенных в списки. За введение поста Президента РСФСРвысказались 69,85% избирателей, или 53 385 275 чел., против - 27,89%, или 21 406 152 чел.

Итак, для чего же понадобился пост Президента? При введении его на уровне СССР давался ряд объяснений, толкуюших причины президентства в нашей стране, которые нельзя оставить без внимания и по отношению в Российской Федерации. Во-первых, это размежевание функций партии и государства. Раньше все главные вопросы внутренней и внешней политики решались партийными органами и, таким образом, основное звено в выработке стратегии государственной жизни было вне государственной системы. Теперь же необходимо укрепление того звена государственной власти, функции которого ранее подменялись партийными решениями. Во-вторых, после проведения разделения властей выявилась потребность в согласовании законодательных и исполнительных органов, в координации их действий. В-третьих, возникла настоятельная потребность в стабилизации обстановки и быстром разрешении чрезвычайных ситуаций. Существующие структуры оказались для этого неприспособленными.

Из названных обстоятельств только последнее более или менее ясно - надо зачастую оперативно реагировать на ситуацию и принимать быстрые решения, что один человек сделает лучше, чем коллегия. Тогда существовал пост Председателя Верховного Совета СССР, но он и руководил работой Верховного Совета (и Съезда, если шли его заседания), и выполнял функции главы государства, и в то же время не был зачастую самостоятельным, что связывало его возможности.

Другие факторы звучат несколько неопределенно. Например, понятно, что функции “перекочевывали” от партийных органов к государственным; но, конце концов, они же могли перейти частично к парламенту, частично к правительству. Неясно также, почему из разделения властей вытекает потребность в координирующем их органе. Ведь разделение властей как раз и предполагает их взаимное влияние, а не повышенные возможности одного органа по отношению к другим. В конце концов, можно было усилить функции Председателя Верховного Совета и сделать его лицом, согласовывающим деятельность центральных государственных органов.

Думается, в решении вопроса - вводить или не вводить пост Президента - конкретный подход, т.е. фактор целесообразности, является превалирующим.

Мировая практика говорит о том, что соответствующее государство может пойти на концентрацию в руках одного лица функций и задач, которые в других странах рассредоточены. Эти задачи и функции связаны с представительством и благом государства, его граждан и общества в целом и более эффективны при осуществлении одним человеком, нежели коллегией. Это лицо: во-первых, является символом данного государства, его единства, представляет высшие государственные интересы как внутри страны, так и в мировом сообществе; во-вторых, представляет весь народ данной страны, его интересы и выступает от имени народа; стоит выше социальных, партийных, национальных и других однолинейных интересов и тем более разногласий, консолидирует общество, цементирует общественно-политическую и государственную жизнь; в-третьих, несет персональную ответственность за положение дел в стране, обеспечивает стабильность этого положения, принимает оперативные меры и решения по обеспечению порядка и безопасности, выполнению международных обязательств государства; в-четвертых, стоит во главе исполнительной ветви государственного аппарата либо над нею, направляет ее деятельность; в-пятых, объявляется верховным главнокомандующим вооруженных сил страны и тем самым влияет на оборону государства и прохождение гражданами военной службы; в-шестых, осуществляет назначения на высшие должности в аппарате исполнительной власти, а зачастую - и все должности судей, т.е. в данном смысле как бы является высшим должностным лицом страны, “главным государственным чиновником”; в седьмых, является высшим защитником интересов “простого человека”, решает вопросы гражданства, осуществляет награждение и помилование в отношении граждан государства, рассматривает их жалобы и т.д..

Естественно, это общий взгляд. И применение перечисленных положений может иметь место в различном их сочетании. Начнем с того, что лицо, являющееся главой государства, может быть либо монархом, либо президентом. Монархии в большинстве случаев прошли путь от сильной власти к ее резкому ослаблению и оставлению за коронованными особами в основном представительских функций (исключение сегодня составляют, пожалуй, лишь некоторые ближневосточные короли и шейхи). Президенты также могут официально стоять во главе государства, но возможности их реального участия в управлении существенно ограничены в пользу правительства. Однако существуют и такие модели, в которых, наоборот, ключевой фигурой юридически является именно президент. Бывает и так, когда юридически он ограничен - например, провозглашается контроль парламента за его деятельностью, но на практике вполне самостоятелен.

Конечно, все это надо было учитывать при введении поста Президента в нашей стране. Не надо сбрасывать со счетов и некоторые свои, внутренние обстоятельства. Так, при Сталине, а в ряде отношений и позже страна познала, что такое личная власть, к каким негативным последствиям она ведет. Поэтомув связи с введением поста Президента сразу же возникал вопрос: не будет ли это означать реставрацию личной власти? В свое время, чтобы предотвратить очередной культ личности, Компартия провозгласила принцип коллективного руководства страной. Но даже при этом власть генеральных секретарей была непререкаемой. Что будет, если теперь один человек по конституции, т.е. официально, получит в свои руки нити руководства страной! Далее возникал и вопрос о том, есть ли достаточная “ниша” президентских дел - ведь представительские функции можно возложить на председателя парламента, а задачи оперативного управления страной - на председателя правительства

С учетом всего сказанного предложим читателю свое толкование причин введения поста Президента в нашей стране.

Во-первых, демократизация процессов руководства страной довольно быстро продемонстрировала свою, так сказать, обратную сторону - увлекающиеся дискуссиями не только парламент, но и правительство не в состоянии принимать оперативных решений и быстро их осуществлять, и надо иметь одного руководителя государства, который бы отвечал ежечасно за текущие дела. Скажем прямо, хотя и рискуем вызвать критику в свой адрес, - нужен был “хозяин” страны, несущий персональную ответственность за принятие неотложных решений, способный навести порядок в обществе, стремительно катившемся в бездну хаоса, отсутствия дисциплины и уверенности в завтрашнем дне. Конечно, речь шла о передаче ему полномочий, необходимых для этого и не требующих коллегиальных решений. Важно было и то, что это лицо, как и парламент, получает свои полномочия от народа путем прямых выборов, организационно обособлено от других органов и имеет специальные механизмы взаимоотношений с ними.

Во-вторых, отсюда вытекает еще одна причина введения поста Президента, обусловленная развивавшимся разделением властей. В СССР и затем в РСФСР демократизация в государственных делах выразилось прежде всего в создании активного парламента. Съезды народных депутатов СССР и РСФСР, а особенно Верховные Советы СССР и РСФСР, работавшие на началах постоянства, брали на себя огромное количество дел и чуть ли не безапелляционное право решать любые вопросы. Президентство, хотя об этом вслух предпочитали не говорить, стало противовесом “зарывающемуся” парламентаризму и призвано было ему “помочь” обрести нормальные рамки деятельности в условиях равенства властей, а не приоритета одной перед другой (во что это вылилось позже - предмет дальнейшего разговора).

В-третьих, как показала действительность, в условиях, когда отсутствуют либо парламентское большинство одной партии, либо альянс нескольких партий в парламенте (или нижней палате), Президент объективно вынужден взять на себя формирование Правительства и руководство его работой, поскольку конфликтующие партии могли бы попросту парализовать функционирование главнейшего органа исполнительной власти.

В-четвертых, есть и еще один фактор, пожалуй, сугубо внутренний. Пост Президента был введен тогда, когда стала резко ослабляться роль единственной и правящей партии - КПСС, когда начинал складываться политический плюрализм. Лидер этой партии всегда являлся фактическим главой государства, тем более что наряду с этим постом он зачастую (но не всегда) был Председателем Президиума Верховного Совета СССР, на последнем этапе - Председателем Верховного Совета СССР. Но с ослаблением партии пост Генерального секретаря мало что давал. Довольствоваться же только постом Председателя Верховного Совета СССР руководство партии также не желало в силу ограниченности его полномочий. Введение должности Президента СССР рассматривалось как способ сохранения влияния партии.

Однако, у данного фактора есть и другая сторона. Речь идет о личных амбициях (в нормальном смысле слова) лидера партии. Пост Генсека уже мало что значил, а должность Председателя Верховного Совета СССР не очень-то позволяла развернуться. Пост Президента СССР давал простор деятельности. Но это не все. Есть еще одно обстоятельство, о котором мало говорят: пост Президента помогал лидеру освободиться от опеки “родной” партии. Нацеленный на реформы лидер должен был каждый свой шаг сверять с Политбюро и ЦК КПСС, при этом опасаться того, что его не только свергнут с партийного поста, но и с должности Председателя Верховного Совета СССР, поскольку члены КПСС среди народных депутатов СССР составляли подавляющее большинство.

Президент, как представитель всего народа, объективно должен был дистанцироваться от собственной партии. Он просто вынужден был ей “помогать” стать одной из многих - и рядовых - политических партий, чего ему, конечно, не могло простить терявшее позиции и привилегии руководство КПСС. Президентство помогало бывшим партийным лидерам на уровне Союза и республик не только сохранить себя у власти, но и бороться с всесилием партии, а там, где они видели в партии постоянную угрозу своей власти - как, например, в той же РСФСР - вообще запретить ее (разумеется, провозглашая антиконституционность партии и умалчивая о личных мотивах).

Приведенные выше объяснения введения поста Президента СССР хорошо видны сегодня, по прошествии многих лет. Непосредственно при учреждении президентства предпочитали подчеркивать то, что оно способствует упорядоченности дел в стране, что авторитарности власти Президента СССР не будет, да еще то, что ни о каком покушении на роль высшего представительного органа власти СССР речи не идет, наоборот, он контролирует деятельность Президента, может отменять его указы и досрочно освободить от должности в случае нарушения им Конституции и законов СССР.

Фактически Президент СССР был, конечно, сильной фигурой, что, с одной стороны, все-таки обеспечивалось Конституцией, с другой - объяснялось личным авторитетом М.С.Горбачева. В дальнейшем появился ряд конституционных новелл, свидетельствовавших о попытках усилить позиции Президента. Например, первоначально у него были юридически слабые позиции по формированию Правительства и руководству им. При изменении и дополнении Конституции 26 декабря 1990 г. теперь уже было записано, что Президент СССР возглавляет систему органов государственного управления, что Правительство - Кабинет министров СССР подчиняется Президенту СССР, что он формирует Кабинет министров - по согласованию с Верховным Советом. Был создан Совет безопасности СССР, возглавляемый Президентом СССР. Вместе с тем по-прежнему сохранялись и даже усиливались контрольные полномочия Верховного Совета СССР в отношении Президента СССР и Правительства СССР.

Таким образом, в данное время модель президентства была в стране, как говорится, в динамике. Следовательно, полной ясности в том, что будет из себя представлять Президент РСФСР, на момент учреждения этого поста не было. Пожалуй, очевидно было лишь одно: Президент нужен России - как, впрочем, и любой другой союзной республике на тот момент - как высшее лицо, которое будет заботиться об укреплении самостоятельсти государства, о представительстве и защите его интересов.

Но посредством какой модели президентства это делать? Был выбор из нескольких вариантов:

во-первых, глава государства с чисто представительскими функциям, который ни во что не вмешивается, а вешает ордена, открывает официальные мероприятия, принимает иностранные делегации и т.д.; почти всю серьезную работу по управлению страной делает премьер-министр;

во-вторых, также глава государства, но не “антуражный”, а сильный, т.е. правитель страны, который сам делает либо предопределяет все;

в-третьих, глава исполнительной власти и высшее должностное лицо. Эта модель прямо ориентирует президента на руководство аппаратом государственного управления. У модели - разные проявления: президент - не глава правительства, но руководит им, вплоть до председательствования на его заседаниях; президент - официально глава правительства. Президент самостоятельно формирует состав правительства, кроме премьера, согласуемого парламентом; президент представляет парламенту на утверждение состав правительства либо ряд его ключевых фигур. И т.д.

Конечно, из-за первого варианта не имело смысла вообще затевать в РФ введение президентства. Ведь речь шла об усилении самого государства, и этой цели должен был служить Президент. Государству нужна была сильная фигура для укрепления и отстаивания своих интересов. Использование второй модели при учреждении поста президента в общем-то было малореальным, поскольку боязнь авторитарности этой должности в ориентации на данный вариант вообще могла бы похоронить идею президентства. Возможно введение такой модели по мере усиления уже функционирующего президента, но не от начала этого конституционного института. Поэтому объективно оставался третий вариант. Он и был отражен в нормативных актах РСФСР.