Президент Российской Федерации:

ПРЕЗИДЕНТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ:

ЭВОЛЮЦИЯ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО

СТАТУСА

Авакьян С.А.

Профессор, доктор юридических наук

 

Президент в 1991-93 гг.

Наверно, на любом посту неизбежны сложности для государственного деятеля. И все его усилия, собственно, в том и состоят, чтобы, несмотря на трудности, проводить свою политику и выполнять возложенные функции. Не составляет исключения и Президент России. Однако период становления этого института был особенно сложным в силу нескольких обстоятельств.

Во-первых, учреждение поста Президента России и начало его деятельности происходили в условиях существования союзного государства - СССР. РСФСР была хотя и большой, но по статусу лишь одной из 15 союзных республик. Надо было укреплять ее положение, самостоятельность. Президент должен был этим непосредственно заниматься, откуда шли трудности его взаимоотношений с союзными структурами.

Во-вторых, первые годы президентства совпали с коренными социальными, экономическими и политическими изменениями в стране. По существу, происходила смена общественной формации, и Президенту пришлось непосредственно не только участвовать в данном процессе, но и возглавлять его.

В-третьих, состояние экономики России в эти годы было плохим, резко ухудшилось материальное положение миллионов людей. Президенту надо было как-то способствовать улучению дел, он рисковал потерей авторитета, популярности среди населения.

В-четвертых, у Президента трудно складывались отношения с парламентом, Конституционным Судом РФ, зачастую возникали конфликты, вытекавшие из различной оценки конкретных ситуаций и путей выхода из кризиса. То, что отношения Президента с парламентом и должны быть сложными, что это нормально для политических отношений и практически существует везде, как-то плохо доходило в России до сознания как депутатского корпуса, так и Президента.

В-пятых, в процессе становления находились конституционный статус как самого Президента, так и других государственных органов РФ, в особенности парламента, Правительства. Многие решения возникали в процессе движения вперед, а их принятие сопровождалось ожесточенной борьбой.

В-шестых, при учреждении поста Президента не было ясности в том, каким аппаратом должен он располагать. В итоге на обозначенный период приходятся, пожалуй, чересчур динамичные процессы создания, реорганизации, слияния, упразднения структур Администрации Президента, складываются непростые ее отношения с подразделениями аппарата Правительства РФ, министерствами и ведомствами РФ, региональными органами и т.д.

В-седьмых, нельзя не отметить и личностный фактор. Президент Б.Н.Ельцин далеко не всегда был гибок. Немало конфликтов и сложных ситуаций того периода связано с его характером, стремлением действовать чуть ли не напролом, нежеланием идти на компромиссы. Можно сказать, что Президент обладал большей мерой конфликтности, чем позволяет его пост.

Говоря обобщенно, отличительной чертой указанного периода является стремление Президента укрепить свои позиции, расширить как свое реальное влияние на дела в государстве и обществе, так и юридические гарантии своей власти.

Первыми шагами Президента Б.Н.Ельцина на своем посту были формирование Правительства РФ и создание собственной Администрации. Но уже в августе 1991 г. пришло первое весьма суровое испытание. Часть союзного руководства объявило о создании Госкомитета по чрезвычайному положению, пытаясь этим путем спасти Союз ССР от развала. Руководство РСФСР во главе с Б.Н.Ельциным единодушно выступило против этого шага. Попытка провалилась, Президент СССР М.С.Горбачев был освобожден от изоляции на даче в Крыму и доставлен в Москву. Но фактически лидером страны (а не только РСФСР) стал Б.Н.Ельцин. Начиная с 22 августа 1991 г. принимается немало актов Верховного Совекта РСФСР, Президента РСФСР, направленных на создание и укрепление государственного аппарата РСФСР. В него передаются многие структуры из союзного аппарата.

Ряд актов и конкретных шагов направлен на усиление роли Президента РСФСР. Так, 20 августа 1991 г. он принял на себя командование Вооруженными Силами СССР на территории РСФСР - до восстановления в полном объеме деятельности конституционных органов и институтов государственной власти и управления Союза ССР. Хотя мера объявлялась временной, с этого момента Президент России считает себя компетентным участвовать в решении любых военных вопросов.

21 августа 1991 г. Верховный Совет РСФСР принимает постановление “О дополнительных полномочиях Президента РСФСР по обеспечению деятельности Советов народных депутатов в условиях ликвидации последствий государственного переворота в СССР”. Президенту предоставляется право впредь до принятия закона об управлении краем, областью, законов об автоной области и автономных округах отстранять от должности председателей Советов этого уровня в случае неисполнения ими законов РСФСР и исполнения решений антиконституционных органов. Была введена должность главы администрации этих единиц, назначаемого Президентом РСФСР.

Президент незамедлительно воспользовался моментом и принял более фундаментальное решение. На следующий день, 22 августа 1991 г. издается Указ “О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти вРСФСР”, которым объявляется, что начиная от Президента и вниз все главы исполнительной власти образуют единую систему исполнительной власти в РСФСР. Хотя еще при введении поста Президента в Конституции было записано, что он глава исполнительной власти в РСФСР, теперь он прямо заявил о своем намерении действительно быть высшим звеном системы. При этом учреждались представители Президента на местах - в целях координации деятельности органов исполнительной власти в регионах. Характерно, что входили эти представители в состав Контрольного управления Администрации Президента, что также оттеняло их назначение в руках Президента.

В условиях продолжающегося фактического развала СССР и ухудшения экономического положения в стране Президент решил сконцентрировать в своих руках важнейшие полномочия по руководству народным хозяйством, а также непосредственно возглавить Правительство как главный орган руководства экономическими процессами.

Утвержденный 13 июля 1991 г. Председатель Правительства пробыл в должности недолго и 26 сентября 1991 г. был освобожден с традиционной формулировкой - в связи с переходом на другую работу. Президент долгое время избегает представления Верховному Совету РСФСР новой кандидатуры Премьера на согласование. В то же время он просит у У Съезда народных депутатов дополнительных полномочий на период экономической реформы - чтобы вывести страну из кризиса. Постановлением от 1 ноября 1991 г. “О правовом обеспечении экономической реформы” Съезд наделяет Президента правом решать указами экономические вопросы в отклонение от законов РСФСР - правда, эти указы он должен представлять Верховному Совету или его Президиуму, и если они отклоняют указы, последние рассматриваются как первоочередные проекты законов. Указом от 6 ноября 1991 г. “Об организации работы Правительства РСФСР в условиях экономической реформы” формируется Правительство “под непосредственным руководством Президента РСФСР”.

С января 1992 г. объявляется политика либерализации цен. С одной стороны, она способствовала постепенному наполнению потребительского рынка товарами. С другой стороны, повела к резкому ухудшению положения миллионов граждан, которые потеряли все свои сбережения, а на скудные зарплаты и пенсии не могли покупать товары по взвинченным ценам. Пожалуй, с этого времени начинается сильнейшая конфронтация Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР с Президентом.

По Конституции Верховный Совет и Съезд могли бы отправить в отставку Правительство путем выражения недоверия. Однако как это сделать в ситуации, когда Правительство возглавил сам Президент, не было ясно. Полагая, что чрезмерная загрузка не позволяет Президенту эфффективно руководить хозяйственными делами, и нужен Премьер, непосредственно занимающийся этими вопросами, - что, кстати, позволит и укрепить влияние депутатов на организационно обособленное от Президента Правительство - УI Съезд народных депутатов 11 апреля 1992 г. предложил Президенту представить Верховному Совету для согласования кандидатуру на пост Председателя Правительства. Однако Президент проигнорировал постановление. Указом от 15 июня 1992 г. он возложил обязанности Председателя Правительства на Е.Т.Гайдара, являвшегося заместителем, а со 2 марта - первым заместителем Председателя Правительства. Причем формулировка “возложить обязанности” не означала, что лицо становится полновесным Председателем Правительства, поэтому Президент и не был обязан представлять кандидатуру Верховному Совету на согласование.

Такое положение сохранялось до декабря 1992 г. УП Съезд народных депутатов далее не продлил особые полномочия Президента РФ, предложив ему действовать в рамках Конституции и законов РФ. Съезд, образно говоря, вынудил Президента представить кандидатуру Председателя Правительства, который и был утвержден Съездом.

В Конституцию РФ были внесены УП Съездом серьезные изменения, в основном направленные на ослабление позиций Президента и усиление возможностей по отношению к нему со стороны Верховного Совета. Так, по конституционной новелле Верховный Совет теперь давал согласие на назначение Президентом не только главы Правительства, но и четырех ключевых фигур - министров иностранных дел, обороны, безопасности, внутренних дел. Он же получил право назначать председателя Центрального банка РФ. Президент обязан представлять Верховному Совету РФ предложения об образовании, реорганизации и упразднении министерств, госкомитетов и ведомств РФ. За Верховным Советом закреплялось и более широкое полномочие: устанавливает порядок организации и деятельности федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти; устанавливает общие принципы организации системы органов представительной и исполнительной власти на территории РФ.Верховный Совет получил право отменять не только указы, как было ранее, но и распоряжения Президента на основании заключения Конституционного Суда РФ. А до рассмотрения дела в КС он мог приостанавливать действие указов и распоряжений. Правительство РФ было объявлено подотчетным Съезду, Верховному Совету и Президенту РФ (до этого - только Президенту).

В ряде отношений Конституция укрепила статус и Президента РФ, В частности, теперь и в Конституции было отражено то, что он является Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ. Внося проекты законов в Верховный Совет, Президент мог определить их как первоочередные. Из Конституции было исключено положение о том, что Президент издает свои акты “на основании и во исполнение” Конституции и законов РФ, решений Съезда и Верховного Совета. Осталось лишь указание на то, что акты не могут противоречить Конституции и законам РФ.

Однако в целом, конечно, позиции его ослаблены. К тому же в ст.121-6, говорившую о том, что полномочия Президента не могут быть использованы для изменения национально-государственного устройства РФ, роспуска либо приостановления деятельности любых законно избранных органов государственной власти, было добавлено: “в противном случае они прекращаются немедленно”. Таким образом, законодательная власть утвердила свой приоритет в отношениях с Президентом по многим ключевым позициям.

Президент объявил, что с такими депутатами ему трудно найти общий язык и потребовал проведения референдума, на котором народ сказал бы, кому он больше доверяет - Президенту или Съезду. С такой постановкой вопроса УП Съезд не согласился. На 11 апреля 1993 г. он назначил референдум по основным положениям новой Конституции РФ. Съезд поручил Верховному Совету утвердить тест основных положений, выносимых на референдум, согласованный с Президентом и КС РФ. Съезд также определил, что его поправки к Конституции, ослабляющие позиции Президента, не вступают в действие до проведения референдума.

Однако в январе-феврале депутаты стали склоняться к мысли, что такой референдум ничего не даст, надо не тратить народные деньги на его проведение, а всем органам действовать на основе Конституции и законов РФ. 11 марта 1993 г. УШ Съезд Советов принял решение об отмене постановления УП Съезда, предусмотревшего проведение референдума.

В ответ Президент 20 марта 1993 г. объявил по телевидению о принятии своего Указа об особом порядке управления страной и о назначении референдума на 25 апреля - о доверии Президенту, а также по проекту новой Конституции (т.е. всего текста, а не только основных положений) и проекту закона о выборах в федеральный парламент. На срочно созванном IХ Съезде 28 марта 1993 г. голосовались предложения об отрешении Президента РФ от должности и об отзыве Председателя Верховного Совета РФ, но не прошли. Голосование было тайным и проводилось одним бюллетенем по обеим кандидатурам. Из 1033 депутатов получили бюллетени для голосования 924, при вскрытии в ящиках обнаружено 909 бюллетеней. Из них недействительными по голосованию об отрешении признаны 24 бюллетеня, за отрешение проголосовали 617 депутатов, против 268. Для принятия решения требовалось квалифицированное большинство в две трети, т.е. 689 голосов, поэтому предложение об отрешении не прошло. Заодно сообщим, что по голосованию об отзыве Председателя Верховного Совета были признаны недействительными 12 бюллетеней, за отзыв подали голоса 339 депутатов (для принятия решения требовалось 517), против 558.

Постановлением от 29 марта 1993 г. IХ Съезд назначил референдум на 25 апреля, но существенно скорректировал вопросы: первый - о доверии Президенту, второй - об одобрении социально-экономической политики, осуществляемой Президентом и Правительством с 1992 г., третий и четвертый - о возможности проведения досрочных выборов Президента и народных депутатов РФ.

За доверие Президенту на референдуме проголосовали 58,7% от принявших участие в голосовании, за одобрение социально-экономической политики - 53%. Не прошло и предложение о досрочных выборах Президента - оно получило 31,7% голосов от списочного состава избирателей.

Результаты референдума Президент истолковал как такое доверие народа, на основании которого он может действовать самостоятельно и более независимо от Съезда. Президент незамедлительно опубликовал свой вариант проекта Конституции, отразивший усиление его позиций как главы государства, ключевую роль по большинству вопросов государственной жизни. Многие политики в то время высказывались за одновременные досрочные выборы и депутатов в новый парламент РФ, и Президента - даже несмотря на результаты референдума. Однако он не согласился с этим. В сентябре-октябре 1993 г. в своей борьбе со Съездом и Верховным Советом Президент пошел на радикальные шаги, а затем и на силовые методы. Указом от 21 сентября N 1400 “О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации” было приостановлено осуществление законодательной, распорядительной и контрольной функций Съездом и Верховным Советом. На 12 декабря 1993 г. были назначены выборы нового парламента РФ - Федерального Собрания.

Не признавшие этот Указ народные депутаты РФ отказались покидать Белый дом, который в итоге по распоряжению Президента был блокирован милицией, солдатами, окружен колючей проволокой, отключались энергоснабжение, телефон и т.п. 4 октября 1993 г. по приказу Президента начался обстрел Белого дома из танков и затем штурм здания. Депутаты вынуждены были капитулировать.

Президент сконцентрировал на данном этапе в своих руках всю полноту государственной власти. Причем не только исполнительной, но и законодательной. В Указе от 7 октября 1993 г. “О правовом регулировании в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации” содержался п.2: установить, что до начала работы Федерального Собрания РФ правовое регулирование по отнесенным к компетенции Съезда и Верховного Совета вопросам республиканского бюджета РФ, федеральных налогов и сборов, банковской, внешнеэкономической и инвестиционной деятельности, валютно-финансового и таможенного регулирования, денежной эмиссии, земельной реформы, собственности, федеральной государственной службы и социальной защиты населения осуществляются Президентом РФ посредством нормативных указов. В период до середины декабря 1993 г. Президентом было издано порядка 60 указов по названным вопросам.

Одновременно с подготовкой выборов Президент активизировал доработку Конституции РФ, в основе которой лежал, разумеется, его проект. В период работы Конституционного совещания летом и шлифовки проекта осенью в него перекочевали многие положения из проекта Конституционной комиссии, касавшиеся конституционного строя РФ, статуса личности. В части же конструкции власти, разграничения полномочий между ветвями и сильных полномочий Президента проект если и претерпел изменения, то лишь в пользу Президента. В таком виде все и было предложено на референдум по Конституции, состоявшийся 12 декабря 1993 г.

По Конституции 1993 г.

Прежняя Конституция отдавала определенные приоритеты высшему представительному органу государственной власти - Съезду народных депутатов, в том числе и по отношению к Президенту. Съезд был вправе рассмотреть любой вопрос, отнесенный к ведению РФ, заслушивал доклады Президента - ежегодные, а если считал необходимым - то и в любое время, мог отменять его акты.

Действующая Конституция не только не дает таких приоритетов парламенту РФ - Федеральному Собранию, но и исходит из ведущего положения Президента в системе государственных органов страны. Даже на очередности глав в Конституции это отразилось - глава 4 “Президент Российской Федерации” предшествует главе У “Федеральное Собрание”.

Как уже было сказано, ранее Президент определялся как глава исполнительной власти и высшее должностное лицо в стране. Теперь согласно ст.80 Конституции он “является главой государства”. Мы отмечали выше, что называясь главой государства, президент может быть весьма слабым, а ведущая роль в управлении государством принадлежит правительству. Однако в России избрана другая модель, согласно которой у нас не просто сильный, а суперсильный Президент.

В соответствии с Конституцией (ст.80) Президент являетсяя гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией порядке он принимает меры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Президент в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. Он как глава государства представляет РФ внутри страны и в международных отношениях.

В чем наиболее ярко видна модель сильного российского Президента? Можно выделить следующее (но не по отдельности, а в совокупности).

Во-первых, Президент избирается народом, следовательно, его полномочия производны от народа, который доверяет Президенту высшие государственные функции.

Во-вторых, Президент в России по конституционной модели не входит в систему разделения властей, а стоит над всеми властями. Это хорошо видно из сопоставления ряда норм. Согласно ст.10 Конституции государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. По ст.11 государственную власть в РФ осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство РФ, суды РФ. Следовательно, Президент также осуществляет государственную власть. Но какую из трех? Законодательную осуществляет парламент (ст.94 Конституции). Исполнительную власть РФ осуществляет Правительство РФ - ст.110. Судебная власть естественно принадлежит судам (гл.7 Конституции). Остается сделать вывод о том, что у Президента - своя самостоятельная форма власти, которую некоторые исследовали окрестили президентской властью.

В-третьих, исходя из сказанного, только Президент наделяется задачей обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия всех иных органов государственной власти - и федеральных, и субъектов РФ (ст.ст.80, 85 Конституции). Никакие другие органы подобными возможностями по отношению к Президенту не располагают.

В-четвертых, Президент в целом независим от других органов государственной власти. Парламентские и судебные сдержки и противовесы в отношении президентской власти, а тем более контроль существуют в самых минимальных размерах.

В-пятых, в свою очередь, возможности самого Президента, особенно по отношению к парламенту весьма внушительны - начиная от посланий Федеральному Собранию, внесения проектов законов, которые могут быть определены Президентом как первоочередные, права вето, предложения кандидатур должностных лиц, назначаемых палатами, и кончая правом роспуска нижней палаты - Государственной Думы. Не стоит также забывать, что в верхней палате - Совете Федерации - Президент имеет сильное “лобби” в виде половины членов ее состава; это руководители органов исполнительной власти субъектов РФ, которые со временем будут все избраны на местах, но пока в своем большинстве назначены Президентом РФ. Да и в последующем трудно исключать их “корпоративную солидарность” с Правительством РФ и Президентом РФ.

В-шестых, по существующей конструкции у Президента есть право на свое законотворчество, т.е. на принятие актов (прежде всего указов), которые в отсутствие законов на равных с ними регулируют общественные отношения и действуют до тех пор, пока не появятся соответствующие законы; по ряду вопросов законы вообще не принимаются, и регулирование осуществляется либо самостоятельно Президентом, либо по его поручению Правительством РФ.

В-сельмых, Президент держит в руках все нити внутренней и внешней политики государства.

В-восьмых, Правительство РФ вполне можно назвать Правительством Президента РФ, поскольку он его полностью формирует, направляет деятельность и в любой момент вправе отправить в отставку. Ряд членов Правительства, занимающих ключевые посты, работает под непосредственным руководством Президента (министры иностранных дел, обороны, внутренних дел и др.). Президент устанавливает всю систему федеральных органов исполнительной власти.

В-девятых, в стране существует вертикаль исполнительной власти, включающая сверху вниз (или наоборот) все структуры, вплоть до главы сельского муниципального образования. Вершиной этой пирамиды можно считать Президента РФ. В субъектах РФ он имеет своих представителей.

В-десятых, Президент заботатся о безопасности и определяет военную доктрину государства. Он является председателем Совета Безопасности РФ, ему как Верховному Главнокомандующему подчинены все Вооруженные Силы страны, а также высшее командование. Президент объявляет военное или чрезвычайное положение, по его распоряжению начинаются и прекращаются военные действия, применяются другие чрезвычайные меры.

Осуществляя свои полномочия, Президент РФ издает два вида актов - указы и распоряжения (ст.90 Конституции). Различие между ними установить довольно сложно. Казалось бы, надо исходить из того, что указ - акт более широкого действия, имеющий нормативный характер, а распоряжение - документ более частного, конкретного назначения. Но зачастую это не так. Нередко нормативными являются как указы, так и распоряжения. Причем порой для регулирования сходных вопросов используются то указы, то распоряжения (например, создание подразделений Администрации Президента и утверждение положений о них). Кроме того, для определенных вопросов ненормативного характера устойчивым является применение не распоряжений, а указов (например, наградные дела, предоставление гражданства РФ и др.). Поэтому граница между актами Президента порой условна.

Но, пожалуй, для одной ситуации использование формы указа является более употребительным. Связано это с регулирование наиболее важных общественных отношений, особенно если они не урегулированы законом, и указ Президента выполняет в данном случае как бы замену законодательного регулирования.

Мы частично касались данного вопроса ранее. Но он заслуживает того, чтобы на нем остановиться подробнее. Речь идет о довольной старой проблеме соотношения указа и закона. Как мы уже говорили, сначала, вводя пост Президента, Конституция РСФСР предусмотрела, что он издает свои акты на основе и во исполнение не только Конституции и законов РФ, но и решений Съезда и Верховного Совета. Однако при конституционной реформе 21 апреля 1992 г. говорилось лишь о том, что указы (но не распоряжения - С.А.) не могут противоречить Конституции и законам РФ. То же записано и в действующей Конституции, но уже по обоим видам актов: указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам (ст.90 ч.3).

Здесь отражена иная концепция назначения актов Президента. А именно: в том случае, если какой-то вопрос уже урегулирован законом, Президент обязан считаться с этим. Однако если вопрос в законе не урегулирован, Президент вправе его урегулировать своим актом.

Причем на практике могут возникать такие ситуации: вопрос юридически не урегулирован, и не ясно, каким актом это должно быть сделано - законом, указом Президента, постановлением Правительства и т.д.; вопрос еще не урегулирован, но ясно, что он является предметом закона. По мнению Президента РФ, он вправе издавать свой нормативный акт не только в первой ситуации, но даже и во второй, когда ясно, что нужен закон - для заполнения правового пробела и на тот период, пока закон еще не принят, а общественные отношения настоятельно требуют регулирования.

Свою логику Президент изложил в послании Федеральному Собранию от 16 февраля 1995 г.: “Объем предстоящей законодательной работы настолько громаден, что парламент еще не скоро удовлетворит потребности практики в качественных законах. В этих условиях Президент обязан своими нормативными указами восполнять правовые пробелы ” (курсив мой - С.А.). Тем более, продолжал Президент, что существует и конституционно-правовая основа для такого рода президентских актов. Во-первых, указы Президента - это акты не главы исполнительной власти, а главы государства. Другими словами, их абсолютно подзаконный характер не очевиден (курсив мой - С.А.). Разумеется, эти указы не должны противоречить Конституции и действующим законам. Но при наличии правовых пределов их восполнение с помощью нормативных актов главы государства до принятия соответствующих законов вполне естественно и правомерно. Во-вторых, одной из конституционно установленных прерогатив Президента является определение основных направлений внутренней и внешней политики страны. Ясно, что отнюдь не только ежегодные послания Президента могут считаться формой реализации этого полномочия. В-третьих, необходимость выполнения функций гаранта Конституции также обусловливает возможность издания издания Президентом нормативных указов для обеспечения действия Конституции РФ. Таким образом, сделал вывод Президент, пока нет соответствующих законов, указы Президента остаются полноценной (выделено в послании - С.А.) правовой базой для возникновения и изменения тех или иных общественных отношений.

Можно было бы согласиться с доводами Президента, если бы не некоторые серьезные обстоятельства. Прежде всего, в ряде случаев в силу указания Конституции либо в силу правовой логики вообще вряд ли допустимо принятие акта Президента даже при отсутствии закона и необходимости в нем. Например, если ст.6 Конституции говорит о том, что гражданство РФ приобретается и прекращается “в соответствии с федеральным законом”, нельзя допустить принятия вместо него указа. Или, к примеру, если Федеральное Собрание принимает законы РФ, логично, что оно и определяет порядок их опубликования и вступления в силу. В этом плане принятие Президентом Указа от 5 апреля 1994 г. “О порядке опубликования и вступления в силу федеральных законов” вызывает удивление, даже если и объяснять это тем, что депутаты затянули с принятием закона по данному вопросу (он был подписан Президентом 14 июня 1994 г.).

Далее. Для случаев, когда очевидно, что общественные отношения составляют предмет закона, но нет возможности его принятия, необходимо заложить в Конституции хотя бы принятие решения Государственной Думы о поручении Президенту урегулирования этих отношений. Такого рода практика есть в других странах, она именуется делегированным законодательством. Но это не делается там явочным порядком, и президент либо правительство, вторгшиеся таким путем в компетенцию парламента, будут считаться нарушителями Конституции.

Отсюда - еще один фактор: принятие указа вместо закона, даже на время, допустимо тогда, когда концепция регулирования ясна и в ее оценке органы не расходятся. Если же имеет место обратное, принятие указа вместо закона означает не что иное, как подмену президентом парламента. Наглядный тому пример: представленный в Госдуму Правительством проект Закона о втором этапе приватизации не получил ее поддержки. И на следующий день Президент РФ принял свой указ об утверждении программы. Это уже не “восполнение пробела”, а поступок в пику Госдуме. И вряд ли в подобном случае речь может идти о “полноценной”, как ее назвал Президент, правовой базе общественных отношений.

Надо ответить и еще на некоторые вопросы. Один из них: связывает ли появившийся указ законодателя, должен ли он исходить из позиций указа либо, принимая свой закон, самостоятельно по-новому урегулировать общественные отношения? Это отнюдь не риторический вопрос; в период сентябрь-декабрь 1993 г., до начала работы Федерального Собрания, Президент несколькими десятками своих указов урегулировал многие общественные отношения. Немало указов сопровождалось пометкой: внести на рассмотрение Федерального Собрания. Спрашивается, для чего - одобрения, поддержки, утверждения?Но ничего подобного для парламента в отношении актов Президента по Конституции не предусмотрено. Кстати, и отрицательная оценка также не приостановила бы действия указов! Не случайно Федеральное Собрание не стало обсуждать эти указы, а занялось текущей законодательной деятельностью. При этом указы не стали препятствием для формулирования норм, по-иному регулирующих общественные отношения (например, в формировании системы местного самоуправления). Конечно, если бы указ появился как акт делегированного законодательства, парламент должен был бы считаться с ним при разработке и принятии закона.

И еще один вопрос: что делать Президенту тогда, когда парламент принимает закон, и в указе уже нет необходимости? Ответ как бы напрашивается сам собой - отменить этот указ. Важно при этом не допустить того, чтобы возникла коллизия между не отменяемым указом и по-новому, в отличие от указа, регулирующим общественные отношения законом. Естественно, Президент может до последнего влиять на процесс принятия закона через своих представителей в парламенте, право вето, личное обаяние и т.д. Но окончательно принятый новый закон предполагает отмену указа согласно ст.90 Конституции.

Президентства

Итак, согласно Конституции 1993 г. статус Президента РФ характеризуют следующие ключевые позиции.

1. Президент неподотчетен никакому другому государственному органу и не зависим ни от кого. Конституция не предусматривает каких-либо - хотя бы внешних - атрибутов подотчетности Президента народу. Президента нельзя досрочно переизбрать путем всеобщего голосования (а, например, Президент Калмыкии может таким путем утратить полномочия); Президент не представляет официально не только каких-либо отчетов, но даже сообщений народу о своей деятельности либо о ее итогах за определенный период. Президент не обязан выступать с регулярными обращениями к народу через СМИ, если это и делается у нас, то изредка, хотя в других странах распространено.

Президент не несет конституционно-правовой ответственности за выполнение или невыполнение своих предвыборной программы и обещаний. Разумеется, можно говорить об этической стороне дела, но это уже другой вопрос. Нынешняя Конституция, в отличие от предшествующей, не предусматривает ответственности Президента за нарушение Конституции и законов РФ. Речь может идти об отрешении Президента от должности лишь за измену Родине или иное тяжкое уголовное преступление. А поскольку предположить такое для Президента трудно даже при самой большой нелюбви к нему, это означает, что понятие “вина” в юридическом смысле по отношению к Президенту практически не применимо.

2. Российский Президент - не часть системы разделения властей, а глава государства, поставленный Конституцией над другими властями. Вся логика конституционного регулирования такова, что в любой позиции в отношениях с другими органами Президенту отдается приоритет. Именно он, как было показано, согласует деятельность других государственных органов. Президент говорит последнее слово в отношениях с палатами парламента - например, он может пойти на роспуск Госдумы, отстаивая свою позицию, только он будет предлагать СФ кандидатуры на многие посты до тех пор, пока палата не согласится с его предложением. Оберегая интересы Президента, Конституция дает одной палате право выдвинуть обвинение против него, но решать вопрос об отрешении от должности будет другая палата; эта палата, будучи вправе решать вопрос, сама не может выдвигать обвинения. Президент независим в формировании не только Правительства, но и всей системы федеральных органов исполнительной власти, а также своей Администрации.

3. Нельзя не видеть и того, что Президент не только руководит государственным аппаратом через Правительство РФ. Он создает ряд структур при себе или же выводит в непосредственное свое подчинение ряд ключевых органов или должностных лиц. Об этом он прямо сказал в Указе от 10 января 1994 г. “О структуре федеральных органов исполнительной власти”. В этом смысле при нем как бы существует “параллельное” правительство, а точнее говоря - надправительство, поскольку в избранный круг входят не только отдельные министры, но и руководитель Правительства РФ и его первые заместители.

4. Президент и юридически, и фактически главная фигура в нашем государстве, поскольку он определяет внутреннюю и внешнюю политику и руководит ее осуществлением. Вместе с тем добавим, что и в общественно-политической жизни Президент - тоже ключевая фигура. И дело не только в том, что его конституционные полномочия притягивают к этому посту внимание различных сил. Существенно то, что каких бы политических симпатий и антипатий он ни придерживался, должен решать вопросы с общегосударственных позиций. Причем считаться с действующими законами.

Думать о перспективах института Президента в РФ приходится и в целом, и с учетом тех его супервозможностей, которые были показаны в данной статье. Полагаем, что пост Президента будет необходим по крайней мере до тех пор, пока не сформируется система нескольких крупных политических политических партий, борющихся за места в Госдуме. До тех пор, пока сохраняется множественность мелких партий, пока никакая из них не получит устойчивого парламентского большинства, Президент необходим для формирования и направления деятельности Правительства, относительно свободного от думских баталий. Когда же будет возможно формирование правительства парламентского большинства, тогда вполне перспективно ослабление позиций Президента и усиление роли Председателя Правительства.

После завоевания какой-то партией устойчивого большинства в Госдуме она может победить и на президентских выборах. В этой ситуации сохранение сильного Президента в России может грозить тем, чего, возможно, и не случится в других странах, - установлением господства идей данной партии (мы не говорим о дик