Основные парадигмы теории государственного управления.

Понятие «парадигма» ввел в оборот американский ученый Т. Кун в работе «Структура научных революций». Парадигма представляет классическую научную разработку, которая воспринимается представителями дисциплины в качестве образца и становится основой целой научной традиции. В качестве модели теоретического истолкования проблемы она задает логику организации знаний и формирует у исследователя определенное понимание управленческих явлений. Когда возникают проблемы, которые не могут быть разрешены и объяснены в рамках парадигмы, тогда возникает кризис парадигмы и начинает формироваться новая парадигма. В теории государственного управления парадигмы именуются школами и направлениями.

Следует заметить, что смена парадигм в науке государственного управления есть не только чередование теорий, но и смена отношений к объекту исследования, изменение целей, методов, угла зрения на предмет, а иногда и самого предмета.

Административная (классическая) школа

Классическая школа в действительности включает в себя два направления. Первое — школа научного менеджмента (1903 г.), представители которой проводили специальные эксперименты в области Управления производством и организации труда. Эта теория была разработана в начале XX в. Ф Тейлором (1856—1915), Г. Эмерсоном (1853—1931) и Г. Фордом (1863—1947), которые рассматривали управление как механизм, действующий в результате комбинации ряда факторов, с помощью которых можно добиваться определенных целей с максимальной эффективностью при минимальных затратах ресурсов. Затем в 1916 г. возникло второе направление — административная школа управления. Ее целью была разработка ведущих принципов организации профессионального государственного управления. В рамках классической школы система государственного управления предстает как регламентированная сверху донизу иерархическая организация линейно-функционального типа с четким определением функции каждой должностной категории.

Родоначальником административной школы считается французский ученый Анри Файолъ (1841 — 1925). Согласно Файолю, управление любой организацией (и государственным учреждением в том числе) включает шесть основных групп функций: технические, коммерческие, финансовые, страховые, учетные и административные. Управление, или менеджмент, он рассматривает как последовательный ряд операций по обеспечению оптимального достижения целей. Причем административные функции являются главными, определяющими. Ни в одну из перечисленных выше функций не входит задача выработки общей программы работы учреждения, подбора его рабочего состава, координирования усилий, гармонизации действий. Все это составляет задачу административных функций. Их реализация опирается на набор принципов. Файоль выделяет 14 общих принципов управления.

14 принципов управления Файоля

I. Разделение труда — позволяет сокращать число объектов, на которые
должно быть направлено внимание и действие, что способствует повы
шению количества и качества производства при затрате тех же усилий

2 Власть — как право отдавать распоряжения и сила, принуждающая им
подчиняться. Власть немыслима без ответственности, т.е. без санкции —
награды или кары, — сопровождающей ее действие. Ответственность
есть венец власти, ее естественное следствие, ее необходимый придаток.

3 Дисциплина — повиновение, усердие, деятельность, манера держать
себя, внешние знаки уважения, проявляемые соответственно уста
новленному между предприятием и его служащими соглашению.

4. Единство распорядительства — служащему может давать два прика
зания относительно какого-либо действия только один начальник.

5. Единство руководства — один руководитель и одна программа для
совокупности операций, преследующих одну и ту же цель.

6. Подчинение частных интересов общим —■ в организации интересы
служащего или группы служащих не должны ставиться выше интере
сов предприятия, интересы государства должны быть выше интере
сов гражданина или группы граждан.

7. Вознаграждение персонала — должно быть справедливым и по воз
можности удовлетворять персонал и предприятие, нанимателя слу
жащего, поощрять усердие, компенсируя полезное усилие.

8 Централизация — должна быть принята или отверпгута в зависимости от тенденций руководства и от обстоятельств, дело сводится к нахождению степени централизации, наиболее благоприятной для предприятия

9. Иерархия — ряд руководящих должностей, начиная с высших и кончая низшими, тот путь, по которому, проходя все ступени, следуют
бумаги, идущие от высшей власти или адресуемые ей.

10. Порядок — определенное место для каждого лица и каждое лицо на
своем месте.

II. Справедливость — чтобы поощрять персонал к исполнению своих
обязанностей с полным рвением и преданностью, надо относиться
к нему благожелательно; справедливость есть результат сочетания
благожелательности с правосудием.

12. Постоянство состава персонала — текучесть кадров является одно
временно причиной и следствием плохого состояния дел.

13. Инициатива — свобода предложения и осуществления планов.

14 Единение персонала — сила предприятия в том, чтобы использовать способности всех, вознаграждать заслуги каждого, не нарушая гармонии отношений.

 

Школа человеческих отношений

Вслед за административной школой в ЗО-е годы XX в. в теории государственного управления возникла школа человеческих отношений Она подвергла критике классическую школу за механицизм и игнорирование роли человека, его потребностей, невнимание к проблемам мотивации работников как факторов эффективности управления производством, организацией

Основателем направления считается американский социолог Э. Мэйо (1880—1954). Он сформулировал базовый принцип, лежащий в основе теории человеческих отношений — принцип индивидуальных различий, который необходимо учитывать в управлении. По его мнению, индивиды имеют уникальные нужды, потребности, цели и мотивы. Положительная мотивация требует, чтобы с рабочими обращались как с личностями.

Жесткая иерархия подчиненности, формализация организационных процессов несовместимы с природой человека. Следовательно, все проблемы производства и управления должны рассматриваться сквозь призму человеческих отношений, с учетом социального и психологического факторов.

Менеджеризм. Менеджмент, или искусство управления людьми

Сторонники этой школы (Д. К. Мидлер, У.Г. Форд, Г. Сапмондс) претендовали на роль создателей всеобщей науки управления, или менеджеризма.

Шесть видов менеджмента по Петерсену и Шоумену

1 Правительство Хотя обычно понятие менеджмента не применяется к деятельности правительства, его деятельность во всех отношениях соответствует общему определению менеджмента.

2. Государственный менеджмент. Организация любого государственного
учреждения и осуществление власти над его служащими.

3. Военный менеджмент Особый вид государственного менеджмента
Организация вооруженных сил и командование ими.

4 Ассоциационный, или клубный, менеджмент. Как и в государственных
учреждениях, здесь необходимы организация деятельности группы
служащих и руководство ею.

5 Бизнес-менеджмент Особый вид менеджмента деловыми или ком
мерческими предприятиями, отличающийся от правительственного и государственного.

6 Менеджмент в государственной собственности. Специальный вид бизнес-менеджмента. На характер этого вида менеджмента влияют также государственные и социальные проблемы.

Все указанные разновидности менеджмента, как отмечали Петер-сен и Плоумен, в одинаковой мере базируются на основополагающих выводах о человеческом характере и поведении. Главные принципы менеджмента, говорят они, безусловно, применимы к человеческим ассоциациям, существующим для любых целей, группам любых размеров. Менеджмент можно определить как психологический процесс осуществления руководства подчиненными, посредством которого удовлетворяются главные человеческие стремления. Он обеспечивает логическую основу индивидуального разделения труда и специализации в рамках определенной группы. Менеджмент осуществляет руководство путем принятия на себя власти, распределения обязанностей и установления подотчетности за все действия людей в данной организации.

Школа социальных систем

Теоретики этой школы рассматривали организации как социальное целое, исследовали вопросы мотивации, стимулирования, авторитета и власти, коммуникаций в организации, принятия решения человеком, моделируя внутриорганизационные процессы и их комбинации, выясняя, какие из этих комбинаций наиболее эффективны с точки зрения целей организации. Духовным отцом школы социальных систем считается Ч. Барнард. Среди наиболее видных ее представителей профессора Института Карнеги — научного центра школы социальных систем: Г. Саймон

На основе представлений о формальной и неформальной организациях Барнард исследовал проблему авторитета в организации, для чего ввел понятие принятого авторитета. Считая приказы в формальной организации важнейшим проявлением авторитета, Барнард подчеркивал, что атрибут авторитета вносится в приказы не лицами, отдающими приказы, а, напротив, теми, кому приказы адресованы. Иными словами, окончательным критерием оценки авторитета является принятие или непринятие индивидами адресованных им приказов. Чтобы приказы были приняты как авторитетные, продолжает Барнард, они должны быть: (а) понятны; (б) соответствовать цели организации; (в) сопоставимы в целом с личными интересами тех, кому они адресованы, и (г) осуществимы.

12. Роль правительственных учреждений в процессе принятия решений.

Государственное управленческое решение это политико-правовой акт, в котором в логической форме выражено воздействие управляющих звеньев (государственных органов, должностных лиц) на общественно-социальную систему (управляемые субъекты), необходимые для достижения поставленных целей, обеспечения интересов и удовлетворения соответствующих потребностей управления.

В самом широком смысле государственное управленческое решение - это облеченная в официальную форму властная воля государства, которая, будучи закрепленной в соответствующих государственных актах, обеспечивает целенаправленное воздействие власти на социальную действительность.

Важнейшей его особенностью является то, что государственное управленческое решение является источником права, порождает право и закрепляет право в определенных правовых формах. Его источник (первооснова) - реальная жизнь общества, политическое и правовое сознание народа (граждан, ученых, президентов, депутатов, министров и других должностных лиц), т.е. все те процессы, которые в данный момент характеризуют экономику, политику, культуру, образование, здравоохранение, ЖКХ, сферу межнациональных и межконфессиональных отношений и т.д.

В зависимости от юридической иерархии государственные управленческие решения делятся на а) конституционные; б) законодательные; в) подзаконные. Любое инициативное решение не должно противоречить действующему законодательству, не должно нарушать принятые решения на высших этажах управленческой иерархии, должно учитывать требования общих межведомственных документов. Только в этом случае управленческое решение будет законным и конструктивным. По содержанию сформулированных в них задач государственные управленческие решения делятся на политические и административные. Политические представляют первичный уровень государственного управления, административные - вторичный, играющий в определенном, конечно, смысле подчиненное значение.

Политические решения касаются наиболее крупных, стратегически значимых, затрагивающих судьбы миллионов людей проблем - безопасности страны, ее территориальной целостности и суверенитета, перспектив социально-экономического, национально-территориального и культурного развития. Принимаются такого рода решения либо путем референдума, либо высшим руководством страны - центральными органами государственной власти и руководителями, непосредственно исполняющими полномочия государственных органов (президент, парламент, правительство, губернаторы, органы исполнительной власти субъектов федерации, министры и другие). Закрепляются в форме политических документов, которые, как правило, носят рамочный ненормативный характер.

Административные решения производны от политических, направлены на обеспечение реализации решений политического характера. Такие управленческие решения носят нормативно-правовой, официальный характер, содержат нормы права, принимаются по специальным процедурам компетентными государственными органами, представляют собой властные предписания государства, подлежащие обязательному исполнению всеми субъектами, которых они касаются. акрепляются административно-управленческие решения в форме федеральных и региональных законов, указов Президента РФ, постановлений правительства страны, решений губернаторов и правительств субъектов РФ, приказов министров и руководителей других органов исполнительной власти. Административные управленческие решения, как правило, носят оперативно-тактический характер. По субъектам управления государственные управленческие решения могут быть а) общенародными (принимаются по итогам выборов и референдумов); б) федеральными, региональными (акты субъектов федерации), местными; в) решениями органов законодательной, исполнительной и судебной власти; г) единоличными и коллегиальными. По масштабу действия: общегосударственные, которые реализуются в масштабах всей страны; локальные, реализуемые в пределах отдельных отраслей, отдельных национально- или административно-территориальных единиц; внутриведомственные; межведомственные.

По целям и времени действия: стратегические, тактические и оперативные; долгосрочные; среднесрочные и краткосрочные.

По порядку принятия и придания юридической силы: первичные, т.е. непосредственно приобретающие юридическую силу (законы, указы, постановления, приказы) и вторичные, вводимые в действие в качестве приложений к первичным управленческим решениям.

По характеру воздействия: стимулирующие, протекционистские, мотивационные, ограничительные, запретительные и др. По степени публичности: закрытые - совершенно секретные; секретные и для служебного пользования и открытые - несекретные общего пользования. Они открыты для всех.

Закрепляются государственные управленческие решения также в различных формах. Это могут быть как правовые, так и неправовые (организационно-управленческие) формы.