Разговор девятнадцатый. Сокрытие государственного бюджета

 

Макиавелли, напротив, полагает, что злоупотребление гласностью способно в достаточной мере затемнить истинное расходование средств

 

Монтескье

Вполне можно сказать, что введение бюджетной системы повлекло за собой все прочие гарантии в финансовой области, которые теперь обязательны для любой упорядоченной государственной системы. Так, например, первая заповедь, необходимым образом проистекающая из экономического бюджета, гласит, что затребованный кредит напрямую связан с источниками дохода. Речь идет о балансе, который должен быть наглядно представлен в реальных и подтвержденных цифрах, и, чтобы придать этому важному результату еще более наглядный характер, чтобы каждый член законодательного собрания, голосующий за выдвинутые предложения, не поступил необдуманно, придумали очень разумный способ. Основной бюджет государства поделили на два отличающихся друг от друга бюджета: расходный и доходный, — по каждому из которых проводится раздельное голосование и каждый из которых вступает в силу после принятия особого закона.

Таким образом, каждый член законодательной палаты обязан сконцентрировать свое внимание последовательно сначала на статье актива, а затем на статье пассива, и его решения не предопределены заранее основным балансом доходов и расходов. Каждый член палаты добросовестно сравнивает эти составные части бюджета, и на основе их сравнения, на основе их точного согласования друг с другом в конце концов проводится голосование по всему бюджету в целом.

Макиавелли

Все это хорошо и даже прекрасно. Но могут ли расходы быть ограничены размером, который устанавливается путем голосования в законодательном собрании? Разве это возможно? Может ли палата представителей, не приостанавливая действия исполнительной власти, запретить правителю осуществление непредвиденных расходов на неотложные меры?

Монтескье

Я примечаю, что вы этим механизмом недовольны, но, к сожалению, я не могу заменить его на другой.

Макиавелли

Разве и в странах с конституционной монархией государь не имеет формальной возможности с помощью соответствующих указов открыть дополнительные или чрезвычайные кредиты в то время, когда не проходят заседания законодательного собрания?

Монтескье

Так оно и есть. Он имеет на это право, однако лишь при условии, что эти указы будут приняты в качестве законов обеими палатами. Ему требуется для этого их согласие.

Макиавелли

Если согласие дается после того, как расходы уже произведены, и лишь для того, чтобы ратифицировать уже происшедшие события, то я считаю это вполне удачным.

Монтескье

Нетрудно догадаться! Однако, к сожалению, на этом не остановились. Современное прогрессивное финансовое законодательство препятствует отклонениям от обычных предварительно рассчитанных статей бюджета, если не применяются специальные законы, допускающие дополнительное и чрезвычайное кредитование. Расходы не могут быть повышены без участия законодательной власти.

Макиавелли

В этом случае вообще нельзя управлять государством.

Монтескье

Дела обстоят именно так. В современных государствах пришли к убеждению, что голосование законодательной палаты по бюджету при слишком больших требованиях дополнительных и чрезвычайных кредитов было бы бессмысленным делом, что расходы следует ограничивать, если доходы урезаются естественным ходом дел; что политические события не должны оказывать постоянного влияния на финансовые условия и что перерывы между заседаниями не должны быть слишком продолжительны, чтобы не возникало постоянной возможности использовать их для одобрения специального бюджета задним числом. При этом был сделан еще один шаг: было высказано пожелание, чтобы неизрасходованные денежные средства, первоначально предназначенные для той или иной цели, вновь возвращались бы в государственную казну. Полагали, что правительство, даже оставаясь в рамках одобренных палатой средств, не имеет права расходовать деньги одного учреждения на нужды другого, в одном месте покрывать дефицит, а в другом — создавать его путем перевода государственных средств из одного министерства в другое на основании указов, поскольку это означало бы обход статей закона и возврат к самодержавному правлению с помощью ловкого маневра. С этой целью придумали так называемое «разделение кредитов по статьям». Это означает следующее: голосуют за определенные статьи расходов, предусмотренные лишь для учреждений одинакового типа, имеющих во всех министерствах одинаковые качества. Так, например, в статье А для всех министерств предусмотрен уровень расхода А, в статье Б — размер расхода Б, и т. д. Это правило ведет к тому, что неизрасходованные кредиты изымаются из бюджетов отдельных министерств и вносятся как доход в бюджет на следующий год. Не стоит и говорить, что все эти мероприятия подпадают под ответственность министров. Эти финансовые гарантии увенчиваются созданием финансово-ревизионной палаты, представляющей своего рода верховный суд, задача которого — осуществление юридических мероприятий и постоянный контроль за финансовыми расчетами, управлением и использованием государственных средств, а также выявление тех отделов управления, которые наиболее удачно организованы с точки зрения соотношения доходов и расходов. Моих объяснений, пожалуй, достаточно. Вы не находите, что организация такого рода значительно препятствует осуществлению абсолютистского режима правления?

Макиавелли

Должен признаться, я еще не совсем пришел в себя после вашего экскурса в сферу финансов. Вы обнаружили мое слабое место. Я уже говорил вам, что мало разбираюсь в этих вещах, однако — и вы можете мне поверить — у меня будут министры, которые сумеют ввести необходимые ограничения и выявить опасность мероприятий такого рода.

Монтескье

А вы сами смогли бы здесь что-либо сделать?

Макиавелли

Несомненно. Мои министры позаботятся лишь о впечатляющих обоснованиях, это будет их главным занятием. Что касается меня, я стану говорить о финансах более как политик, чем как экономист. Вы слишком охотно не замечаете того, что финансы среди всех остальных сфер политики являются тем, к чему легче всего применить принципы, разработанные мной в книге о государе. Государства, имеющие столь методично разработанные экономические планы и обладающие столь упорядоченным способом ведения хозяйства, производят на меня впечатление торговцев, у которых существуют безукоризненно ведущиеся бухгалтерские книги, и которые при этом неизбежно разоряются. Разве страны с парламентским правлением не имеют самого большого бюджета? Разве существует что-либо столь же расточительное, как демократическая республика Соединенных Штатов, как республиканская монархия Англии? Огромные денежные источники этой власти все-таки передаются в руки самих умелых и умных политиков.

Монтескье

Вы отклоняетесь от темы. О чем вы ведете речь?

Макиавелли

О том, что правила, по которым должно осуществляться управление государственными финансами, совершенно не связаны с относящимися к частному предпринимательству принципами, которые, кажется, послужили образцом для ваших идей.

Монтескье

Вот как! Это такое же разграничение, как и разделение морали на действующую в политической жизни и в жизни частного лица.

Макиавелли

Несомненно. Разве это не является общепризнанным и не испытано на практике? Разве не обстояло все так и в ваше время, которое в этом отношении не отличалось прогрессивностью? И разве не вы сами сказали, что государства допускают в финансовой сфере такие излишества, которые заставили бы покраснеть самого непутевого отпрыска из семьи буржуа?

Монтескье

Это верно. Я так говорил. Однако если вы намерены сделать из этого выводы, подтверждающие ваше заявление, то для меня это полная неожиданность.

Макиавелли

Вы, очевидно, хотите сказать, что судить следует не по тому, что происходит, а по тому, что должно было произойти.

Монтескье

Совершенно верно.

Макиавелли

На это я отвечу так: следует желать возможного. А то, что происходит, изменено быть не может.

Монтескье

Скажу вам, что это — точка зрения чистого практика.

Макиавелли

А я в свою очередь убежден, что при подведении баланса, как вы это называете, расходы моего правительства, при всем его абсолютизме, будут не столь велики, как расходы вашего правительства. Впрочем, не будем об этом спорить. Это здесь не так интересно. Однако вы, в самом деле, сильно ошибаетесь, когда считаете, что меня беспокоят эти столь совершенные сами по себе финансовые системы, только что вами представленные. Я столь же приветствую всякую упорядоченность в поступлении налогов, поступлении всех доходов, как и вы, я радуюсь точности финансовых расчетов, я вполне искренне этому радуюсь. Неужели вы полагаете, что поведение абсолютного монарха исчерпывается только тем, что он запускает руку в государственную казну, тратит народный грош на собственные нужды? Все эти многочисленные меры безопасности выглядят детской забавой. Есть вообще для них причина? Скажу лишь одно: лучше, когда происходит накопление денег, когда они приводятся в движение и циркулируют с той удивительной точностью, которую вы мне описали. Я рассчитываю как раз на то, что весь этот великолепный бухгалтерский учет, вся эта прекрасная организация финансового дела послужат усилению блеска моей монархии.

Монтескье

Вы истинный их комедиант. Что поражает меня в ваших взглядах на финансы, так это формальное противоречие с высказываниями, сделанным вами в книге «Государь», где вы с полной серьезностью рекомендуете не только бережливость, но и даже скопидомство.

Макиавелли

Вы не имеете права удивляться этому, поскольку в этом отношении времена изменились, а одним из моих главнейших принципов является приспособление к эпохе. Однако вернемся к делу и обратим особое внимание на то, что вы сообщили о финансово-ревизионной палате. Это учреждение относится к судопроизводству?

Монтескье

Нет.

Макиавелли

Оно является, таким образом, лишь управленческой корпорацией. Предположу, что оно функционирует безукоризненно. Но какая вам выгода с того, что оно признает правильными все ваши счета? Разве оно сможет воспрепятствовать голосованию по кредитам, осуществлению расходов? Результаты его проверок не дадут иной картины состояния финансов, чем бюджет. Это — власть регистрирующая, которой нечего сказать, это — безобидное учреждение. Не будем более говорить об этом. Я без особого беспокойства сохраню его таким, каково оно есть.

Монтескье

Вы говорите, что сохраните его! Вы намереваетесь упразднить другие составные части финансовой организации?

Макиавелли

Я полагаю, у вас было на этот счет ясное представление. После государственного переворота неизбежен переворот в сфере финансов. Что помешает мне прибегнуть ко всей полноте своей власти, как в других сферах? Где та волшебная сила, которая сможет защитить ваше финансовое устройство? Я словно великан из сказки, которого во время сна сковали цепями карлики. Когда он проснулся, он разорвал цепи, даже не заметив их. В день после моего прихода к власти не будет даже речи о голосовании по бюджету. Я определяю бюджет сам с помощью чрезвычайного указа; я диктаторскими средствами открою новые кредиты, и я заставлю мой государственный совет одобрить их.

Монтескье

Вы и впрямь будете поступать таким образом?

Макиавелли

Нет. В начале следующего года я верну все в законное состояние, поскольку я не намерен что-либо напрямую разрушать, о чем я уже несколько раз вам говорил. Издавали законы до меня, и я тоже издам законы. Вы поведали мне о том, что голосование по бюджету осуществляется как голосование по двум его частям. Мне этот способ представляется плохим. О положении финансов можно составить лучшее представление, голосуя одновременно и за расходную, и за доходную часть бюджета. Мое правительство — это правительство труда. Время, имеющееся в распоряжении для публичных обсуждений, нельзя транжирить на бесплодные дискуссии. В будущем расходная часть бюджета и доходная его часть будут сведены в один проект закона.

Монтескье

Хорошо. А что станет с законом, который запрещает отпускать дополнительные кредиты без предварительного одобрения палаты?

Макиавелли

Его я отменю. Вы, надеюсь, поймете причины, имеющиеся у меня для этого.

Монтескье

Разумеется.

Макиавелли

Этот закон не приемлем ни для одного правительства.

Монтескье

А вопрос о разделении кредитов, о голосовании по статьям?

Макиавелли

И это невозможно сохранить. Будет проводиться обсуждение расходной части бюджета не по статьям, а по министерствам.

Монтескье

Мне это представляется довольно затруднительным, поскольку при голосовании по министерствам можно будет проверить лишь общий размер. Это означало бы, что при процеживании государственных расходов прибегнут к бездонной бочке, а не к обычному ситу.

Макиавелли

Это не совсем верно. Ведь любой кредит, выдаваемый в целом, имеет различные составные части, различные статьи, как вы говорите. Их можно будет проверить всегда, когда захочешь. Однако голосование будет проводиться по министерствам, что даст возможность компенсации одной статьи за счет другой.

Монтескье

И одновременно возможность перемещения средств из одного министерства в другое.

Макиавелли

Нет, так далеко я не стану заходить. Я хотел бы остаться в границах необходимого.

Монтескье

Вы довольно умеренны. И вы полагаете, что эти новшества в сфере финансов не вызовут беспорядков в стране?

Макиавелли

Почему от них будет больше беспорядков, чем от моих политических мер?

Монтескье

Потому что они затрагивают материальные интересы каждого конкретного человека.

Макиавелли

Ах, эти различия слишком тонки.

Монтескье

Тонки! Отлично. Не пускайтесь же в тонкости и скажите просто, что народ, не сумевший защитить свою свободу, не сумеет защитить и свои деньги.

Макиавелли

Разве есть на что жаловаться. Ведь я сохранил основные принципы государственного права в сфере финансов. Разве не будет существовать упорядоченного установления налогов, их взимания, разве по ним не будет проводиться голосование? Разве в этой сфере, как и во всех остальных, целое не покоится на принципе всенародного голосования? Нет, мое правительство не будет обречено на скудное существование. Народ, с ликованием меня встречавший, не только покорно примет пышность правления, он сам возжелает ее, он ожидает ее от своего государя, который является представителем власти народной. Человек из народа с ненавистью относится лишь к богатству себе подобных.

Монтескье

Не пытайтесь снова уклониться в сторону. Вы еще не закончили. Я снова возвращаю вас к вопросу о бюджете. Что бы вы ни говорили об этом, его воздействие ограничивает распространение вашей власти. Бюджет устанавливает границы, которые можно перешагнуть, однако только за свой собственный счет и на свой страх и риск. Бюджет публикуют в газетах, известны статьи, из которых он состоит, он неизменно присутствует здесь и служит, таким образом, своего рода барометром финансового положения.

Макиавелли

Что ж, если вы того желаете, подведем к концу рассуждения на данную тему.