Правовые формы выражения иерархической зависимости

Любое теоретическое обоснование иерархического приоритета одних нормативных правовых актов по отношению к другим есть не более чем рекомендация законодателю установить нормативный приоритет. С.В. Поленина и Н.В. Сильченко задолго до принятия ныне действующей Конституции Российской Федерации обратили внимание на то, что «до тех пор, пока более высокая юридическая сила акта не имеет своего правового обоснования, таковой у него нет и не может быть»[18].

Это означает, что абсолютная, непререкаемая иерархическая зависимость между нормативными правовыми актами может существовать только при прямом указании на это закона. Любое теоретическое обоснование, не прописанное в законе, нельзя рассматривать, с одной стороны, в качестве факта существования двух иерархических уровней, с другой – в качестве правовой основы применения иерархического принципа для разрешения соответствующих коллизий.

Под правовыми формами выражения иерархии понимаются формулировки, логико-языковые конструкции, при помощи которых законодатель устанавливает иерархическую зависимость между различными источниками права.

Анализ действующего законодательства позволяет выделить ряд правовых форм выражения иерархической зависимости.

1. Наиболее распространенной формой является прямое указание закона на недопустимость противоречия между нормативными правовыми актами. Законодатель употребляет слова «не может противоречить», «не должен противоречить». Эта форма широко используется и в Конституции РФ, и в других источниках права. Содержание и правовые последствия данной формы состоят в следующем.

Во-первых, эти формулировки возлагают обязанность на соответствующего субъекта правотворчества не устанавливать в принимаемых им нормативных правовых актах положения, противоречащие вышестоящему акту.

Во-вторых, используя рассматриваемую формулу, следует иметь в виду, что законодатель, устанавливая иерархический приоритет на нижестоящих уровнях, как правило, не дает перечисления всех вышестоящих нормативных правовых актов. Он лишь указывает на необходимость непротиворечия акту вышестоящего уровня. «Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам». Думается, что причина этому – нормативная экономия. Вместе с тем, очевидно, что в каждом таком случае предполагается недопустимость противоречия нижестоящего акта любому вышестоящему, а не только тому, о котором прямо сказано в законе.

В-третьих, в тех случаях, когда возникает противоречие между вышестоящей и нижестоящей нормой, рассматриваемые формулировки предполагают автоматическое возникновение у субъекта правотворчества активной юридической обязанности привести акт, обладающий меньшей юридической силой, в соответствие с актом большей юридической силы.

В-четвертых, рассматриваемые формулировки дают правовое основание вышестоящему органу или иному уполномоченному органу отменить противоречащую норму, приостановить действие или признать ее не соответствующей Конституции РФ (вышестоящему акту), что, по сути, с точки зрения юридических последствий, должно приравниваться к отмене.

В-пятых, эта форма предполагает, что любой субъект правоприменения, столкнувшись с фактом противоречия вышестоящего и нижестоящего актов должен применять норму вышестоящего акта.

Иногда законодатель не использует формулу «не может противоречить», но при этом устанавливает правоприменительный приоритет одного акта перед другим посредством иной формулы. Так, в ч. 4. ст. 15 Конституции Российской Федерации говорится: «Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». В такой ситуации данную формулу можно рассматривать в качестве самостоятельной формы выражения иерархического приоритета между соответствующими актами, поскольку именно посредством нее и установлена иерархическая зависимость. Однако, с точки зрения юридической техники, рассматриваемый вариант весьма существенно уступает формулам: «не может противоречить» или «не должен противоречить». Дело в том, что, являясь типичной коллизионной нормой, рассматриваемая формула адресована исключительно правоприменителю. Что касается субъекта правотворчества, то на него формально не возлагается никаких обязанностей (не устанавливать иные правила, приводить их в соответствие, если они установлены, и т. п.). Поэтому в Конституции Российской Федерации применительно к аспекту установления иерархического приоритета международных договоров перед законами целесообразно было бы использовать формулу: «закон не должен (не может) противоречить международному договору».

В ряде случаев, для того чтобы подчеркнуть иерархический приоритет одних актов по отношению к другим, законодатель использует формулу «должны соответствовать» или «принимаются в соответствии». Так, в ст. 3 части первой ГК РФ говорится: «Нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать настоящему кодексу»[19]. В контексте проводимого анализа интерес представлял ответ на вопрос, существует ли какое-либо отличие между формулами «не должны противоречить» и «должны соответствовать» (принимаются в соответствии)? По нашему мнению, в рассматриваемых законодательных контекстах данные формулы используются как синонимы. Соответствовать – значит не противоречить. Не противоречить – значит соответствовать. И та, и другая формула порождает одинаковые юридические последствия как для законодателя, так и для правоприменителя. Поэтому данную формулу нет оснований рассматривать в качестве самостоятельной формы выражения иерархической зависимости. Более того, с позиций унификации нормативного регулирования соответствующего вопроса от этой формулы вообще следовало бы отказаться.

Говоря о том, что в случае противоречия между вышестоящим актом и нижестоящим должен действовать вышестоящий акт, нельзя обойти вниманием еще один аспект. Речь идет о правовой оценке ситуации в период существования противоречия между такими актами. Здесь как минимум возникают два вопроса, на которые в литературе и тем более в законодательстве нет убедительных ответов. С одной стороны, в высшей степени принципиальным является ответ на вопрос, должен ли действовать (применяться) нижестоящий акт до его формальной отмены или приведения в соответствие с вышестоящим актом? С другой – должен ли существовать какой-либо нормативно установленный срок для приведения нижестоящего акта в соответствие с вышестоящим?

На первый взгляд, ответ на первый вопрос должен быть простым и однозначным – во всех подобных случаях должен применяться иерархический принцип, в соответствии с которым норма, имеющая высшую юридическую силу, имеет приоритет перед нормой меньшей юридической силы (lex superior derogat legi interior).

Однако это общее правило, из которого, как известно, всегда бывают исключения. Причем они касаются не только граждан, но и правоприменительных органов, в том числе и суда. Речь идет о периодах, которые условно можно назвать «отложенным приоритетом». Иначе говоря, в этот период приоритетом пользуются нижестоящие нормативные правовые акты.

2. Следующей формой выражения иерархического приоритета является установление особого порядка принятия, внесения изменений, дополнений или отмены нормативного правового акта или его части.

Посредством этой формы установлен иерархический приоритет между различными главами Конституции Российской Федерации. Не иначе как особым порядком отмены, внесения изменений может быть обоснован иерархический приоритет между законом, принятым на референдуме, и иным федеральным законом. В статье 40 Федерального конституционного закона «О референдуме в Российской Федерации» говорится: «Решение, принятое на референдуме Российской Федерации, действует на всей территории Российской Федерации и может быть отменено или изменено не иначе как путем принятия решения на новом референдуме Российской Федерации (выделено нами. – В.Т.)»[20].

Посредством установления особого порядка для внесения изменений, дополнений или отмены решается и проблема придания иерархического приоритета совместно принимаемым актам.

3. Самостоятельной формой выражения иерархического приоритета является установление обязательности одних актов по отношению к другим актам, в том числе принятым органами одного иерархического уровня. Эта форма используется для установления иерархической зависимости между актами Президента РФ и актами субъектов РФ, между актами федеральных органов исполнительной власти, принятыми в порядке надведомственных полномочий и иными актами соответствующих органов, и в целом ряде иных случаев.

По своим правовым последствиям формула «обязательные для выполнения» в конечном счете совпадает с формулой «не должен противоречить». Однако последняя формула в силу своей большей определенности и убедительности представляется более целесообразной. Поэтому законодателю для установления иерархической зависимости между указанными актами следует использовать именно ее.

4. Специфика международного договора как основного источника норм международного права, особенности их включения в правовую систему РФ предполагают и существование особых форм выражения иерархического приоритета международного договора по отношению к актам внутригосударственного права. В части 4. ст. 15 Конституции РФ приоритет международных договоров закреплен в наиболее общей форме. При этом очевидно, что не любой международный договор должен иметь приоритет перед федеральным законом. Международные договоры различны по своему статусу и юридической силе. Соответственно, вводя их в правовую систему Российской Федерации, законодатель размещает их на различных иерархических уровнях нормативной системы.

От чего в каждом конкретном случае зависит иерархический уровень, на который должен быть помещен тот или иной источник международного права? С нашей точки зрения, от способа выражения согласия на обязательность международного договора для России. Общая закономерность здесь такова: иерархическое место каждого конкретного источника международного права в системе законодательства Российской Федерации должно предопределяться местом органа государственной власти в иерархии органов и (или) формой акта, посредством которого выражено согласие на обязательность для России соответствующего источника международного права. Так, над уровнем федеральных законов будут находиться международные договоры, согласие на обязательность которых для Российской Федерации выражено в форме федерального закона, над уровнем указов Президента будут находиться те, которые опосредованы Президентом, далее – Правительством и, наконец, - федеральными органами исполнительной власти.

5. В большинстве случаев в статусном законодательстве четко определены виды нормативных правовых актов, которые вправе принимать тот или иной орган государственной власти.

Вместе с тем, существует целый ряд нормативных правовых актов, которые утверждаются постановлениями палат Федерального Собрания, указами Президента, постанов­лениями Правительства, актами федеральных органов исполнительной власти. Такими актами являются: положения, уставы, правила, инструкции, наставления, регламенты и др. Для определения иерархического места указанных актов необходимо выяснить, каким органом государственной власти он утвержден. В случае противоречия приоритетом будет пользоваться тот, который утвержден вышестоящим органом.

6. Следующей формой, посредством которой выражается иерархическая зависимость между нормативными правовыми актами, является, установление перечня источников права в статьях, в которых перечисляются источники соответствующего законодательства.

Следует обратить внимание на то, что такие перечни выполняют двоякую роль. Во-первых, посредством них определяется круг источников права, относящихся к соответствующей отрасли законодательства. Во-вторых, законодатель стремится к тому, чтобы все источники в таких перечнях были расположены в порядке уменьшения их юридической силы. Однако стремление законодателя обеспечить строгую иерархию в ряде случаев не может быть реализовано в полной мере в силу того, что отдельные источники, включаемые в такие перечни, могут иметь различную юридическую силу и, соответственно, они должны быть расположены на различных ступеньках иерархической лестницы. К таким источникам прежде всего относятся международные договоры Российской Федерации, которые в одном случае должны располагаться перед федеральными законами, в другом – перед указами Президента Российской Федерации, в третьем – перед постановлениями Правительства Российской Федерации, в четвертом – перед актами федеральных органов исполнительной власти.

В заключении данного вопроса сформулируем ряд выводов:

- иерархическая зависимость между нормативными правовыми актами может существовать только в том случае, когда она выражена в соответствующей правовой форме;

- существующее многообразие правовых форм выражения иерархической зависимости представляется не вполне обоснованным и нуждается в унификации;

- различные формы выражения иерархической зависимости нормативных правовых актов, в свою очередь, должны находиться в определенной иерархической зависимости. С нашей точки зрения, в иерархии рассматриваемых форм на высшем уровне должна быть формула «не должен противоречить».

 

ВОПРОСЫ ДЛЯ ПОВТОРЕНИЯ И САМОПРОВЕРКИ

1. Раскройте этимологическое значение термина «иерархия»?

2. Каково словарное значение термина «иерархия»?

3. Дайте определение понятия «иерархия источников права».

4. Каким образом понятие «иерархия» соотносится с иными близкими по смыслу и значению понятиями: «субординацией», «приоритетом», «соподчиненностью»?

5. Какие факторы влияют на иерархию источников права?

6. Какой фактор обусловливает необходимость установления иерархического приоритета между международными договорами и федеральными законами?

7. Какие выводы вытекают из фактора «степень непосредственности выражения воли народа»?

8. Что понимается под правовыми формами выражения иерархической зависимости?

9. Назовите основные формы выражения иерархической зависимости источников права?

10. Каковы содержание и правовые последствия такой формы выражения иерархической зависимости как «не может противоречить», «не должен противоречить?

11. Посредством какой формы выражения иерархической зависимости устанавливается приоритет нормативных правовых актов, принимаемых на референдуме?

12. От чего в каждом конкретном случае зависит иерархический уровень, на который должен быть помещен тот или иной источник международного права?

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ, РЕКОМЕНДУЕМОЙ

ДЛЯ САМОСТОЯТЕЛЬНОГО ИЗУЧЕНИЯ

 

1. Ваттель Э. Право народов или принципы естественного права, применяемые к поведению и делам наций и суверенов. – М., Госюриздат, 1960.

2. Законы и ведомственные нормативные акты. - М., 1989.

3. Захарова Т.П., Ковтун Н.Н. Действующие источники уголовно- процессуального права: Учебное пособие. – Н. Новгород: НЮИ МВД РФ, 1988.

4. Звеков В.П. Международное коллизионное право. - М.: Норма. - Инфра-М, 1988.

5. Зивс С.Л. Источники права. - М.: Издательство “Наука”, 1981.

6. Иерархия и моделирование систем: философский и естественно-научный анализ // Межвузовский сборник научных трудов. - Казань: Казанский пед. ин-т, 1989.

7. Иерархия моделей для управления развитием энергетики и методы согласования их решений / Отв. ред. А.А. Макаров. - Иркутск, 1984.

8. Иерархия региональных систем и территориальная организация управления: Сборник научных трудов / Под ред. Г.И. Филькина, А.Я. Якобсона. - Новосибирск, 1988.

9. Колесников Е.В. Источники российского конституционного права. - Саратов: СГАП, 1998.

10. Коллизионное право: Учебное и научно-практическое пособие / Ю.А. Тихомиров. - М.: Изд. г-на Тихомирова М.Ю., 2000.

11. Левченко В.М. Субординация в структуре права (функциональные аспекты): Монография. – Рязань: Институт права и экономики МВД России, 1996.

12. Лукин П.И. Источники международного права. - М., 1960.

13. Марченко М.Н. Источники права. Учебное пособие. – М.: Изд-во Проспект, ТК Велби,2008.

14. Месарович М., Мако Д., Такахара И. Теория иерархических многоуровневых систем. – М.: Мир, 1973.

15. Миронов Н.В. Международное право: нормы и их юридическая сила. - М.: Юридическая литература, 1980.

16. Мицкевич А.В. Акты высших органов советского государства: юридическая природа нормативных актов высших органов государственной власти и управления СССР. - М., 1967.

17. Общепризнанные нормы в современном международном праве. - Киев, 1984.

18. Поленина С.В. Теоретические проблемы системы советского законодательства. - М., 1979.

19. Поленина С.В., Сильченко Н.В. Научные основы типологии нормативно-правовых актов в СССР. - М., 1987.

20. Правовые акты. Учебно-практическое и справочное пособие / Ю.А. Тихомиров, И.В. Котелевская. – М.: 1999.

21. Талалаев А.Н. Право международных договоров: действие и применение договоров. - М.: Международные отношения, 1985.

22. Теоретические вопросы систематизации советского законода­тельства / Под ред. С.Н. Братуся и И.С. Самощенко. – М.: Юридическая литература, 1962.

23. Тихомиров Ю.А. Юридическая коллизия. - М.: Манускрипт, 1994.

24. Толстик В.А. Иерархия российского и международного права / Нижегородская академия МВД РФ. – М.: Юрайт, 2001.

25. Толстик В.А. Иерархия источников российского права: Монография. – Н. Новгород, 2002.

 

Учебное издание

 

 

Толстик Владимир Алексеевич